نا به هنجاری سیستم یارانه ها

سیاست ج.ا. طی ۲۵ سال گذشته موجب پیدایش سیستم یارانه دهی بسیار بغرنجی شده است که حجم قابل توجهی از منابع تولیدی ایران را به هدر میدهد. وضعیت یارانه های ضمنی، یعنی یارانه هایی که بطور غیر مستقیم از طریق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت میشوند، به ویژه قابل توجه است. حجم این یارانه ها بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی میباشد که دو سوم آن مربوط به یارانه های انرژی (برق و سوخت) است.
توجیهی که برای پرداخت این یارانه ها ارائه میشود حمایت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر میباشد. اما، این یارانه ها یک یا چند گروه اجتماعی معین، مثلا اقشار کم درآمد را هدف قرار نمیدهند بلکه غالبا تمام گروه های اجتماعی را در بر میگیرند. در واقع، حجم عمده این یارانه ها غالبا نصیب اقشار پر درآمد میشود. برای مثال، مبالغی که از طریق یارانه های نان، دارو، گاز و نفت سفید نصیب پر درآمدترین دهک (percentile) جامعه میشود به ترتیب ۲ برابر، ۴ برابر، ۳۲ برابر و ۳.۵ برابر سهم فقیرترین دهک جامعه است. وجود این یارانه ها سبب میشود که قیمت ها نتوانند هزینه واقعی تولید و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. این امر موجب تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی و به هدر رفتن ثروت کشور میگردد.
حل بحران اقتصادی ج.ا. و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی مستلزم حذف این یارانه ها است، مشروط برآنکه درآمد حاصله صرف سرمایه گذاری و رشد اقتصاد شود. افزایش تولید موجب افزایش اشتغال و کاهش بیکاری خواهد شد که عمده ترین علت فقر در ایران کنونی است. همچنین بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک سیستم امنیت اجتماعی جهت حمایت از اقشار کم درآمد جامعه نمود. اجرای مطلوب این سیاست مستلزم تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور است.
۱) انواع یارانه های غیر مستقیم
سیستم توزیع یارانه های غیر مستقیم ج.ا. ترکیبی است از یارانه ها، کنترل قیمت ها و سهمیه بندی. در مجموع قیمت ۳۹ کالای مصرفی توسط دولت تعیین و کنترل میشود. قیمت برق، آب و سوخت مستقیما توسط مجلس تعیین میشود. اما قیمت سایر کالاها، مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکی، شیر بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شیمیایی و ... توسط سازمان حمایت از مصرف کننده و تولید کننده تعیین میگردد.
در مورد نان، آب، برق، بنزین، گازوئیل و نفت مصرف کنندگان میتوانند این کالاها را به هر مقدار که میخواهند خریداری و مصرف کنند. مصرف دارو منوط به داشتن نسخه پزشک میباشد و توسط نظام پزشکی کنترل میشود. اما، مصرف سایر کالا ها توسط سیستم سهمیه بندی، از طریق صدور کوپن، کنترل میگردد. در دوران جنگ با عراق سیستم اخیر بسیار گسترده شد، اما اکنون تنها چند قلم کالا از طریق کوپن توزیع میشوند که مهمترین آنها عبارتند از: قند و شکر، روغن خوراکی و نوعی پنیر.
هزینه یارانه هایی که ازاین طریق پرداخت میشود، بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی است که نزدیک به %۱۱ آن مربوط است به انرژی (برق، نفت، گاز، بنزین، گازوئیل...).
▪ یارانه انرژی
قیمت انرژی عبارت است از میانگین قیمت برق، نفت، گاز، بنزین و گازوئیل. در چند سال اخیر دولت قیمت انرژی را تا حدودی بالا برده است، اما هنوز قیمت داخلی بسیار پایین تر از قیمت صادراتی میباشد. قیمت صادراتی انرژی – یعنی میانگین قیمت صادراتی کالاهایی چون بنزین، گازوئیل و غیره – بطور متوسط ۴ تا ۵ برابر قیمت این کالاها در بازار داخلی است. این درواقع یک یارانه نا پیدا (ضمنی) است که از طریق انرژی به مصرف کنندگان و تولید کنندگان پرداخت میشود. در سال ۲/۲۰۰۱ ارزش یارانه ای که از طریق انرژی پرداخت شد بالغ بر %۱۰ تولید ناخالص ملی بود. بطور متوسط ارزش یارانه انرژی طی دهه گذشته برابر %۱۱ تولید ناخالص ملی بوده است.
ارزانی انرژی موجب مصرف بیرویه و به هدر رفتن منابع تولید میشود. مقدار انرژی ای که به سبب پایین بودن قیمت داخلی به هدر میرود میتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف تولید وتوسعه اقتصاد شود. به این ترتیب، شکاف بیش از حد بین قیمت داخلی و صادراتی انرژی دارای "هزینه فرصت از دست رفته" (opportunity cost) بالایی است که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادی میشود.
در بخش مصرف خانگی، زیان ناشی از ارزانی انرژی نزدیک به %۳.۵ تا %۴.۳ تولید نا خالص ملی برآورد میشود. در بخش تولیدی اقتصاد ابعاد اتلاف انرژی به مراتب گسترده تراست. برای مثال، مصرف انرژی کارخانه های سیمان ایران %۳۵ بیشتر از کارخانه های ژاپن است، مصرف انرژی کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %۵۸ بیشتر از کارخانه های مشابه در ژاپن میباشد، مصرف انرژی یخچال های ساخت ایران %۷۰ بیشتر از یخچال های وارداتی است، مصرف سوخت اتومبیل های ایران بالاترازمصرف اتومبیل های وارداتی است[۱] ....
همچنین، یارانه های انرژی موجب تشدید نابرابری درآمد میشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندین برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده یارانه های انرژی نصیب خانوارهای پر درآمد میشود که نابرابری توزیع درآمد و مصرف را تشدید میکنند. برای مثال، یارانه ای که از طریق مصرف انرژی نصیب مرفه ترین دهک جامعه میشود ۱۲ برابر یارانه ای است که نصیب فقیرترین دهک میشود. اگر مبلغ یارانه ها بطور یکسان بین افراد جامعه تقسیم شود، درآمد فقیرترین دو دهک جامعه %۶۰ افزایش خواهد یافت (%۱۱۲ در مناطق روستایی). چنین سیاستی میتواند فقر را در ایران ریشه کن کند.
مجلس ج.ا. تا کنون دو بار لایحه افزایش قیمت انرژی را به دلیل مخاطرات ناشی از پیآمدهای اقتصادی و اجتماعی آن رد کرده است. در حال حاضر کمیسیونی تشکیل شده است تا پیآمدهای احتمالی افزایش قیمت انرژی را بررسی کرده و سیاست مناسبی را برای انجام آن تدوین کند.
تاثیر افزایش قیمت انرژی برروی اقتصاد یکباره نبوده و احتمالا نزدیک به ۲ تا ۳ سال طول خواهد کشید تا بطور کامل تاثیرتورمی خود را نمایان سازد. برای مثال، اگر سهم انرژی در سبد کالاهای مصرفی %۲۰ باشد، %۱۰۰ افزایش در قیمت انرژی، در دور اول مستقیما موجب %۲۰ افزایش هزینه زندگی (تورم) خواهد شد. در دور دوم، موجب افزایش هزینه تولید کالاهایی خواهد شد که در تولیدشان از انرژی استفاده میشود (کالاهای X ). در دورسوم، موجب افزایش هزینه تولید کالاهایی خواهد شد که در تولید از کالاهای X استفاده میکنند. و الی آخر. علاوه بر این، افزایش هزینه زندگی موجب بالا رفتن سطح دستمزدها خواهد شد که به نوبه خود موجب افزایش هزینه تولید و افزایش مجدد هزینه زندگی میشود.
طبق محاسبات موجود که با استفاده از جدول نهاده - ستاده ها انجام گرفته، افزایش قیمت داخلی انرژی به سطح میانگین قیمت صادراتی دهه گذشته موجب %۳۰ تورم خواهد شد (بطور مطلق). چنانچه افزایش قیمت انرژی موجب کاهش مصرف خانوارها و استفاده از تکنولوژی های مناسبتر(کاهش مصرف انرژی در خط تولید) شود و چنانچه اثر تورمی آن بر بازار کار بسیار شدید نباشد، تورم ناشی از افزایش قیمت انرژی احتمالا کمتر از %۳۰ خواهد بود.
تصحیح نا به هنجاری قیمت انرژی، به دلیل شدت تورم زایی آن بسیار دشوار میباشد، اما از آن گریزی نیست زیرا حل بحران اقتصادی ج.ا. و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون آن میسر نخواهد بود. برای تسهیل امر، میتوان اینکار را در چند مرحله (طی چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزار اقتصادی مناسب تاثیر منفی آنرا بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.
برای مثال میتوان قیمت انرژی را طی سه سال (هر سال یک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد و مقداری از درآمد حاصله را صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای کم درآمد کرد. برای پرداخت این یارانه ها میبایست سیستم مناسبی تدوین کرد که خود موجب ایجاد نا به هنجاری نشود.
اولا یارانه های نقدی میبایست تنها برای یک مدت معین و از پیش اعلان شده (مثلا ۵ سال) پرداخت شوند. دوما، سیستم مورد نظر میبایست شفاف و کم هزینه باشد و اجرای آن مستلزم دستگاه اداری عریض و طویلی نباشد. برای مثال میتوان بخش معینی از درآمد حاصله را بطور یکسان بین تمام خانوارها تقسیم کرد، بطوریکه اثر افزایش قیمت انرژی را بر روی (مثلا) سه دهک (%۳۰) فقیر جامعه خنثی کند. سپس، مبلغ مورد نظر را میتوان هر ماهه از طریق سیستم بانکی به خانوارهایی که برای مطالبه آن به بانک مراجعه می کنند پرداخت کرد. این روش موجب بهبود توزیع درآمد به نفع خانوارهای فقیر خواهد شد و اجرای آن نسبتا کم هزینه و شفاف خواهد بود. بعلاوه، چنانچه مبلغ پرداختی ثابت باشد، یعنی با نرخ تورم تعدیل نشود، حذف سیستم آسانتر خواهد بود. در عمل، سیستم های متعددی میتوان تدوین کرد که هریک دارای برتری ها و کاستی های معینی خواهند بود. تدوین و انتخاب سیستم مطلوب مستلزم کاربرد شیوه های کارشناسی و استفاده از روشهای مدیریت مدرن میباشد.
موفقیت سیاست افزایش قیمت انرژی متکی بر این فرض است که موسسات تولیدی و خدماتی مصرف انرژی خود را بهینه کرده و با استفاده از روش های مطلوب مصرف انرژی خود را کاهش دهند. این مکانیزم در بخش خصوصی عمل خواهد کرد زیرا در واکنش به افزایش قیمت انرژی، کارفرما مجبور خواهد شد یا مصرف انرژی را کاهش دهد و یا آنکه برای حفظ نرخ سود قیمت تولید را بالا ببرد. اما وجود رقابت و خطر ورشکستگی باعث خواهد شد که تولید کننده نتواند تمامی افزایش قیمت انرژی را به مصرف کننده منتقل کند. لذا، برای حفظ سود و ادامه فعالیت مجبور خواهد شد تا با استفاده از تکنولوژی و روش های کارا از مصرف انرژی خود بکاهد.
اما در بخش دولتی، آماد گی دولت برای پرداخت کسر بودجه ناشی از افزایش قیمت انرژی مانع از عملکرد این مکانیزم خواهد شد. لذا دولت میبایست از یکسو از تامین کسری بودجه موسسات دولتی خودداری کند و به آنها اجازه بدهد تا بخش قابل ملاحظه ای از افزایش هزینه تولید را از طریق افزایش قیمت به مصرف کنندگان منتقل کنند. از سوی دیگر، دولت میبایست برای موسسات دولتی انگیزه لازم را فراهم آورد تا مانند بخش خصوصی مصرف انرژی خود را با استفاده از تکنولوژی مناسب و شیوه های مطلوب مدیریت کاهش دهند. این امر در نهایت مستلزم اصلاح بخش دولتی طی یک برنامه حساب شده و چند مرحله ای میباشد.
تصحیح قیمت انرژی پیش شرط مهمی برای پیشبرد و موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی است. این کار نه تنها منشا نا به هنجاری در تخصیص منابع را از پیش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم برای اجرای اصلاحات را نیز تامین خواهد کرد.
▪ سایر یارانه ها
در مورد سایر کالاهایی که در بالا اشاره شد (مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکی، شیر بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شیمیایی...) پرداخت یارانه غیر مستقیم به دو صورت انجام میگیرد. اولا، دولت بخشی از درآمد ارزی نفت را با نرخ دلاری ۱۷۵ تومان در مقایسه با نرخ ارز آزاد دلاری ۸۰۰ تومان در اختیار ارگان های دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالای مورد نیاز خود را با ارز ارزان دلاری ۱۷۵ تومان وارد کنند. این در واقع حکم پرداخت یارانه غیر مستقیم به واردات را دارد که به ارگان های دولتی و نهادها داده میشود. علاوه بر این، دولت برخی از کالاهای مصرفی، مانند گندم را از تولید کنندگان به قیمت بازار خریداری کرده و به قیمت ارزانتر در اختیار مصرف کنندگان قرار میدهد.
در سال ۲/۲۰۰۱ تنها حجم یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر ۵ بلیون دلار یعنی %۲۱ بودجه رسمی دولت بود. این یارانه های غیر مستقیم ارزی، نه تنها موجب مصرف بیهوده و تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی میشوند، بلکه با پایین آوردن هزینه واردات کفه ترازوی رقابت را به زیان تولیدکنندگان داخلی برهم میزنند.
تا قبل از یکسان سازی نرخ ارز در مارس ۲۰۰۲ ، هزینه این یارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. این یارانه ها هنوز پرداخت میشوند، اما بعد از مارس ۲۰۰۲ به بودجه دولت یک قلم جدید اضافه شده است تا هزینه این یارانه ها را منعکس کند. اگرچه نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت این یارانه ها همچنان ادامه دارد، اما آشکار کردن آنها در بودجه دارای اهمیت است زیرا اکنون مسئولین امورمیتوانند متوجه هزینه فرصت های از دست رفته این سیاست باشند.
اکنون که هزینه این یارانه ها روشن و آشکار شده است، میبایست طی یک برنامه سنجیده آنها را حذف و با استفاده ازمکانیزم های مناسب (همانطور که در بالا توضیح داده شد) اثر تورمی حذف آنها را بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.
در سال ۲/۲۰۰۱ هزینه مربوط به یارانه های داروهای وارداتی بالغ بر۵۰۵ میلیون دلار بود - ۳۹۵ میلیون دلار بابت ارز ترجیحی برای تمام واردات و ۱۱۰ میلیون دلار برای داروهایی که تمامی هزینه واردات آن توسط دولت پرداخت میشود و به صورت رایگان در اختیار مصرف کنندگان قرار میگیرد. در این مورد میتوان یارانه ها ی ارزی را کاملا حذف و کمک هزینه مربوطه را از طریق بیمه بهداشت که هم اکنون %۸۰ جمعیت را در برمیگیرد، بطور مستقیم دراختیار بیماران قرار داد. اما باید توجه داشت که نظام بیمه بهداشت ایران %۲۰ جمعیت را که بسیاری از آنها افراد کم درآمد میباشند در بر نمیگیرد. لذا، انجام این سیاست مستلزم ایجاد مکانیزمی است که این بخش از جمعیت را نیز تحت پوشش قرار دهد.
۲) راه برون رفت
سیستم یارانه های غیرمستقیم (نا پیدا) زیان هنگفتی را بر اقتصاد کشور تحمیل میکند و موجب به هدر رفتن منابع اقتصادی و تخصیص نا مطلوب آنها میشود. طبق برآوردهای موجود حجم یارانه های غیر مستقیم بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی ایران میباشد. حذف این سیستم نه تنها موجب بهبود تخصیص منابع و افزایش کارایی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن میتواند سرمایه لازم برای حل بحران اقتصادی و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نیز فراهم کند. همچنین، بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک نظام امنیت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند.
برای انجام این کار:
الف) ابتدا باید تمام یارانه های نا پیدا را در بودجه دولت نمایان ساخت، به ویژه یارانه های مربوط به انرژی که هنوز در بودجه رسمی دولت منعکس نیستند.
ب) سپس، میبایست تمام این یارانه ها را تا حد امکان حذف کرد.
ج) برای یارانه هایی که نمیتوان آنها را کاملا حذف کرد میبایست سیاستی مناسب تدوین کرد تا بتوان بخشی از یارانه های مورد نظر را بصورتی کارا و کم هزینه، برای یک مدت معین و از پیش تعیین شده به صورت کمک هزینه های نقدی به مصرف کنندگان پرداخت کرد.
د) بعد از مدت مورد نظر، میبایست این یارانه ها بطور کامل حذف شده و به جای آنها سیستم بیمه امنیت و رفاه اجتماعی جایگزین گردد، تا بتوان با پرداخت کمک هزینه زندگی به اقشار کم درآمد آثار تورمی حذف یآرانه ها را خنثی کرد.
در حال حاضر ج.ا. دارای ۲۸ برنامه مختلف برای پرداخت کمک هزینه مستقیم و غیر مستقیم به خانوارهای کم درآمد است. این برنامه ها ، که بسیاری از آنها توسط موسسات نیمه مذهبی و نهاد ها اداره میشوند، کارهای یکدیگر را تکرار کرده و هزینه دوباره کاری قابل ملاحظه ای را بر جامعه تحمیل میکنند. اکنون دولت مشغول تهیه استراتژی جدیدی است که این سازمان ها را با هم هماهنگ کرده و یک سیستم بیمه و خدمات اجتماعی واحد و منظمی را جانشین آنها کند. اما این برنامه به دلیل عدم همکاری سازمان های مذهبی و نهادها که نمیخواهند استقلال خود را از دست بدهند، به کندی پیش میرود. در حال حاضر بخش عمده ای از جمعیت ایران تحت پوشش بیمه بازنشستگی نمیباشند. بخشی از درآمد حاصله از حذف یارانه های غیر مستقیم میتواند صرف انجام این امرشود.

[۱] استراتژی افزایش کارایی مصرف انرژی در ایران، بانک جهانی ۱۹۹۴.

منبع : هادی زمانی