تحول در بودجه‌ریزی

اخیرا این خبر مطرح شده است که معاون راهبردی ریاست‌جمهوری که مسوولیت تنظیم بودجه را بر عهده دارد، قصد دارد تا سند بودجه کاملا متفاوتی را به مجلس عرضه کند.بر اساس روال جدید قرار است که سند بودجه صرفا یک ماده و چندین جدول کلی داشته باشد.
تبصره‌های دائمی هم به شکلی مستقل به مجلس عرضه گردد و به تصویب برسد. پیش‌بینی می‌شود که این موضوع به یکی از چالش‌های اساسی در نظام سیاست‌گذاری تبدیل گردد؛ چرا که دقیقا به حوزه اصلی قدرت، یعنی تخصیص منابع مرتبط می‌شود.
حساسیت مساله با توجه به اینکه این لایحه اولین بودجه پیشنهادی پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است، مضاعف می‌گردد. مخالفان انحلال مترصد آن خواهند بود که اشکالات لایحه بودجه را دلیلی بر غلط بودن آن تصمیم بدانند؛ لذا فضای قضاوت در مورد این مساله فضای چندان شفاف و روشنی نخواهد بود. اگر تا کنون مساله به درستی اطلاع‌رسانی شده و نگارنده نیز درک درستی پیدا کرده باشد، قرار است صرفا کلیات بودجه به مجلس عرضه گردد و جزئیات تخصیص بودجه در درون دولت انجام شود.
توجیه عمومی برای این کار هم این است که وقت مجلس صرف رسیدگی به جزئیات مسائل نگردد. این توجیه اگرچه می‌تواند برای افراد بیرون از عرصه سیاست و بیگانه با سازوکار مجلس ایران قابل قبول باشد اما واقعیت امر این است که یکی از مهم‌ترین عرصه‌هایی که بسیاری از نمایندگان قصد مداخله و اعمال نظر در آن را دارند، همین تخصیص بودجه است.
نمایندگان مجلس می‌خواهند از این فرصت که بودجه باید به تصویب مجلس رسد، حداکثر استفاده را بکنند و خواسته‌های منطقه خود را در سند بودجه که برنامه عملیاتی دولت است، منعکس کنند؛ لذا احتمالا با حساسیت بی‌مانندی نسبت به تقلیل نقش و قدرت خود واکنش نشان خواهند داد و می‌توان حدس زد که مجلس به هیچ عنوان زیر بار تقلیل قدرت خود در این رابطه نرود. مهم‌ترین جایی که نمایندگان مجلس می‌توانند خواست خود را بر دولت تحمیل کنند، در روال تنظیم بودجه است؛ لذا به سادگی راضی به تغییر تعادل بازی نخواهند شد.
فارغ از این مساله سیاسی باید صورت مساله را به شکلی اقتصادی تحلیل کرد. فرض کنیم که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وجود دارد که عقل منفصل دولت و ملت است و بهتر از دیگر بخش‌ها صلاح آنها را می‌داند؛ چرا که اولا جامع نگر است و ثانیا دل‌نگران عدم تعادل‌های کلان خواهد بود. در مقابل نمایندگان مناطق مختلف قرار دارند که دغدغه‌های منطقه‌ای برایشان اولویت دارد و حتی اگر بخواهند دغدغه‌های ملی را در اولویت قرار دهند، باز هم مقهور سیستم موجود خواهند بود؛ چرا که منطقه گرایی برخی از نمایندگان معادله بازی را به سمت منطقه گرایی سوق می‌دهد. با یک تمثیل می‌توان مساله را تبیین کرد. در خیلی از اوقات در نبود پلیس و چراغ‌های راهنما، ترافیک گره می‌خورد. همه می‌دانند که اگر به نوبت و به ترتیب و با رعایت حق تقدم حرکت کنند برای همه آنها بهتر خواهد بود؛ اما در عمل هیچ کس چنین ملاحظه‌ای را رعایت نمی‌کند؛ چرا که هرکس با خود می‌اندیشد که اگر او صبرکند، دیگری صبر نخواهد کرد؛ لذا منطق حاکم بر این بازی این است که هر کس سعی کند تا جای ممکن به جلو حرکت کند که در نتیجه ترافیک گره می‌خورد و سنگین می‌شود.
مشابه همین مساله در تنظیم بودجه است. هر نماینده با خود می‌اندیشد که اگر مصلحت کشور را بر مصلحت کل منطقه اولویت دهد، دیگران چنین نخواهند کرد و آنها منتفع می‌شوند و او متضرر می‌گردد. لذا هر کس تلاش می‌کند تا جای ممکن طرح‌ها و لوایحی را به نفع منطقه نمایندگی خود در لایحه بودجه بگنجاند. وقتی همه با هم چنین تلاشی را انجام دهند نتیجه طبیعی آن خواهد شد که هزینه‌های بودجه شدیدا افزایش می‌یابد، اما درآمدها چندان افزایش نخواهد یافت؛ بنابراین نمایندگان تخمین‌های خوش بینانه از بودجه را در دستور کار قرار می‌‌دهند تا تعادل صوری بودجه را ایجاد کنند در حالی‌که یک کسری بودجه پنهان وجود دارد.
یک راه‌حل که از گذشته نیز در برخی سطوح کارشناسی مطرح می‌شد این بود که حوزه دخالت مجلس در تنظیم بودجه کاهش یابد؛ به این معنی که مجلس صرفا در حد کلیات بودجه و ارقام کلان ارائه نظر کند و جزئیات کماکان در اختیار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باشد و در آنجا با دیدی کلان و با لحاظ کردن مصالح ملی در مورد جزئیات کار تصمیم‌گیری شود. ظاهرا شبیه این دیدگاه مقبول دولت قرار گرفته و مبنای تنظیم بودجه سال آتی قرار گرفته است.
به نظر اصل این حرف صحیح است؛ اما اگر تخصیص بودجه در جزئیات بر اساس روال‌های منطقی و کارشناسی نباشد، روال قبلی قابل دفاع‌تر خواهد بود. تایید پروژه‌های بزرگ از خلال دیدارهای استانی و با سرعت زیاد بدون کار کارشناسی مناسب آفتی است که می‌تواند با شدت بیشتر در این روال جدید مطرح گردد. در گذشته که لیست طرح‌های عمرانی در بودجه هر سال مطرح می‌شد، دولت آزادی عمل زیادی برای تصویب و اجرای برخی طرح‌ها برای خود قائل بود. حال اگر این حداقل قید و بندها برداشته شود، معلوم نیست که چگونه این کار صورت خواهد پذیرفت؟
دیدگاه دیگر این است که نهادی چون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق در مورد کلیات بودجه تصمیم‌گیری قطعی و نهایی را انجام دهد و جزئیات کار را به نمایندگان بسپارد. توجیه مساله این است که نمایندگان نشان‌دهنده اولویت سیاسی مردم هستند و آنها برای تعیین اولویت طرح‌ها و پروژه‌ها صلاحیت بیشتری دارند؛ چرا که به شکل ملموس‌تری از جزئیات امور اطلاع دارند و نهادهای بزرگی چون برنامه‌ریزان مرکزی فاقد چنین اطلاعاتی خواهند بود.
می توان له یا علیه هر کدام از این دیدگاه‌ها نکاتی را مطرح کرد؛ اما در این مجال بهتر است که طرح مساله نموده و تفصیل مساله را به روزهای آتی و اظهارنظرهای متناقض در این رابطه واگذار کنیم.

علی سرزعیم

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد