عقب‌گرد تاریخی

شیوه جدید بودجه‌نویسی در گفت‌وگو با محمد ستاری‌فر
● اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سه مقطع پس از انقلاب مورد توجه قرار گرفت. این سه مقطع را می‌توان مصادف با سه برنامه توسعه قرار داد. با تدوین برنامه چهارم می‌توان گفت ضمن تعقیب این اصلاح ساختار خط‌ومشی و مبنای معین برای اصلاح ساختار بودجه تعیین شد به طوری که ماده ۱۳۸ به صراحت بر ؟ روش بودجه‌ریزی از شیوه کنونی به عملیاتی تاکید دارد، بر این اساس می‌توان گفت تعیین روش فوق وجه افتراق دوره چهارم با دوره قبلی است. اما سوال این است که چه ضرورت‌هایی موجب شد الگوی عملیاتی برای نظام بودجه‌ریزی از بین الگوهای موجود انتخاب شود و چرا در برنامه چهارم بر اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی تاکید زیادی شد تا جایی که در ۱۷ ماده این موضوع مورد اشاره قرار گرفته است؟
▪ پاسخ به سوال شما نیازمند تعریف بودجه است. آنچه از بودجه در اذهان مسوولان نقش بسته بیان چگونگی دخل و خرج یا منابع و مصارف دولت است. این تعریف گرچه درست است اما در اصل رویکردی است که براساس قانون محاسبات عمومی، خزانه و وزارت اقتصاد استنباط می‌شود. بودجه تعریف دیگری هم دارد که از تعریف بالا بسیار مهم‌تر است. در مفهوم جدید بودجه برنامه یک‌ساله کشور تعریف می‌شود. در برنامه‌ریزی توسعه سه نوع برنامه وجود دارد؛ برنامه بلندمدت یا ۲۰ ساله، برنامه میان‌مدت یا ۵ ساله و برنامه کوتاه‌مدت یک‌ساله یا بودجه.
در قانون مهم و کلیدی برنامه و بودجه تعریفی که از بودجه استنباط می‌شود مفهوم برنامه‌ای آن است. براساس قانون برنامه و بودجه بیان کلی فرآیندهای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در سطح دستگاهی، استانی و ملی بودجه کشور را شکل می‌دهد.
شکل گرفتن بودجه‌ای مبتنی بر برنامه نیازمند بستر و پیش‌زمینه‌های شخصی است که بتواند ساختار و کارکرد بودجه را شفاف و عملیاتی کند. در قانون برنامه چهارم به تبع دستاوردهای اصلاحی برنامه‌های قبلی به خصوص برنامه سوم قرار شد وظایف دستگاه‌ها در عصر چشم‌انداز و در سال ۸۴ نسبت به افق ۲۰ ساله بازسازی و نوسازی شود.
برای آنکه ضرورت این اقدام مشخص شود مثالی می‌زنم؛ برخی دستگاه‌ها مانند وزارت بهداشت به دلیل مشکلاتی که ما در سال‌های گذشته داشتیم تشکیلاتی را ایجاد کرده بودند که هر سال بودجه مشخصی به آن اختصاص داده می‌شد حال آنکه به واسطه اقدامات صورت گرفته در شرایط حاضر آن مشکل به طور کامل برطرف شده بود و نیازمند حفظ آن ساختار و تشکیلات نبود به عکس ممکن است یکسری مشکلات در زمان کنونی به وجود آمده باشد اما هنوز برای آنها ماموریتی تعریف نشده باشد. مثلا برای بیماری کچلی که سال‌هاست از بین رفته هنوز به دلیل وجود ساختار و تشکیلات بودجه در نظر گرفته شود اما برای بیماری‌های جدید مثل ایدز بودجه مشخص تخصیص داده نشود.
به همین دلیل برنامه چهارم با محور قرار دادن بازسازی و نوسازی وظایف بنا داشت وظایف کهن دستگاه‌ها را دور بریزد و ماموریت‌های نوین برای سازمان‌ها و مراکز دولتی تعریف کند.
در این برنامه قرار بود ضمن آنکه وظایف تک‌تک دستگاه‌ها نوسازی شود این وظایف در مجموعه دولت شکل منظومه‌ای به خود بگیرد. هم‌پوشانی و تداخل وظایف رفع و مشخص شود، تشکیلات دولت چگونه باشد و وظایف تعیین‌شده در تشکیلات نوین به چه شکلی اجرا شود. در واقع اصلاحات دستگاه‌ها در برنامه چهارم از سطح فرد شروع می‌شد و در نهایت مجموعه دولت به چه شکل منظومه‌ای بازسازی می‌شد تا دولت ساختاری کارآمد پیدا کند. در ساختار جدید قرار بود وظایف به گونه‌ای بازسازی شود که دولت خطای غفلت و مداخله نداشته باشد.
منظور از خطای غفلت به حوزه برمی‌گشت که دولت باید در آن حضور پیدا می‌کرد اما از انجام آن غفلت می‌کرد مثل کالاهای عمومی و تصدی‌های اجتناب‌ناپذیر فرهنگی، اجتماعی و‌ اقتصادی. خطای مداخله هم مربوط به اموری می‌شود که دولت نباید در آن حضور یابد و انجام آن را به بخش خصوصی و بازار واگذار کند. بعد از تعریف این ماموریت‌ها قرار شد در صورت انجام آن، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همکاری دستگاه‌ها ماموریت کلان دولت را تعریف بکنند و براساس ماموریت‌های تعیین‌شده تشکیلاتی را پی‌ریزی کنند که بتواند کشور را به اهداف چشم‌انداز برساند. اهدافی که قرار بود درجه دموکراسی کشور را بالا ببرد بخش خصوصی را در اقتصاد بالادست کند و... اگر این کارها انجام می‌شد آن وقت بودجه دستگاهی که نوسازی شده بود براساس ورودی‌ها و خروجی‌‌های آن تعیین می‌شد. به عبارتی فرآیندی طراحی می‌شد که در آن امور شفاف، هزینه‌ها مشخص و محاسبه‌پذیر و قیمت کالاهای تولیدی مشخص بود. مثلا یک مدرسه براساس ۴۰۰ دانش‌آموزی که ثبت‌نام می‌کرد، بودجه می‌گرفت. در این فرآیند قیمت تمام شده تحصیل یک دانش‌آموز در طول یک سال تحصیلی مشخص بود. مدیر مخیر بود بودجه‌ را با توجه به اهداف هزینه کند، در نهایت خروجی آن بررسی می‌شد اگر این خروجی‌ با ورودی متعادل نبود مشخص می‌شد پرت منابع وجود داشته است، این فرآیند بودجه‌ریزی عملیاتی بود که در آن موافقت‌نامه‌های حجیم کنار می‌رفت و مسوولان دستگاه براساس وظایف تعیین‌شده اختیار داشتند بودجه خود را هزینه کنند. آنچه برای مسوولان نظارتی مهم بود نتیجه کار بود.
● شما در صحبت‌هایتان از افعالی استفاده می‌کنید که نشان می‌دهد در دو سال گذشته این نظام اجرا نشده در حالی که براساس قانون برنامه چهارم دولت موظف بود حداکثر از سال دوم این نظام را اجرا کند.
▪ دولت نهم به خصوص آقای رهبر، رئیس سازمان وقتی روی کار آمد مکررا اعلام کردند رویکرد ما بودجه عملیاتی است در حالی که اقدامات اصلاحی در رابطه با دستگاه‌ها و نهاد دولت به طور کامل متوقف شد. ببینید بودجه عملیاتی باید در قالب یک برنامه شکل بگیرد. دولت برنامه حقوقی و قانونی نظام را که قبول ندارد، برنامه جدیدی هم که تاکنون ارائه نکرده پس چگونه می‌تواند مدعی عملیاتی شدن بودجه باشد. همانطور که شما اشاره کردید دولت باید از ابتدای برنامه چهارم به سمت بودجه عملیاتی حرکت می‌کرد اما بررسی‌ها نشان می‌دهد ساختار بودجه به هم خورده و کارکردها هم گنگ شده است.
در برنامه چهارم برای تدوین بودجه عملیاتی پیش‌فرض‌هایی در نظر گرفته شده بود، اول اینکه دستگاه‌ها باید در قالب برنامه چهارم، سیاست‌های کلی و چشم‌انداز بازسازی شوند، دوم منظومه‌ای شدن وظایف آنها در سطح ملی و استانی بود و سوم تعریف ماموریت دستگاه‌ها در ۲۰ سال آینده بود. پس از طی این مراحل اگر بودجه‌ای تدوین می‌شد آغاز شیوه عملیاتی بود زیرا منابع مشخصی داده می‌شد و انتظار خروجی مشخصی را داشت. تا این مراحل انجام نشود حرف زدن از بودجه عملیاتی شعاری بیش نیست. برنامه چهارم همه مراحل را مشخص کرده بود، اگر این مراحل طی می‌شد موافقت‌نامه‌های حجیم به چند برگ کاهش می‌یافت، وقت کارشناسان سازمان مدیریت آزاد می‌شد و از روزمرگی خارج می‌شدند. در این شرایط می‌توانستند به فکر حال و آینده کشور باشند. با اصلاح ساختارها سازمان به سمت توسعه‌گرایی حرکت می‌کرد و در حال حاضر سازمانی که بیانش مغز، گوش، چشم و اعصاب کشور است به دلیل درگیری ریز بودجه‌ای نتوانسته وظایفش را به نحو احسن انجام دهد.
● پس اقدام رئیس‌جمهور در برش به ساختار سازمان مدیریت را چگونه ارزیابی می‌کنید، اقدامی که رئیس‌جمهور مدعی است براساس ماده ۱۳۸ قانون برنامه به منظور کوچک کردن و چابک کردن سازمان انجام داده است؟
▪ در ایران ما دایره‌ای داریم به نام دایره تسلسل عقب‌افتادگی. در این دایره همه دستگاه‌ها قرار بود به صورت جداگانه و در مجموعه سازمان دولت نوین شود.
در شرایط حاضر تمام دستگاه‌های کنونی در برابر شرایط زمانی پیش‌ رویشان عقب‌افتاده هستند به همین دلیل باید برای رسیدن به اهداف چشم‌انداز نوسازی و بازسازی شوند. اما در میان دستگاه‌های موجود به‌رغم عقب‌ماندگی، سازمان مدیریت دارای نمره بهتری از بقیه بوده یا به عبارتی اگر دستگاه‌های دیگر را بدون چشم تصور کنید سازمان دارای یک چشم بوده است. اتفاقی که افتاده چیست؟ سازمانی که وضعیت بهتری از بقیه داشته منحل شده است. این سازمان اهمیتش در سوابق تجربی، تاریخی و اطلاعاتی بود. نرم‌افزار ذخیره شده برنامه‌ریزی کشور طی ۵۵ سال گذشته گنجینه بود که به زودی با این جابه‌جایی از بین خواهد رفت. آن سازمان مدیریت که در برنامه چهارم هدف‌گذاری شد مربوط به دولتی بود که می‌خواست خود را آزاد و وظایفش را بازسازی کند. الان هیچ‌کدام از دستگاه‌ها بازسازی و نوسازی نشده‌اند اما سازمان مدیریت به تنهایی منحل شده است یعنی به جای آنکه از نقطه‌ای از دایره تسلسل شروع کنیم، آمده‌ایم به طور مستقل و نقطه‌ای کار را آغاز کردیم.
● اما آقای دکتر دولت از اصلاح ساختار سازمان مدیریت در کنار کم حجم شدن بودجه به عنوان دو گام عملیاتی شدن بودجه نام می‌ببرید که به عدم تمرکز وظایف منجر شده است.
▪ نمی‌دانم. در این مدت اوضاعی حاکم شده که هر حرفی بزنیم طرف مقابل می‌تواند رد کند زیرا دنیا مقابل من و شما دنیایی شفاهی و شعاری است. دکتر شریعتی حرف قشنگی می‌زند «حرف حق در جغرافیای باطل معنی و مفهومی ندارد». وقتی دولتی برنامه مشخصی ندارد شما می‌خواهید بر چه اساسی ارزیابی کنید. در این شرایط مسوولان دولت می‌‌توانند هر حرفی بزنند. برای مثال رئیس‌جمهور می‌‌گوید ما از اهداف چشم‌انداز جلوتر هستیم یا همین بحث عدم تمرکز که شما اشاره کردید. دولت از یک طرف در سفرهای استانی مدعی اداره کشور به شکل عدم تمرکز است در مقابل برای سال آینده لایحه‌ای می‌خواهد ارائه کند که متمرکزترین شکل بودجه است.
● نکته‌ای خوب را اشاره کردید، دولت مدعی است با حذف تبصره‌ها علاوه بر کاهش دیوان‌سالاری، تمرکزگرایی پاسخگویی را تقویت کرده است؟
▪ به چه شکلی.
● با در اختیار دادن بودجه هر دستگاه در دست بالاترین مقام. یعنی مقام‌های عالی دستگاه‌ها برنامه ارائه می‌کنند و براساس آن بودجه دریافت می‌کنند و در مقابل برنامه‌ها مسوولند.
▪ فرض که این ادعا درست است. چرا ابتدا نرفته‌اند قانون محاسبات عمومی، برنامه و بودجه و برنامه را اصلاح کنند. باید فرآیندی نگاه کرد نه نقطه‌ای.
در صورتی که اگر به اظهارات شفاهی آقایان توجه کنید آنچه متوجه می‌شوید در تناقض با این ادعاهاست. با کاهش ردیف‌های بودجه به ۴۰ ردیف می‌شود به بودجه سریع‌تر رسیدگی کرد اما باید توجه کنید با حذف ردیف‌ها فرآیند چانه‌زنی که مبتنی بر یک رویه قانونمند بود به یک فرآیند نامرئی نانوشته و غیرحقوقی برده شده است.
دستگاهی مانند آموزش و پرورش که دارای دستگاه‌های ملی و استانی است براساس چه منطقی بودجه خود را توزیع کند.
اگر دستگاه‌های استانی کم آوردند تکلیف چیست؟ قانون محاسباتی عمومی می‌گوید هر مدیری که خطا کند باید خودش پاسخگو باشد، با حذف ردیف چگونه پاسخگویی تقویت شده است. وقتی وظایف دستگاه‌ها در بودجه نیامده دستگاه‌های نظارتی از مدیر چه چیزی را بازخواست کنند. من مخالف حذف تبصره‌ها نیستم اما باید قبل از این کار اقداماتی در حوزه بازسازی و نوسازی وظایف می‌شد تا فرآیندها شفاف شود. اگر این کار می‌شد بودجه آموزش و پرورش به صورت هزینه تمام شده خدمات این دستگاه و براساس ورودی آن اختصاص می‌یافت و بر خروجی آن نظارت می‌شد. در حالی که اکنون آمده‌اند پول را در اختیار بالاترین مقام قرار داده‌اند و می‌گویند خودت توزیع کن. این مساله کجا با شعار عملیاتی جور درمی‌آید.
شفافیت به حذف ردیف‌ها نیست، بلکه باید در پاسخگویی و توزیع هم متبلور شود اما در شیوه جدید توزیع استانی کجای کار قرار دارد.
آقای رئیس‌جمهور در سفر اخیر گفتند ما به انجام کار استانی مباهات می‌کنیم. من می‌پرسم این تصویر کار استانی کجاست، باید تصویرش را در بودجه هم نشان دهد یعنی من بفهم در بودجه ۸۷ اعتبارات استان خراسان جنوبی چقدر است. در حال حاضر همه چیز در هاله‌ای از ابهام و عدم شفافیت قرار دارد.
● برخی از مقام‌های سازمان مدیریت گفته‌اند بودجه استان‌ها در اختیار قرار گرفته کلیات با وی هماهنگ می‌شود و او نیز بودجه را با هماهنگی کمیته برنامه‌ریزی استان در پروژه‌هایی که در آن کمیته مصوب می‌شود هزینه می‌کند.
▪ این ادعا به بیراهه رفتن است اگر قرار است به استان بدهند و تفاهم کنند این تفاهم در آیینه ۴۰ ردیف کجاست. وقتی ۴۰ ردیف است که فقط باید مسوولان دستگاه‌ها پاسخگو باشند پس دیگر جایی برای استان‌ها نیست. از سوی دیگر اعتبارات استانی دستگا‌ه‌ها را کجا توزیع می‌کند سازمان برنامه یا وزیر؟ سازمان برنامه که حق چنین کاری را ندارد این سوال‌هایی است که باید دربیاید. اتفاقا این ادعا مخدوش‌‌کننده گنجاندن ۴۰ ردیف است.
وقتی شما پول مشخصی را به آموزش و پرورش می‌دهید استان‌ها در این حوزه چه‌کاره هستند. اگر قرار باشد این روابط مکتوب شود که دوباره همان تبصره‌ها شکل می‌گیرد. خوب است بدانید که در تمامی کشور ما فقط بودجه با رقم عددی نداریم. زیرا بودجه دارای یک رویکرد توسعه‌ای و حقوقی است. مسائل مالی یا ارقامی در واقع رویکرد حسابداری بودجه هستند که سطح پایین‌تر از رویکرد توسعه‌ای دارند. در شیوه کنونی رویکرد اصلی یعنی مسائل توسعه کنار گذاشته شده و رویکرد کف دست بالا شده است. اصل را ول کرده‌ایم و به فرع چسبیده‌ایم. از طرف دیگر در شیوه کنونی رابطه وزیر کشور با وزیر آموزش و پرورش و رابطه هر دو با استان‌ها چگونه تنظیم می‌شود. اگر قرار است فردا دوباره مصوبه بدهند که رابطه را تنظیم کنند دوباره همان تبصره‌ها شکل گرفته است.
● شما معتقدید دولت قبل از اینکه تعیین اهداف و مقاصد کند هزینه‌های برنامه را برای تحقق هدف برآورد نماید و... اقدام به حذف تبصره‌ها و کاهش ردیف‌ها کرده است؟
▪ موضوعی از اینکه شما گفتید عقب‌تر است. دولتی که برنامه دارد کارهایی که شما اشاره کردید انجام می‌دهد. شیوه جدید یک عقب‌گرد تاریخی است دوران اولیه‌ای که فقط پول توزیع می‌کردیم آن هم در دورانی که نفت فراوانی داریم. دولت در دو سال گذشته توزیع پول در استان‌ها را دنبال می‌کرده حال می‌‌خواهد این توزیع را صریح‌تر و آشکار کند.
● آقای دکتر در بخشی از سخنانتان اشاره به تمرکزگرایی داشتید، سوالم را بر این اساس طرح می‌کنم می‌دانید که بودجه را آیینه حکمرانی حکومت می‌نامند که مشخص می‌کند در طول یک سال می‌‌خواهد با ملتش چه کند، از طرف دیگر نظریه‌های موجود درباره بودجه بین تمرکزگرایی و دموکراسی یک رابطه معکوس می‌بیند که افزایش یک طرف بر کاهش طرف دیگر می‌انجامد. با توجه به تمرکزگرایی که در بودجه سال آینده مورد اشاره قرار دادید وضعیت دموکراسی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
▪ دموکراسی دارای سطح افقی و عمودی است. وقتی بودجه دولت از نظر اندازه بزرگ و حجم آن متورم شود آزادی فضای کسب و کار کمتر می‌شود. آزادی عمل بازار محدود می‌شود، در نتیجه مشارکت مردم و بخش خصوصی محدود می‌شود. با توجه به آنکه بودجه‌های سنواتی در چند سال گذشته و سال آینده دارای چنین ویژگی است می‌توان گفت دولت در اکثر امور جای بازار و مردم را پر می‌کند. از سوی دیگر بحث دموکراسی در درون دولت است. دولت نهم به واسطه آنکه در استان‌ها میزان بودجه را اعلام می‌کند فکر می‌کند تمرکززدایی کرده است اما ردیف‌های بودجه را بدون بازسازی مسوولیت نامحدود می‌کنند،‌ اختیارات دستگاه‌ها را به حداقل می‌رساند. بودجه متمرکز است اما چون تصمیم‌گیر دولت است به جای اعلام در تهران در استان این اعلام را انجام می‌دهد در حالی دستگاه‌ها کمترین اختیار را دارند. در حالی که در دولت آقای خاتمی ۶۰ درصد بودجه بنا بود استانی شود. استاندار در مقام رئیس‌جمهور بود و شورای برنامه‌ریزی استان در حکم هیات وزیران. حال بودجه دولت از نظر درون‌سازمانی کاملا متمرکز شده در رابطه با مرزبندی بین دولت و مجموعه بازار نیز با توجه به حجیم شدن بودجه می‌توان گفت سهم بخش خصوصی رو به کاهش است. من با شما موافقم که در سال‌‌های پیش رو با عدم کارایی دموکراسی هم در سطح افقی و هم درسطح عمودی روبه‌رو هستیم.

مهدی نوروزیان

منبع : شهروند امروز