بودجه از آغاز تا امروز

● نگاهی به روند و ساختار بودجه ریزی در ایران
در آستانه ارائه لایحه بودجه۸۷ از سوی دولت به مجلس قرار داریم. این روزها تحولات مربوط به بودجه ۸۷ در صدر اخبار قرار دارد. اما گذشته از این تغییرات جزیی، سال ها است که نظام بودجه ریزی ایران در انتظار «عملیاتی شدن» به سر می برد که البته متاسفانه تاکنون هیچ اتفاق جدی در این زمینه رخ نداده است. بیژن رحیمی دانش از کارشناسان نظام برنامه ریزی و بودجه است که در مقاله یی روند و ساختار بودجه ریزی را در ایران مورد نقد و بررسی قرار داده است که در ادامه می آید.
از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی همیشه این بحث مطرح بود که سند بودجه دارای اشکال است و اشکالات آن را نیز اعلام می کردند. در زمان ریاست آقای زنجانی در دهه ۱۳۶۰ تیمی مامور شدند تا نظام بودجه ریزی کشور را بررسی کنند. این تیم با هدایت جناب آقای دکتر شبیری نژاد و به کمک بسیاری از دوستان صاحب نظر در عرصه اقتصاد و امور پولی و مالی به مدت ۴ سال کار کردند. دستاوردهای آنان در قالب چند گزارش ارائه شد اما متاسفانه به اجرا درنیامد. در سال ۱۳۸۰ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی مجدداً در این زمینه تلاش کرد و پس از بحث های متعدد که در دستگاه های دولتی و مراکز علمی در زمینه لزوم اصلاح نظام بودجه ریزی انجام شد، مجلس در بودجه سال ۸۱ طی دو تبصره، دولت را مکلف کرد ساختار بودجه را اصلاح کند بدون آنکه هدف روشنی را در این زمینه بیان کند. در اجرای این دستور، سازمان مدیریت و برنامه ریزی در اولین گام، طبقه بندی و برخی از تعاریف بودجه را تغییر داد، بدون اینکه بخواهد کل ساختار نظام بودجه ریزی را تغییر دهد، به طوری که طبقه بندی بودجه که تا آن زمان در قالب یک تراز درآمدها و هزینه ها یا تراز منابع و مصارف بود در قانون بودجه سال ۸۱ دچار دگرگونی شد.
به موازات آن مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که شامل برخی از تبصره ها و احکام دائمی بود راه را برای اصلاح کل ساختار بودجه هموار کرد. در ماده ۷۷ این قانون، تعاریفی جدید به تعاریف قانون برنامه و بودجه که مصوب سال ۱۳۵۱ است، اضافه شد و مبانی تدوین اعداد و ارقام بودجه تغییر کرد. در قانون سال ۱۳۵۱ بودجه عمومی به بودجه جاری و بودجه عمرانی تفکیک شده بود اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جدیدی وارد نظام بودجه ریزی کشور شد که همان «ارزش خالص» است. براساس این مفهوم ارزش دارایی های دولت منهای بدهی های آن مبنا قرار می گیرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعریف می شود؛
الف) پرداخت هایی که ارزش خالص را کاهش می دهد و هزینه تلقی می شود که در حال حاضر هزینه را مترادف با بودجه جاری درنظر می گیرند اما به عقیده بنده تفاوت های فنی زیادی در اینجا نهفته است که فعلاً چندان مورد توجه قرار نمی گیرند.
ب) پرداخت هایی که ارزش خالص را افزایش می دهند و به عنوان دارایی و سرمایه مطرح می شوند.با توجه به این تغییرات، بودجه به سه بخش یا تراز تفکیک شد. در تراز اول درآمد و در مقابل آن هزینه تعریف شد.
منظور از درآمد در اینجا درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای مستمر دولت است. قبل از آن بسیار تلاش می شد ثابت شود که مثلاً عواید نفت و فروش ساختمان و دارایی نباید جزء درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتی در اولین تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزینه بودجه عمومی دولت دیده و منفی بودن این تراز در ۴ یا ۵ سال اخیر به روشنی ملاحظه می شود. در تراز دوم، واگذاری دارایی های سرمایه یی و تملک دارایی های سرمایه یی مطرح شد که این تراز همیشه مثبت بوده است؛ به دلیل اینکه واگذاری دارایی های سرمایه یی، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و سایر سرمایه هایی که در اختیار دولت قرار دارد بیش از سرمایه گذاری های عمومی دولت بوده است. در تراز سوم نیز تملک دارایی های مالی و واگذاری دارایی های مالی آمده است که عمدتاً شامل اوراق مشارکت و استقراض داخلی یا خارجی است و مهمترین تاثیر این تراز، متعادل کردن کل منابع و مصارف بودجه عمومی است.
این سه تراز در کل، بودجه عمومی دولت را تشکیل می دهد. همچون گذشته تعادل آن کاملاً برقرار است یعنی طرفین پرداخت ها یا مصارف و منابع آن با همدیگر برابر است اما برای نخستین بار مشخص شد که کسری و مازاد در چه جاهایی رخ می دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن همیشه این بحث وجود داشت که چه مقدار از این منابع صرف هزینه های جاری می شود؟ با طبقه بندی جدید در بودجه پاسخ این سوال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است.
بدین ترتیب ملاحظه می شود که با اصلاح طبقه بندی منابع و مصارف بودجه شفافیت اولیه در مورد استفاده از منابع سرمایه یی و انتشار اوراق مشارکت جهت تامین کسری تراز اول (درآمدها و هزینه ها) صورت گرفته است، لیکن این اقدام به تنهایی به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقی نمی شود، بلکه از لحاظ بعد فنی تدوین بودجه گامی مثبت تلقی می شود و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی علاوه بر بعد فنی، بعد سیاستگذاری را نیز شامل می شود که در این مرحله اثری از سیاستگذاری و تغییرات در تصمیم گیری لحاظ نشده است. گام بعد در جهت اصلاح نظام بودجه ریزی، تصویب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود.
براساس مفاد ماده مذکور، سازمان مدیریت موظف شد با کمک دستگاه ها، ساختار بودجه را اصلاح کند و روش موجود، یعنی روشی که از سال ۱۳۵۱ مبنای عمل بود (به رغم اصلاح جزیی که در سال ۸۰ در قالب ماده ۷۷ قانون تنظیم صورت گرفته بود) را طی دو سال اول اجرای برنامه، تغییر داده و نظام بودجه ریزی را به صورت هدفمند و عملیاتی و به روش قیمت تمام شده اصلاح کند، به این معنا که از بین تمامی روش های بودجه ریزی موجود از قبیل «بودجه ریزی بر مبنای صفر»، «بودجه بندی نامحدود»، «بودجه لفافی» و «بودجه ریزی بر مبنای عملکرد»، مجلس شورای اسلامی روش بودجه ریزی عملیاتی و هدفمند و به قیمت تمام شده را تصویب و جهت اجرا به دولت ابلاغ کرد. براساس ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف شد به منظور اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات، اقدامات ذیل را حداکثر تا پایان سال ۱۳۸۵ انجام دهد.
الف) شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی که دستگاه های اجرایی ارائه می نمایند.
ب) تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، متناسب با کیفیت و محل جغرافیایی مشخص.
ج) تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیت ها و خدمات و قیمت تمام شده آن.
د) تخصیص اعتبارات براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت ها و متناسب با قیمت تمام شده آن.
در این قانون آمده است که لایحه بودجه باید براساس حجم فعالیت و خدمات و قیمت تمام شده تهیه شود. تخصیص بودجه نیز باید براساس عملکرد و نتایج صورت گیرد. در روشی که در طول سال ها انجام می شد، فرآیندهای اجرایی مورد نظارت قرار می گرفت و بابت فرآیندهای اجرایی پول پرداخت می شد. در روش بودجه ریزی عملیاتی، نتایج محور پرداخت قرار می گیرد و فرآیندها در اختیار ارگان ها و دستگاه ها قرار می گیرد تا با تغییر فرآیندها بتوانند قیمت تمام شده را با توجه به کیفیت خدمات و مقدار آن کاهش دهند و از این طریق بودجه لازم را اخذ کنند.
در ماده ۱۳۸ پیش بینی شده است در صورت نیاز، قوانین باید متناسب با مفاد این ماده تغییر کند و در صورت لزوم ساختار تشکیلاتی نیز تغییر کند. بنابراین دو سال فرصتی که در ماده ۱۳۸ در اختیار سازمان مدیریت و برنامه ریزی قرار گرفت صرفاً برای تغییر شکل سند بودجه نبود بلکه دامنه وسیع تغییرات لازم مدنظر بوده است، از جمله آنکه مقررات مالی باید تغییر کند و به احتمال زیاد روش حسابداری نیز باید تغییر کند و از همه مهمتر تهیه لوایح مربوط است و هدف اصلی از اقدامات مذکور نیز علاوه بر شفافیت، افزایش کارایی و بهره وری و در نتیجه کاهش حجم دولت بود. تاریخچه استفاده از بودجه عملیاتی به اواخر دهه ۱۹۵۰ یعنی زمانی که ارتش امریکا از این نوع بودجه ریزی استفاده کرد، برمی گردد. البته پس از مدتی از کنار آن می گذرند اما مجدداً در دهه ۶۰ این نوع بودجه ریزی در دنیا مطرح می شود. نکته اساسی این است که بودجه عملیاتی در شاخه مسائل فنی بودجه قرار می گیرد یعنی تکنیک هایی است که به کمک آنها بتوانیم سند بودجه را تهیه کنیم اما نظام بودجه ریزی فراتر از این امور است. اگر قبول کنیم در فرآیند بودجه ریزی باید مجموعه یی از انتخاب ها را انجام دهیم و انتخاب صرفاً یک اقدام تکنیکی نیست بلکه سیاستگذاری رکن مهم آن است، در این صورت نقش سیاستگذاران برجسته تر می شود.
مقام معظم رهبری، هیات دولت و نمایندگان مجلس همگی سیاست ها را تعیین می کنند، آنگاه باید در چارچوب این سیاست ها نظامی را طراحی کنیم که نتیجه گرا و عملیاتی باشد و این امر از طریق داشتن تصویر روشنی از تصمیماتی که گرفته می شود و وضع موجود و توان نظام بودجه ریزی حاصل می شود. قسمتی از این اصلاحات در بودجه سال ۸۵ و یک سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده ۱۳۸ صورت گرفته است به این معنی که واحد فعالیت و قیمت واحد مشخص شده و براساس آن به دستگاه های اجرایی پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام این کار در حوزه بودجه عملیاتی، بایستی مقدم بر آن اهداف، استراتژی ها و سیاست ها مورد توجه قرار گیرد و آنگاه با طراحی برنامه های عملیاتی، آن اهداف و سیاست ها را تحقق بخشید. در رابطه با بودجه عملیاتی، کشورهای توسعه یافته و کشورهای در حال توسعه دارای تجربیاتی هستند. کره جنوبی، انگلیس، کانادا، استرالیا، شیلی، برزیل، مصر و کلمبیا از آن جمله اند اما میزان موفقیت آنها در اجرای بودجه عملیاتی و ارائه تصویر روشنی برای تصمیم گیران از جمله قوه مقننه و نهایتاً بحث نظارتی که در این زمینه مطرح است متفاوت بوده است.
مهمترین کاری که باید در بودجه عملیاتی انجام گیرد هزینه یابی فعالیت ها است. ظاهراً امر هزینه یابی و تعیین قیمت تمام شده امری آسان است اما از نظر تکنیکی کار بسیار پیچیده یی است که بتوانیم فعالیت دستگاه های اجرایی را به وظایف آنها مرتبط و آنگاه رابطه بین وظایف و برنامه ها را تعریف کنیم. برخی فعالیت ها همزمان در چند وظیفه موثر هستند از این رو باید سهم هر وظیفه در یک فعالیت مشخص شود تا پرداخت براساس آن سهم صورت گیرد. برای انجام این امر باید فعالیت ها و هزینه های هر فعالیت محور قرار می گرفت اما در لایحه بودجه ۱۳۸۵ به جای فعالیت، برنامه محور قرار گرفته است؛ به این معنی که در لایحه بودجه و قانون بودجه سال ۸۵، برنامه را مترادف با فعالیت در نظر گرفته اند، در صورتی که این جایگزینی نیازمند مطالعات کارشناسی است ولی قبل از اینکه دستگاه های اجرایی و کارشناسان فرصت کافی برای بررسی این موضوع داشته باشند لایحه بودجه تصویب شد و این اشکال بر بودجه سال ۸۵ وارد است.
گرچه نفس شروع کار بسیار مثبت بود زیرا برای اولین بار در مملکت، دستگاه های اجرایی مکلف شدند هزینه واحد فعالیت های خود را بررسی کند، مطمئناً این حرکت پاسخگوی تمامی آنچه مدنظر قانونگذار و دستگاه اجرایی بود، نیست. با وجود این شهامت سازمان مدیریت و برنامه ریزی و همکاری مجلس شورای اسلامی در تصویب آن قابل تقدیر است. زمان لازم برای طراحی و اجرای این نوع نظام بودجه یی ۶ یا ۷ سال پیش بینی شده است، بنابراین کاری که در طول یک سال انجام شد و تا حدودی نیز دستوری بود باید مورد نقد قرار داده شده و اشکالات آن در زمینه روش هزینه یابی و سایر مسائل رفع شود.
در قانون برنامه چهارم توسعه و در ماده ۱۴۴ تکلیف شده است که کلیه دستگاه های اجرایی جهت استقرار نظام کنترل نتیجه هزینه های واحد قیمت تمام شده خدمات خود را استخراج کنند. بدین صورت که دستگاه های اجرایی باید واحدهای فعالیت خود را هزینه یابی کنند و هزینه هر واحد را در اختیار مسوول مربوطه قرار دهند تا برحسب تعداد واحدهای مورد نظر، بودجه لازم به دستگاه مربوطه تخصیص یابد. البته مشکل کار آن است که بتوانیم این هزینه یابی را به دقت انجام دهیم ضمن آنکه اختیارات یک مدیر در رابطه با پرسنل خود محدود است.
در این هزینه یابی می توان از تجارت ۵۵ ساله دنیا در این زمینه استفاده کرد. در ایران نیز مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نشریاتی را در این زمینه منتشر کرده است. انجام این هزینه یابی نیازمند تدوین استانداردهایی است که با توجه به کیفیت کار و محل انجام آن، قیمت های تمام شده را محاسبه کند.اولین مزیت این استانداردسازی آن است که مساله چانه زنی در بودجه ریزی از بین می رود زیرا براساس قیمت واحد و تعداد واحدهای فعالیت می توان بودجه لازم را معین کرد تا هر دستگاه با توجه به بودجه تخصیص یافته به همان میزان نتایج فعالیت خود را ارائه دهد. بنابراین واحدهای نظارتی در قوای سه گانه با یک معیار معین می توانند بر عملکرد دستگاه ها نظارت داشته باشند. مهمترین کاری که باید در این زمینه انجام شود طراحی برنامه های راهبردی است. برنامه های راهبردی معمولاً فراتر از بودجه یک ساله است و تجربه نشان می دهد که حداقل زمان لازم برای این منظور سه سال است تا دستگاه های اجرایی بتوانند هزینه های خود را براساس آن طراحی کنند و همزمان امکان ارزیابی دستگاه نیز وجود داشته باشد. این ارزیابی هم از درون دستگاه اجرایی و هم از بیرون آن صورت می گیرد تا بدان وسیله دستگاه اجرایی بتواند بودجه عملیاتی خود را برای سه سال بعد ارائه دهد. برای این منظور روش ها و الگوهای مختلفی به کار می رود اما الگویی که در حال حاضر مبنای عمل است «الگوی میان مدت مخارج است».
به نظر می رسد بدون آنکه تصریحی در مورد به کارگیری این الگو شده باشد عملاً در ایران اجرا می شود. در این الگو، بر تقدم سیاست ها بر روش ها، تفکیک هزینه های مستقیم و غیرمستقیم و مقایسه داده ها و ستانده ها تاکید می شود. همه این نکات در بودجه ریزی رعایت می شود اما هیچ گاه از آن نتیجه یی نگرفته ایم. مطمئناً در اجرای این الگو حلقه های مفقوده یی وجود دارد و انتظار کارشناسان این است که این حلقه های مفقوده را کشف کنند و در اختیار دست اندرکاران قرار دهند. صرف اینکه چنین الگویی در دنیا وجود دارد به هیچ وجه جوابگوی نیاز ما نیست. به عنوان مثال یکی از نکات تاکید شده در این الگو این است که اگر سیاستی از جانب مسوولان طراز اول اعلام می شود منابع لازم برای تحقق آن نیز مورد توجه قرار گیرد. وقتی در سند چشم انداز اعلام می شود که ایران باید طی ۲۰ سال آینده مقام اول را در منطقه داشته باشد آیا منابع آن نیز دیده شده است؟ خوشبختانه چند ماهی است که درصدد تبیین الزامات سند چشم انداز برآمده ایم. این در حالی است که الزامات سند چشم انداز باید مبنای عمل نظام بودجه ریزی باشد.
یکی دیگر از پیامدهای مطلوب نظام بودجه ریزی عملیاتی، ارتقای نظام اطلاعاتی است، به این صورت که دستگاه های اجرایی می توانند هزینه انجام فعالیت های خود را با هزینه های مشابه در بخش خصوصی مقایسه کنند. لایحه بودجه امسال آن طور که مورد نظر کارشناسان بود تهیه نشد اما می توان تفاوت قیمت تمام شده فعالیت های مشابه را در لایحه بودجه ملاحظه کرد. به عنوان مثال تفاوت هزینه های تربیت یک دانشجو در دانشگاه های مختلف امری نیست که در اختیار رئیس دانشگاه یا مسوولان مالی باشد. این تفاوت ها برای ما دارای محتوای اطلاعاتی است به نحوی که اگر در جایی انجام فعالیتی خیلی گران تمام می شود باید علت آن شناخته و تصمیم لازم در مورد آن اتخاذ شود.
یکی دیگر از دستاوردهای نظام بودجه ریزی عملیاتی این است که اگر دولت خدماتی به مردم عرضه می کند و در مقابل آن پول می گیرد قیمت تمام شده آن خدمت مشخص می شود و این پایه یی است برای مقایسه هزینه انجام خدمات مشابه در بخش های دولتی و خصوصی. در بحث خصوصی سازی به جز واگذاری شرکت ها و سرمایه های دولتی، خصوصی سازی خدمات اجتماعی دولت نیز مورد نظر است. روشن است که ارائه خدمات حاکمیتی باید در انحصار دولت بماند.
در امور حاکمیتی هدف از هزینه یابی آن است که آیا فرآیندها و روش های جاری درست است یا باید اصلاح شوند؟ اما در مورد خدمات اجتماعی، هدف از هزینه یابی باید واگذاری آن به دستگاه های کارآمدتر باشد. به عنوان مثال در خصوص مسائل توانبخشی این تجربه وجود دارد که در نگهداری سالمندان، سازمان بهزیستی و بنیاد شهید و کمیته امداد امام و اخیراً بخش خصوصی فعال هستند. به دلیل آنکه هزینه این خدمات در بخش دولتی به طور دقیق حساب نشده بود، بخش خصوصی با حدود نصف هزینه برآورد شده دولتی، این خدمات را ارائه می دهد. دلیل محاسبه غیردقیق در بخش دولتی نیز این بود که کل هزینه تخصیصی دستگاه ها را بر تعداد نفرات تحت پوشش تقسیم کردیم. حال اگر به عنوان مثال سه مکان برای نگهداری اینگونه افراد در نظر گرفته شده بود و هیچ کدام هم در آنجا نبود هزینه سرانه بیش از واقع برآورد می شد. جالب است بعد از آنکه بخش خصوصی با تجهیز امکانات، وارد این حوزه شد مشکل بعدی این بود که افراد متقاضی به اندازه کافی وجود نداشت زیرا آمار دقیقی از افراد نیازمند وجود ندارد.
موضوع دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که نظام بودجه ریزی در مقامی نیست که بتواند سیاست گذاران را به انتخاب سیاستی خاص وادار سازد اما اگر نظام بودجه ریزی عملیاتی باشد، می توان با ارائه اطلاعات دقیق تر به مسوولان، آنان را در اتخاذ تصمیم بهتر یاری کرد. به عنوان مثال در حال حاضر یکی از بحث های جدی این است که برداشت از حساب ذخیره ارزی چه آثاری به دنبال دارد؟ اگر شاخص های کلان را در نظام بودجه ریزی وارد کنید، می توانیم با ارائه یک سلسله اطلاعات دقیق آثار این اقدام را پیش بینی کنیم زیرا وقتی از نظام بودجه ریزی صحبت می کنیم متغیرهای کلان کشور نیز در آن لحاظ می شود.
طراحی چنین نظام بودجه ریزی دقیقی مستلزم استفاده از علوم و فنون مختلف است تا بتوان با استفاده از مدل های مختلف، نظام بودجه ریزی مطلوب را طراحی کرد. مطمئناً دستگاه های مختلف در این زمینه کار خواهند کرد و می توانند در تصمیم گیری سیاستمداران در زمینه توزیع منابع اثرگذار باشند. نظام بودجه ریزی به عنوان یک خرده نظام مطرح است اما چون مستقیم یا غیرمستقیم با سایر خرد ه نظام ها و حتی نظام های کلی ارتباط دارد، می تواند تاثیرگذار باشد. اگر این نظام به خوبی طراحی شود می تواند اطلاعات را به سرعت در اختیار نظام تصمیم گیری قرار دهد؛ کاری که در برخی از کشورها تا حدود زیادی صورت گرفته است.
یکی از اقدامات لازم برای طراحی و پیاده سازی نظام بودجه ریزی عملیاتی، ارائه تعاریف جدید است. در نظام بودجه ریزی عملیاتی تعاریف باید قانونی و غیرسلیقه یی باشد. به عنوان مثال در قوانین موجود، درآمد عمومی به درستی تعریف نشده است اما به کرات مورد استفاده قرار می گیرد. فقط گفته شده که درآمد عمومی عبارت است از مالیات ها و سایر درآمدهای دولت و هر درآمدی که در لایحه بودجه تحت عنوان درآمد عمومی درج شده است. مشکل تر از آن تعریف درآمدهای اختصاصی است. مطابق تعریفی که در قانون محاسبات آمده است درآمد اختصاصی آن درآمدی است که قانون به آن اختصاصی می گوید. در قانون محاسبات که در سال ۶۶ تصویب شد، به دلیل اینکه واژه درآمد اختصاصی ناآشنا بود مقرر شد که طی سه سال حذف شود. اکنون سال ها از آن موعد گذشته است اما عنوان درآمدهای اختصاصی با توجه به قوانین بعدی حذف نشده است و هر سال آن را تمدید کرده ایم. بارها درآمد عمومی را با یک تبصره به درآمد اختصاصی تبدیل کرده ایم و وقتی که عده یی متوجه این موضوع شدند مجدداً آن را به درآمد عمومی تبدیل کردند. این جابه جایی ها به هیچ عنوان برای یک برنامه عملکردی پذیرفتنی نیست.
در زمینه لزوم ارائه تعاریف قانونی، ضروری است دستگاه اجرایی نیز مجدداً تعریف شود، زیرا تعریف مورد عمل فعلی با توجه به تحولات وسیع در تشکیلات اداری و انجام وظایف عمومی باعث شد که حسب ضرورت در قالب سند بودجه اعتباراتی به ارگان های اجرایی اختصاص یابد که در مواردی، قانون تشکیل یا وظایف قانونی ارگان مذکور وجود نداشت و مستند قانونی بودن صرفاً وجود ردیف بودجه یی اعلام شد. در قانون بودجه عناوینی مانند مرکز، سازمان، شورا و غیره علاوه بر عناوین مشخص مانند وزارتخانه، شرکت و غیره مشاهده می شود که به دلیل عدم وجود تعریف جامع از «دستگاه اجرایی» موجب به وجود آمدن تغییرات سالانه در تعداد ردیف های بودجه یی می شود. در این زمینه به وجود آمدن ردیف های کمک بگیر در قوانین بودجه به عنوان دستگاه های اجرایی قابل ذکر است و عدم درج بودجه شهرداری ها، سازمان تامین اجتماعی و نهادهای انقلاب اسلامی در لایحه بودجه نیز پیامد شفاف نبودن تعریف دستگاه اجرایی است.
نکته دیگری که باید به آن توجه کرد این است که بودجه کل کشور از اهمیت ویژه یی برخوردار است. به طوری که طبق اصل ۱۲۶ قانون اساسی ارائه آن به مجلس شورای اسلامی از وظایف رئیس جمهور است. وقتی بخواهیم بودجه کل کشور را تعریف کنیم فقط در یک جا و آن هم در قانون محاسبات آمده است که بودجه کل کشور شامل بودجه عمومی، بودجه شرکت ها و بودجه موسسات است. متاسفانه این طبقه بندی مبنای بسیاری از سوءتفاهماتی است که در تحلیل ها ذکر می شود زیرا بودجه شرکت های دولتی را با بودجه عمومی جمع می کنیم و از طرف دیگر بودجه سایر موسسات را هم در کنار آن قرار می دهیم و آنگاه آن را بودجه کل کشور می نامیم و تغییرات سالیانه آن را محاسبه می کنیم.
یک کاسه کردن بودجه های مختلف به هیچ روی صحیح نیست. جنس و نوع بودجه شرکت های دولتی به هیچ وجه شبیه بودجه عمومی کشور نیست. همواره این بحث مطرح است که بودجه شرکت های دولتی زیاد شده است. اگر شرکت ملی فولاد مثلاً با بودجه ۴۰ هزار میلیارد ریالی، پنج میلیون تن فولاد تولید می کند آیا بهتر نیست که ۲۰ میلیون تن فولاد تولید کند ولی بودجه آن سه برابر شود؟ چه ایرادی در آن وجود دارد؟ به این دلیل به رغم خصوصی سازی، میزان سرمایه گذاری شرکت پتروشیمی افزایش می یابد و به تبع آن تولیداتش نیز افزایش می یابد و به این طریق بودجه آن نیز بیشتر می شود. مجلس برای اولین بار در تبصره های بودجه سال ۷۲ یا ۷۳ تغییر بودجه تعدادی از شرکت ها را که نگران آنها بود جزء اختیارات خود قرار داد و بعد مجبور به اصلاح تبصره های خود شد.
دلیل این امر روشن است، چون بودجه شرکت های دولتی به عوامل زیادی بستگی دارد زیرا هرگونه تغییر قیمت یا به وجود آمدن تقاضای جدید در جامعه و تحولات اقتصادی بین المللی، تصمیم گیری جدیدی را در هیات مدیره یا مجامع شرکت های دولتی به دنبال دارد و مدیریت شرکت دولتی می بایستی مطابق با اینگونه تحولات نسبت به اصلاح بودجه بنگاه اقدام کند. در همین جهت است که در تبصره ۲ قوانین بودجه سال های قبل و در ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به مجامع عمومی شرکت های دولتی اجازه داده شده است که نسبت به اصلاح بودجه مصوب مجلس شورای اسلامی با رعایت عدم کاهش مالیات و سود سهام دولت، عدم کاهش بازپرداخت وام های داخلی و خارجی و عدم افزایش استفاده از منابع بودجه عمومی و عدم افزایش تسهیلات دریافتی از سیستم بانکی اقدام کنند.
نکته دیگر این است که عملیاتی کردن بودجه در شرکت های دولتی بسیار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه های حاکمیتی است زیرا در بودجه تفصیلی شرکت ها، نشانه های بسیار خوبی از عملیاتی بودن دیده می شود و برخی از این شرکت ها در ایران از نظام بودجه ریزی بسیار پیشرفته یی برخوردارند. از مسائلی که تاکنون وجود داشته است و در بودجه عملیاتی از بین خواهد رفت نوع طبقه بندی هایی است که در منابع و درآمدها داریم. به عنوان مثال نباید درآمدهای ناشی از نفت را تکه تکه کرد زیرا تمام این درآمد از یک منبع ناشی می شود و آن هم واگذاری دارایی های سرمایه یی است. اگر این درآمد به حساب ذخیره برود و آنگاه از آن برداشت کنیم تملک دارایی های مالی است. اگر درآمد آن به طور مستقیم به خزانه برود، واگذاری دارایی سرمایه یی است و اگر از آن مالیات بگیریم به عنوان درآمد مالیاتی تلقی می شود. این تعاریف باید مجدداً مورد بحث قرار گیرد. این نکته نقد شخصی من و همکارانی است که روی بودجه کار می کنند اما نیاز است که یک بار دیگر همگی این تعاریف بازنگری شود.
در بخش مصارف نیز بازنگری ضروری است. اگر موفق شویم تمامی این اقدامات را انجام دهیم یک مرحله کار را که مرحله تهیه بودجه است، انجام داده ایم. مرحله بعد تصویب بودجه در مجلس است. یکی از مشکلاتی که طی ۱۰۰ سال قانونگذاری با آن مواجه بوده ایم سطح تصویب مجلس است به این معنی که اختیارات قانونی نمایندگان تا کجاست؟ اگر شاخص هایی که نمایندگان مجلس لازم دارند، تعریف شود، می توان به جای یک کتاب ضخیم با ۶ پیوست که یک پیوست آن بیش از چند ساعت عمر نداردہ آن شاخص ها را در اختیار نمایندگان قرار داد. بنابراین مجلس باید بداند چه چیزی را تصویب می کند و پس از تصویب نیز اختیار تغییر مصوبات خود را داشته باشد. مرحله سوم، اجرای بودجه است که به دستگاه اجرایی برمی گردد. در این مرحله باید نظام فنی و اجرایی معین کند که آیا اجرا باید به صورت امانی باشد یا به صورت پیمانکاری؟ باید از بین فرآیندها و روش های موجود گزینش کرد و این گزینش با توجه به استانداردهای معین صورت می گیرد.
نمی توان گفت که قیمت تمام شده فلان مقدار است و آنگاه آن طرح را به صورت پیمانکاری انجام داد؛ یا آنکه تمامی هزینه های طرح در جای دیگری باشد؛ اما آن را به صورت امانی انجام داد و مثلاً هزینه آب و برق را از جای دیگری برای آن تامین کرد. چنین اشکالاتی نباید وجود داشته باشد. بنابراین نظام فنی و اجرایی نیز باید بازنگری شود و دامنه شمول آن به کلیه دستگاه های اجرایی انتقال یابد تا مطابق با نظام بودجه ریزی عملیاتی متحول شود و ضمناً نظارت پذیر نیز بشود. مهمترین کاری که باید در قوه مجریه صورت بگیرد اصلاح نظام مالی است. نظام مالی باید از حالت جاری به نظام تعهدی تبدیل شود. نظام بودجه ریزی عملیاتی نیازمند نظام مالی حسابداری تعهدی است.
یکی از مشکلاتی که تصمیم گیران با آن مواجه هستند این است که غالباً نمی دانند تصمیم گیران قبلی چه تصمیماتی اتخاذ کرده اند که تصمیم گیران جدید در قبال آنها اختیاری ندارند.
یکی دیگر از موضوعاتی که باید مورد بحث قرار گیرد بحث تمرکز و عدم تمرکز است. قانون اساسی محدودیت های خاص خود را دارد و مثلاً وزیر باید در مقابل مجلس پاسخگو باشد اما اولاً تفویض اختیار به مقامات محلی تا حدود زیادی امکان پذیر است و ثانیاً انجام بسیاری از امور را تسهیل خواهد کرد.
آخرین مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه برای اولین بار از سازمان مدیریت و برنامه ریزی خواسته شده نظارت استراتژیک یا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. یکی از کارهایی که سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید در سال اول انجام دهد اعلام گزارش نظارتی خود است. اگر برنامه عملیاتی موجود بود آنگاه طراحی این نظام بسیار ساده می بود زیرا شاخص ها و عملیات معلوم بود. دولت جهت نظارت استراتژیک تعدادی شاخص را تصویب کرده است اما به هیچ وجه کافی نیست زیرا صرفاً جنبه اطلاع رسانی داشته و اعلام می کند که جایگاه ما در دنیا چگونه است. در حال حاضر نظام نظارتی که در سازمان مدیریت طراحی شده است عمدتاً در سطح پایین تری از این موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارش ارائه می شود اما اطلاعات مربوط به شاخص های اصلی را از مراجع دیگر کسب می کنیم. به بیان دقیق تر نظارت پویا وجود ندارد. نظام نظارت می بایستی به نحوی طراحی شود که نتایج آن جهت اصلاح فعالیت های آینده مورد استفاده قرار گیرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارات مصوب هشدارهای لازم را به مسوولان منتقل کند. لازمه این امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت کارگاهی (مهندسین مشاور و مهندسین ناظر)، نظارت بر فعالیت ها (عملیات تعریف شده جهت رسیدن به نتایج)، نظارت برنامه (احکام و شاخص های مصوب)، نظارت بر مدیریت، نظارت بر طرح های عمرانی و نهایتاً نظارت استراتژیک است که ضروری است برای هر مرحله از نظارت های فوق دستورالعمل های مربوط تدوین شود.
نظام جدید بودجه ریزی نیازمند طراحی نظام جدید نظارت است تا بتوانیم اطلاعات را در اختیار مسوولان سیاسی قرار دهیم. مجدداً تاکید می کنم که نظام بودجه ریزی به هیچ وجه نمی تواند برای سیاستگذاران تعیین تکلیف کند اما می تواند ابزار بسیار مفیدی برای تصمیم گیری باشد. تلاش من این بود که تصویری از مجموعه نظام بودجه ریزی و وضعیتی که وجود دارد ارائه دهم. پیشنهاد من برای اصلاح نظام بودجه ریزی این است که قبل از اینکه کارشناسان وارد بحث و جدل شوند یک وفاق ملی در سطح تصمیم گیران کشور داشته باشیم. نظام تدبیر باید به این نتیجه برسد که نظام بودجه ریزی نیازمند اصلاح است. می توان طی ۵ یا ۶ سال اجرای آزمایشی، خطاهای احتمالی را کشف و اصلاح کرد. از این رو لازم است که نظام بودجه ریزی بتواند به سایر نظام ها و بالاخص نظام تدبیر، اطلاعات لازم را ارائه دهد و در ضمن از آنها رهنمود بگیرد. تشکیلات دولت، قانون برنامه و بودجه، قانون محاسبات، نظام فنی و اجرایی و نظام نظارتی همگی نیازمند بازنگری است تا بتوانیم به اهدافی که در سند چشم انداز ترسیم شده، دست یابیم یا حداقل میزان انحراف از اهداف را اندازه گیری کنیم.

بیژن رحیمی دانش
پی نوشت
ہ از آنجا که مجامع شرکت ها اختیار دارند بودجه شرکت ها را هر وقت بخواهند اصلاح کنند، می توانند در اول فروردین تشکیل جلسه داده و مثلاً بودجه شرکتی را از ۷۰۰ میلیارد ریال به ۷ هزار میلیارد ریال تغییر دهند. در این صورت بلافاصله بودجه کل کشور تغییر کرده است.

منبع : روزنامه اعتماد