روند تدوین بودجه در سال‌های گذشته

ساختار پرداخت‌های بودجه ایران در سه دهه اخیر بر مبنای دو محور قرار گرفته است؛ محور اول پرداخت‌ها بر مبنای امور- فصلی- برنامه و در نهایت طراح عمرانی یا هزینه‌های جاری و محور دوم بر مبنای دستگاه اجرایی برنامه و در پایان طرح عمرانی یا هزینه‌های جاری.
کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق تلا‌ش می‌کردند که با توجه به وظایف قانونی دستگاه‌های اجرایی، اعتبارات هر سال را که براساس محور اول و حداکثر تا سطح امور فصل به تایید هیات وزیران می‌رسید را در قالب دستگاه- برنامه منعکس نمایند، زیرا در هنگام تصویب بودجه در مجلس شورای اسلا‌می محور دستگاه- برنامه ملموس‌تر و زمینه را برای تبادل اطلا‌عات و نهایتا تصمیم‌گیری و انتظار از دستگاه اجرایی مهیا می‌نمود. در این راستا در اولین گام‌های تدوین بودجه، هر سال جدولی حاوی اعتبارات توسط سازمان مدیریت تهیه و تقدیم رئیس‌جمهور و هیات وزیران می‌گردید، سیاست‌های بودجه و جهت‌گیری‌های بودجه در این مقطع مشخص می‌گردید.
برای مثال چنانچه جهت‌گیری دولت، گسترش فعالیت‌ها و عملیات در امر آب بود، اعتبار فصل آب از رشد بیشتری برخوردار می‌گردید و در سال‌هایی که براساس تشخیص رئیس‌جمهور و هیات وزیران نیاز به رشد فعالیت‌ها و عملیات در زمینه امور فرهنگی و یا تربیت‌بدنی بود اعتبار فصل فرهنگ و هنر و یا فصل تربیت بدنی افزایش می‌یافت.توزیع اعتبارات فصول (آب یا فرهنگ و هنر) با توجه به وظایف دستگاه‌های مختلف بین دستگاه‌های مربوطه انجام می‌گرفت، وزرا و دستگاه‌های مستقل مانند سازمان انرژی اتمی، سازمان تربیت بدنی، سازمان محیط زیست توزیع‌کننده اعتبارات فصول مربوط به خود بودند و آن تعداد از فصول که بیش از یک وزیر مسوول اجرای آن بود با تشکیل جلسات مختلف و تفاهمات و نهایتا با اتخاذ تصمیم رئیس‌جمهور یا معاون اول توزیع می‌گردید. و پس از این مرحله دفاتر بخشی و ستادی سازمان مدیریت نسبت به تنظیم سند بودجه اقدام می‌نمودند و نتیجه در هیات دولت به اطلا‌ع رئیس‌جمهور و وزرا و دستگاه‌های مستقل رسانده می‌شد. تغییرات بعدی بسیار اندک و معمولا‌ در جهت افزایش پاره‌ای از اعتبارات صورت می‌گرفت.
بدین‌ترتیب مسوولیت وزرا با اختیارات قبل از تدوین لا‌یحه انجام گرفته و پس از این مرحله، مجلس شورای اسلا‌می جهت بررسی و تصویب لا‌یحه اقدام می‌نمود که در جلسات کمیسیون‌های تخصصی و حتی جلسات کمیسیون تلفیق وزرا همراه با مسوولا‌ن دستگاه‌های تحت پوشش شرکت و از بودجه‌های خود دفاع می‌نمودند و در اکثر مواقع در مورد کمبود اعتبارات دلا‌یل صحیح ارائه می‌نمودند. لیکن محدودیت منابع مانع اصلی تامین اعتبارات مورد درخواست وزرا بود.پس از ابلا‌غ بودجه، مهم‌ترین عامل برای پرداخت‌ها در راستای سیاست‌های دولت، علا‌وه بر قوانین موضوع و وظایف دستگاه، ضوابط اجرای بودجه بود که توسط هیات وزیران تصویب و به تمامی دستگاه‌ها جهت رعایت آن ابلا‌غ می‌گردید.در ضوابط اجرایی بودجه، موارد افزایش حقوق، میزان اضافه کار، اجازه اجاره محل و سایر موارد مجاز و همچنین مواردی که دولت درصدد ممنوعیت یا محدودیت آن امور می‌باشد، جهت رعایت به تمامی دستگاه‌های اجرایی ابلا‌غ می‌گردید.مواد مندرج در ضوابط اجرایی بودجه در هنگام مبادله موافقتنامه‌های متبادله با سازمان رعایت می‌گردید، بلکه به عنوان یکی از اسناد مهم مورد استناد دیوان محاسبات عمومی کشور قرار می‌گرفت.حتی در مورد اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات و مقررات عمومی مستثنی می‌گردند رعایت مفاد موافقتنامه الزامی است.لذا دستگاه‌های اجرایی در تمامی پرداخت‌ها می‌بایستی علا‌وه بر رعایت وظایف قانونی، دستورات و بخشنامه و ضوابط اجرایی دولت را رعایت نمایند.از ابزارهای مهم دولت در امر نظارت بر دستگاه‌ها، مرحله تخصیص اعتبار می‌باشد؛ تخصیص اعتبار توسط کمیته‌ای متشکل از رئیس سازمان مدیریت و معاون اقتصادی و مدیرکل دفتر تلفیق برنامه و بودجه و از سوی دیگر خزانه‌دار کل کشور به اضافه مدیرکل خزانه و مدیرکل نظارت بر اجرای بودجه براساس ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه تشکیل می‌گردد و براساس امکانات خزانه سقف تخصیص یا به عبارت ساده میزان وجهی را که دستگاه در یک مقطع زمانی (معمولا‌ سه ماهه) می‌تواند از بودجه مصوب مجلس براساس مفاد موافقتنامه مبادله دریافت کند را تعیین می‌نماید.در فرم درخواست تخصیص پرداخت‌های قبلی دستگاه گزارش می‌گردد که از این امر به اندازه کافی بهره‌برداری نمی‌شود، چنانچه در گزارش عملکرد دوره قبلی اقدامی مغایر با دستورات دولت انجام گیرد، کمیته تخصیص می‌تواند نسبت به عدم تخصیص یا اخذ دلا‌یل اقدام دستگاه سوال نماید و مراتب را به مراجع بالا‌تر گزارش دهد.مشاهده می‌شود که ساختار تدوین و اجرای بودجه به نحوی بود که امکان کنترل و نظارت دولت بر نحوه هزینه کردن اعتبارات وجود دارد و چنانچه این نظارت و کنترل اعمال نمی‌شد و یا در حداقل ممکن اعمال می‌گردید، ناشی از خواست سیاستگذاران بود.و در این راستا نیاز به تغییر قسمت‌های مختلف سند بودجه نبود. در سال ۱۳۸۷ برای انجام شفافیت و مسوولیت وزرا، واژه جدیدی به نام دستگاه اصلی به وجود آمده است و ۳۹ مورد دستگاه اصلی تلقی شده‌اند و سایر دستگاه‌های اجرایی تحت‌عنوان <واحد‌های مربوط> و یا <زیرمجموعه> در جدول ۱-۲ در ذیل دستگاه‌های اجرایی بدون درج کد دستگاه‌های اخیرالذکر اعتبارات آنان درج شده است و امید است که دستگاه‌های اصلی کار نظارت و کنترل و هدایت را انجام دهند که در مورد تعدادی از دستگاه‌ها نیاز به اصلا‌ح قوانین و دستور‌العمل‌ها می‌باشد و این امر موجب شده است که تغییرات دیگری نیز در سند بودجه به عمل آید.

بیژن رحیمیدانش

منبع : روزنامه اعتماد ملی