رهیافت حاکمیت قانون به روابط روسیه – اتحادیه اروپایی

۱) مقدمه
از زمانی که دونالد رامسفلد، وزیر دفاع سابق آمریکا، باشگاه اروپایی را به دولت های جدید و قدیم تقسیم نمود، روسیه به تفرقه آمیزترین مسأله در اتحادیه اروپایی تبدیل شده است. در دهه ۱۹۹۰، اعضای اتحادیه به سادگی در مورد رهیافت مشترک نسبت به مسکو به توافق می رسیدند. همگی این کشورها، راهبرد دموکراتیک نمودن و غربی کردن یک روسیه ضعیف و بدهکار را پیش رو داشتند. اما این راهبرد در حال حاضر انسجامی در پی گیری نمی بیند. روسیه با برخورداری از قیمت صعودی نفت و گاز تبدیل به کشوری قدرتمند با تمایل کم به مشارکت و پیوستن به غرب تبدیل شده است.
۲) تأثیرگذاری های روسیه بر اتحادیه اروپایی
اگر چه اتحادیه اروپایی نتوانست طی دوران پوتین، روسیه را تغییر دهد، اما روسیه تأثیرهای بزرگی بر اتحادیه داشته است. در مورد انرژی، روسیه برخی اعضای اتخادیه اروپایی را با امضای قرارداهای بلندمدت با خود همراه کرده و از این راه، اصول مرکزی راهبرد مشترک اتحادیه را زیر سؤال برده است. در مورد کوزوو، روسیه پیشرفت سازمان ملل در این زمینه را بلوکه کرده است. در قفقاز و آسیای مرکزی، تلاش های روسیه به صورت مؤثری باعث خارج کردن اتحادیه اروپایی از حوزه ای شده است که اتحادیه در آن خواهان ارتقای اصلاحات سیاسی، حل منازعات و در کنار هم قرار دادن شرکای انرژی بود. و در اوکراین و مولداوی، مسکو به سختی می کوشد تا از جاذبه نظام اروپایی کم کند و به موفقیت هایی نیز دست یافته است.
چالش جدید روسیه برای اتحادیه اروپایی عمیق تر از تهدید قطع جریان انرژی یا بن بست در سازمان ملل است. روسیه از طریق رهیافت متفاوت به حاکمیت، قدرت و نظم جهانی، خود را به عنوان یک آلترناتیو ایدئولوژیک برای اتحادیه جا انداخته است. در حالی که اروپا بر حاکمیت قانون تأکید می کند، مسکو باور دارد که قوانین بیش از هر چیز بیان کننده قدرت هستند و هنگامی که در توازن قدرت تغییری روی می دهد، قوانین نیز باید تغییر یابند. روسیه امروز در حال تلاش برای بازنگری در شرایط معاملات بازرگانی با شرکت های نفتی غربی، موافقت نامه های نظامی مثل نیروهای متعارف در معاهده اروپایی و قواعد رفتار دیپلماتیک همچون معاهده وین است. روسیه همچنین در حال تلاش برای بنیان نهادن روابط وابستگی متقابل نامتقارن با اتحادیه اروپایی است تا نیاز اتحادیه به روسیه را بیشتر از نیاز روسیه به اتحادیه کند.
۳) رهیافت اعضای اتحادیه اروپایی نسبت به روسیه
اگر چه اتحادیه اروپایی در شرایط متعارف بسیار قدرتمندتر از روسیه است (جمعیت آن سه برابر‌ بیشتر؛ بودجه نظامی آن ده برابر بیشتر؛ و اقتصاد آن پانزده برابر بزرگ تر)، اما اتحادیه بیش از هر چیز به قدرتمندترین منبع قدرتش، یعنی ”اتحاد“ وابسته است. بر خلاف تصور فراگیر، تقسیم بندی بین دولت های اروپایی پیچیده تر از شکاف دولت های جدید و قدیم است. می توان پنج رهیافت سیاستگذارانه روسیه را تشخیص داد که در آن ها وضعیت دولت های جدید و قدیم اروپا نسبت به روسیه همسان است:
۱) اسب های تروا (قبرس و یونان) که معمولاً از منافع روسیه در نظام اتحادیه اروپایی دفاع می کنند و متمایل به وتوی مواضع مشترک اتحادیه هستند.
۲) شرکای راهبردی (فرانسه، آلمان، ایتالیا و اسپانیا) که از روابط ویژه ای با روسیه برخوردار هستند و معمولاً سیاست های مشترک اتحادیه را تضعیف می کنند.
۳) عمل گرایان دوست (اتریش، بلژیک، بلغارستان، فنلاند، مجارستان، لوکزامبورگ، مالت، پرتقال، اسلواکی و اسلوونی) که روابط نزدیک با روسیه را دنبال می کنند و تأمین منافع تجاری را بر اهداف سیاسی ترجیح می دهند
۴) عمل گرایان سرد (جمهوری چک، دانمارک، استونی، ایرلند،‌ لتونی، هلند،‌ رومانی، سوئد و بریتانیا) که بر منافع تجاری تمرکز دارند، اما کمتر از گروه قبل هراس صحبت کردن علیه روسیه را دارند.
۵) مبارزان سرد جدید (لیتوانی و لهستان) که آشکارا روابط خصمانه ای با مسکو دارند و متمایل به استفاده از وتو برای بلوکه کردن مذاکرات اتحادیه با روسیه هستند.
می توان گفت در یک دید وسیع تر، اتحادیه اروپایی بین دو رهیافت دچار شکاف شده است و هر یک از این پنج گروه به یکی از این دو پارادایم اصلی سیاست گذاری گرایش دارند. در یک سوی طیف، کشورهایی هستند که روسیه را به عنوان یک شریک بالقوه می بینند که می تواند از طریق یک روند ”همگرایی خزنده” وارد محور اتحادیه اروپایی شود. این گروه هر چند باور دارند که روسیه گه گاه قواعد را نقض می کند، اما علاقمند به وارد نمودن روسیه به نهادهای اتحادیه و تشویق روسیه به سرمایه گذاری در بخش انرژی اتحادیه هستند.
در سوی دیگر طیف، دولت هایی هستند که روسیه را به عنوان یک تهدید می شناسند و با همین تصور رفتار می کنند. از این دید، گسترش گرایی روسیه را باید با سیاست ”مهار نرم” روسیه پاسخ داده شود و این سیاست از طریق محروم کردن روسیه از گروه هشت، گسترش ناتو به گرجستان، حمایت از رژیم های ضدروس در همسایگی، احداث سپرهای دفاع موشکی، توسعه ”ناتوی انرژی” و محروم کردن روسیه از سرمایه گذاری در بخش انرژی اروپا دنبال شود.
اما هیچ کدام از این رهیافت ها جایگزین مدل دهه ۱۹۹۰ ”دموکراتیزه کردن روسیه” نشده اند. هر یک از این رهیافت ها اشکالاتی دارد و همین اشکالات آن ها را برای اکثریت اعضای اتحادیه ناخوشایند ساخته است. رهیافت اول به روسیه امکان دسترسی به همه مزایای همکاری با اتحادیه را اعطا می کند، بدون آن که روسیه را متعهد به قواعد ثبات نماید. رهیافت دشمنی آشکار نیز برنامه ریزی اتحادیه برای استفاده از کمک روسیه برای حل مشکلات در همسایگی اتحادیه و فراتر از آن را دشوار می سازد.
۴) نیاز به یک رهیافت جدید: ارتقای حاکمیت قانون
علی رغم جغرافیا، تاریخ و منافع متفاوت دولت های اروپایی، امروزه فرصتی برای توافق در مورد یک رهیافت جدید و بهتر وجود دارد. همان گونه که روز به روز مشخص تر می شود که وضعیت کنونی علیه منافع همه گروه های پنج گانه است. برای طراحی یک پارادایم جدید برای روابط، اروپاییان نیازمند بازاندیشی در مورد اهداف، ابزارها و سیاست هایی هستند که روابط با روسیه را تعریف کنند. در حالی که هدف بلندمدت باید داشتن روسیه لیبرال دموکرات به عنوان یک همسایه باشد،‌ یک هدف میان مدت واقع گرایانه تر را باید تشویق روسیه به احترام به حاکمیت قانون دانست تا از همین طریق یک شریک قابل اطمینان داشته باشیم. حاکمیت قانون، محور مرکزی پروژه اروپایی است و ضعف این موضوع در روسیه، یک نگرانی برای همه اروپاییانی است که در آن جا کار می کنند. استفاده گزینشی روسیه از قانون، باعث اثرگذاری بر تجارت به دلیل نگرانی از احترام به قراردادها، تأثیر بر دیپلمات ها به دلیل ترس از نقض معاهدات بین الملل، تأثیر بر فعالان حقوق بشر به دلیل دغدغه نسبت به اقتدارگرایی، و تأثیر بر نهادهای دفاعی به دلیل خواست آن ها برای اجتناب از تنش های نظامی می شود. رهیافت مبتنی بر حاکمیت قانون، بازتاب های مثبتی هم در درون جامعه روسیه دارد، جایی که مردم از فساد و اعمال مستبدانه قدرت توسط دولت نگرانی دارند.
اگر رهبران اتحادیه اروپایی در مورد چنین راهبرد مشترکی متحد باشند، قادر خواهند شد از اهرم های زیادی برای تقویت آن استفاده کنند.
بررسی مقایسه ای سه رویکرد اتحادیه اروپایی به روسیه

همگرایی خزنده / مهار نرم / حاکمیت قانون
اهداف: تغییر از طریق وابستگی متقابل اهداف: جدا کردن اتحادیه از اثرات منفی و کنترل گسترش گرایی روسیه/ اهداف: / تعریف قواعد ثبات به عنوان پایه مشارکت روسیه – اتحادیه اروپایی
ابزارها / ابزارها / ابزارها
- اجتماعی شدن و اقناع، گفتگو / کاهش وابستگی به روسیه / اجرای قوانین
- وابستگی متقابل اقتصادی به هر قیمت / رهیافت ضدروسی در همسایگی اتحادیه/ ارتقای تقارن در وابستگی متقابل
- رهیافت ”ابتدا-روسیه” برای همسایگی اتحادیه اروپایی / حمایت فعال از حاکمیت قانون در همسایگی اتحادیه اروپایی /
اقدامات سیاست گذارانه / اقدامات سیاست گذارانه / اقدامات سیاست گذارانه
ارتقای تعاملات دوجانبه / اختلاف های دوجانبه و وتوهای اتحادیه / دوجانبه گرایی پایبند به اصول
پرهیز از انتقاد به سیاست های داخلی و خارجی روسیه / انتقاد از سیاست های داخلی و خارجی روسیه / انتقاد عمومی و گزینشی به سیاست های داخلی و خارجی روسیه
سیاست رقابت ضعیف/ کاهش اتکای انرژی به روسیه / ارتقای سرمایه گذاری روسیه در اتحادیه اروپایی، با اعمال قوی قوانین شفافیت
مقید کردن و اعمال فشار/ مخالفت با جدایی غول های انرژی / ایجاد ناتوی انرژی / حمایت از جدایی غول های انرژی
آغاز مجدد گفتگوهای موافقت نامه مشارکت و همکاری (PCA) به هر قیمتی / حمایت از جدایی غول های انرژی / آغاز مجدد گفتگوهای موافقت نامه مشارکت و همکاری (PCA)
نگهداشتن روسیه در گروه هشت/ توقف گفتگوهای موافقت نامه مشارکت و همکاری (PCA) / نگهداشتن روسیه در گروه هشت، برگزاری اجلاس های بیشتری در سطح پایین در گروه هفت
بدبینی به حضور گرجستان و اوکراین در ناتو / محروم کردن روسیه از عضویت در گروه هشت / گسترش ناتو با رعایت استانداردها
آزادسازی/حذف روادید برای اتباع روسیه / تسریع در عضویت گرجستان و احتمالاً اوکراین در ناتو / رژیم لغو روادید برای روسیه، اوکراین و مولداوی
مخالفت با سپر دفاع موشکی/ آزادسازی/حذف روادید برای اتباع روسیه، اوکراین، بلاروس و مولداوی
احداث سپر دفاع موشکی / گسترش جامعه انرژی، و ارتقای جدایی شرکت های انرژی در اوکراین و مولداوی
طبق رهیافت حاکمیت قانون، اتحادیه اروپایی، روسیه را در نهادهای همکاری مشارکت می دهد، اما با توجه به نحوه رفتار روسیه بر اساس روح و متن قواعد و موافقت نامه های مشترک، سطح این همکاری ها را تنظیم می نماید. اگر مسکو به تعهدات و سیاست های گروه هشت پایبند نبود، اجلاس های بیشتری در مورد همان موضوعات در سطح پایین تر در قالب گروه هفت، که روسیه در آن حضور ندارد، تشکیل می شود. به همین شیوه، به هنگامی که روسیه در مورد موضوعاتی مثل کوزوو و منازعات در گرجستان و مولداوی همیاری نکند، اتحادیه می تواند از اجلاس روسیه – اتحادیه اروپایی و مذاکرات موافقت نامه همکاری و مشارکت بهره جوید.
بر اساس پارادایم حاکمیت قانون، اتحادیه اروپایی باید برای ”دوجانبه گرایی پایبند به اصول” هدف گذاری نماید. هدف باید این باشد که موافقت نامه های دوجانبه بین روسیه و هر یک از اعضای اتحادیه اروپایی تضمین نماید که اهداف مشترک اتحادیه تقویت شود نه تضعیف. همچنین اکثر دولت های عضو اتحادیه برای سامانه هشدار اولیه ارزش قائلند و بر اساس آن بحران ها و معاملات در حال ظهور در داخل اتحادیه را به بحث می گذارند.
تحت رهیافت توصیه شده، اتحادیه اروپایی بر تشویق همسایگانش برای انطباق با هنجارها و مقررات اروپایی متمرکز می شود و از این مسیر آن ها را در پروژه اروپایی همگرا می کند. اتحادیه هم چنین در زمینه مواصلات برقی با کشورهای همسایه سرمایه گذاری می کند، به آن ها اجازه دسترسی به خط لوله نابوکو را می دهد، جامعه انرژی اروپا را تا ترکیه، اوکراین و مولداوی گسترش می دهد. این موضوع منجر به جداسازی شرکت های انرژی در این کشورها، شفافیت بیشتر در بخش انرژی و متعاقباً امنیت بیشتر انرژی برای اروپا و کاستن احتمال استفاده روسیه از اهرم انرژی در سیاست خارجیش می شود. همچنین در مواردی که روسیه با اهداف سیاسی در مورد برخی کالاهای خاص، تحریم هایی را علیه همسایگانش اعمال کند، اتحادیه به کمیسیونر تجارت مأموریت می دهد دسترسی سریع به بازار اتحادیه را برای این کشورها و در مورد محصولات تحریم شده فراهم آورد.
رهیافت حاکمیت قانون، موافقت نامه ها و سرمایه گذاری های چندجانبه را ارتقا می دهد،‌ اما در مورد اجرای آن ها سخت گیرانه عمل می کند. برای مثال، اعمال سیاست رقابت در بخش انرژی، و بازرسی در معاملات مشکوک بین روسیه و شرکت های اتحادیه باید از کمیسیون اروپایی حمایت سیاسی به عمل آید. به صورت کلی، اتحادیه اروپایی باید خواهان اعمال موافقت نامه هایی باشد که اجرا نشده اند. موافقت نامه مشارکت و همکاری (PCA)، فضاهای مشترک چهارگانه (مسائل اقتصادی و محیط زیست‌‌​؛ مسائل آزادی، امنیت و عدالت؛ امنیت خارجی مشتمل بر مدیریت بحران و منع تکثیر؛ و تحقیق و آموزش مشتمل بر جنبه های فرهنگی) و منشور انرژی اروپا از جمله این گونه موافقت نامه های اتحادیه و روسیه هستند. نادیده گرفتن نقض تعهدات روسیه منجر به تضعیف اصول اساسی روابط مبتنی بر قواعد با روسیه می شود.

۵) جمع بندی
برای توازن مجدد روابط، اتحادیه اروپایی نیازمند اتخاذ قواعد داخلی در زمینه معاملات انرژی و اتخاذ راه کارهایی در مورد موافقت نامه های بلندمدت و ادغام های آتی است. برای اجتناب از تک قطبی شدن بیشتر و بخش بندی بازار انرژی اتحادیه، کمیسیون اروپایی می تواند به قراردادهای بلندمدت انرژی و خط لوله ای بین شرکت های انرژی خارجی و اتحادیه اروپایی حق تأیید پیشاپیش را اعطا کند. اهداف کاربردی باید رقابت آزاد، حاکمیت قانون و بازار منسجم تر و منعطف تر گاز باشد.
بزرگ ترین چالش برای اتحادیه، تقویت قدرتمندترین ابزار اتحادیه برای تعامل با روسیه یعنی تقویت اتحاد است. برای رسیدن به این سطح از اتحاد، اتحادیه می تواند گروه های پیشروی اعضا را به گونه ای متشکل نماید که به ارزیابی های راهبردی مشترک و اقدامات مشترک در مورد مسائل کلیدی مثل اوکراین، آسیای مرکزی یا سیاست انرژی خارجی بپردازند. هدف باید کسب گسترده ترین اجماع ممکن میان اعضای اتحادیه در مورد سیاست هایی باشد که حاکمیت قانون را تقویت می کنند.

ترجمه و تلخیص: حمید زنگنه، دانشجوی دکترای روابط بین الملل دانشگاه تهران

منبع : حمید زنگنه