نقدی بر اقتصاد سیاسی بودجه نویسی در دولت نهم برش پارتیزانی

یک مغازه دار، یک تولید کننده کالا، یک ارائه کننده خدمات نظیر معلم یا پزشک، یک نانوا همگی تلاش می کنند تا حداکثر سود را برای خود کسب کنند و این کار را یا از طریق افزایش قیمت محصولات خود یا از طریق کاهش هزینه هایشان انجام می دهند. توصیف یاد شده عینکی تحلیلی است که می توان به چشم زد و رفتارهای متنوع و بسیار گوناگون انسان ها را مورد بررسی قرار داد و تحلیلی درست از آنها ارائه نمود.
به رغم اینکه همه انسان ها با نگاهی واقع گرایانه باور دارند که در طول زندگی و در رفتارهای مختلف تلاش می کنند تا نفع شخصی خود را حداکثر کنند اما وقتی مساله به سیاستمداران می رسد این نگرش توسط بخشی از مردم فراموش می شود و ایده آل گرایی بر ذهنیت آنها فائق می آید. بسیاری از مردم در ایران و جهان تصور می کنند که سیاستمداران انسان هایی هستند و یا باید باشند که صرفا منفعت جامعه یا کشور را حداکثر کنند بدون اینکه به نفع شخصی خود توجه داشته باشند. برخی چنان به این مساله اعتقاد دارند که وقتی شواهدی خلاف این مساله را مشاهده می کنند به جای تجدید نظر در این اعتقاد، گمان می کنند آن سیاستمداران خاص مشکل داشته اند که نفع شخصی خود را مقدم بر جامعه دانسته اند و کماکان بر این اعتقاد پافشاری می کنند که سیاستمداران باید صرفا" نفع عموم مردم را حداکثر کنند. خصوصیت این نگرش این است که تصور می کند همه انسان ها تا وقتی شهروند عادی جامعه هستند غالبا" به دنبال نفع شخصی خود هستند، اما وقتی به عرصه سیاسی وارد می شوند، ناگهان تحول و انقلابی درونی در آنها رخ می دهد که آنها را به موجوداتی خیر خواه جامعه و بی توجه به نفع شخصی تبدیل می کند !
آیا واقعا سیاستمداران - این جویندگان قدرت - نباید به دنبال منافع خود باشند؟
سیاستمداران مدیران جامعه هستند و هر مدیر برای هدایت مجموعه تحت امر خود ابزار و منابعی در اختیار دارد. مدیریت بر منابع در اختیار مدیر توانایی چشمگیری به وی در تعقیب یک سیاست خاص (با تخصیص منابع) یا مسکوت گذاشتن یک سیاست (با عدم تخصیص منابع ) می بخشد. بودجه سالانه هر کشور بدون شک یکی از مهمترین ابزارهای هدایت جامعه است. کلمه «بودجه» از زبان فرانسه ریشه گرفته و سپس در زبان های انگلیسی و فارسی وارد شده است. معنای لغوی آن کیف یا کیسه چرمی کوچکی می باشد که صورت دریافت ها و پرداخت های کشور را در آن قرار می دهند. بودجه نشان دهنده سیاست مالی دولت در جهت (دستیابی به) اهداف اقتصادی و اجتماعی در یک دوره کوتاه مدت (یکساله) می باشد. بودجه بیان مالی یا مقداری سیاستی است که در طول مدتی معین در زمان آینده برای وصول به هدف های تعیین شده باید تعقیب شود. با ذکر این مقدمه به بررسی لایحه بودجه ۸۷ می پردازیم.
● بودجه ۸۷
لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس برای سال ۸۷ مسلما" منحصر به فرد ترین بودجه بعد از انقلاب و یکی از متمایز ترین لوایح بودجه، در تاریخ بودجه نویسی ایران است. کل مبلغ بودجه سال ۸۷ به جای۶۱۰ دستگاه مجزا و معین به طور کلی به ۶۹ دستگاه دولتی سپرده شده (۳۹ دستگاه اصلی و ۳۰ استانداری). همین مساله ابهامات گوناگونی را در مورد بودجه ۸۷ مطرح کرده تا آنجا که نمایندگان مجلس اظهار داشتند این نوع بودجه نویسی صرفا دست دولت را در نوع خرج ها باز گذاشته و ضرایب نظارتی را از مجلس و دستگاه های دولتی می گیرد. غلامحسین مظفری از اعضای کمیسیون برنامه و بودجه در مورد بودجه ۸۷ بیان داشته: «نمایندگان حاضر نیستند به دولت» چک سفید امضا بدهند که در هر کجا و در هر استان هر چه قدر خواست خرج کند». او اضافه کرد: «اینکه دولت بخواهد مجوز کلی از مجلس بگیرد و سپس خود به تقسیم آن بپردازد، به نظر درست نیست; بلکه باید اجازه داده شود تا مناطق بر اساس قدرت چانه زنی و نیاز به بودجه دسترسی یابند».
طبق گزارش مرکز پژوهش های مجلس بودجه ۸۷ دارای ۶ ایراد اساسی است.
۱) مبنای طبقه بندی اطلاعات به دو بخش لایحه بودجه و اسناد پشتیبان مشخص نیست. زیرا در سنوات قبل برخی اطلاعات که اکنون به عنوان اسناد پشتیبان تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسید و در مورد ضرورت تقدیم آنها و تصویب آن توسط مجلس شورای اسلامی، احکام قانونی مشخص وجود دارد.( مانند پیوست بودجه شرکت های دولتی ).
۲) در لایحه بودجه دو تغییر عمده عبارت است از حذف تبصره های بودجه و تجمیع اعتبارات دستگاه های اجرایی ذیل دستگاه اصلی.
۳) ماده واحده لایحه تقدیمی، اختیارات وسیعی را، هم در بعد تصویب و هم در بعد اجرای بودجه در اختیار قوه مجریه قرار می دهد، از جمله:
۳-۱) اعتبارات کلیه دستگاه های اجرایی ملی ذیل ۳۹ دستگاه تجمیع شده است و تنها این دستگاه ها دارای ردیف بودجه ای هستند. طبق یکی از احکام ماده واحده، جداول تفصیلی (که احتمالا منظور اعتبارات دستگاه های زیر مجموعه دستگاه اصلی است، در سقف ماده واحده و اهداف کمی که در پیوست بودجه و جزو اسناد پشتیبان آمده است) تا پایان اردیبهشت ۸۷ به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. بدین ترتیب در عمل اختیار تصویب بودجه کلیه دستگاه هایی که به عنوان دستگاه های زیر مجموعه شناخته شده اند به هیات وزیران محول شده است که در طول سال و با اراده دولت مکررا قابل تغییر است. ضمن آنکه طبق ماده واحده، جداول مصوب هیات وزیران مبنای نظارت های قانونی مراجع ذی ربط خواهد بود که سازگاری این امر با اصل (۵۵) قانون اساسی محل تردید جدی است.
۳-۲ ) در جدول (۲-۲) لایحه بودجه تقدیمی اعتبارات کلیه دستگاه های اجرایی بر حسب برنامه ذیل دستگاه های اصلی طبقه بندی شده است. این طبقه بندی امکان جا به جایی اعتبارات برنامه های مختلف را تا ۳۰ درصد دستگاه های زیر مجموعه به ارائه رئیس دستگاه اجرایی اصلی را فراهم می کند. ( طبق ماده ۷۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت). بدین ترتیب اعتبارات سایر دستگاه ها به جز ۳۹ ردیف دستگاه اصلی در عمل به تصویب مجلس شورای اسلامی نمی رسد و توسط دولت و وزرا قابل تغییر است. (شایان ذکر است تغییر ۳۰ درصدی اعتبارات دستگاه ها توسط مدیریت دستگاه، محدودیت نداشته و مدیر می تواند چندین مرتبه و برای هر بار ۳۰ درصد اعتبار را جابه جا کند.)
۳-۳ ) بر اساس یکی از احکام ماده واحده رابطه مالی و نحوه تسویه حساب بین دولت و شرکت ملی نفت و سایر شرکت های وابسته و شرکت توانیر توسط دولت تامین می شود.
طبق این حکم تعیین رابطه مالی و حقوقی بین دولت و وزارت نفت به طور مطلق توسط هیات وزیران صورت می گیرد. در سنوات قبل قانونگذار در تبصره ۱۱ ضوابط و مقرراتی در این خصوص وضع و چارچوب رابطه حقوقی و مالی مذکور را در ۱۱ جزو مشخص کرده است. در حالی که در این حکم این اختیار که دارای میلیاردها دلار آثار مالی است بدون تعیین ضوابط و مقررات به طور مطلق به دولت تفویض شده است.
۴( اعتبارات مربوط به حقوق و مزایای مستمر کارکنان دولت در ۲۸ دستگاه اصلی مشخص و ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی تجمیع شده است.
۵) اعتبارات دانشگاه ها و موسسات پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ذیل این دو وزارتخانه تجمیع شده است و این دستگاه ها نیز مشمول احکام بند ۳-۱ و ۳-۲ هستند. به عنوان مثال وزرای علوم تحقیقات و فناوری یا بهداشت و درمان و آموزش پزشکی می توانند تا ۳۰ درصد بودجه دانشگاه ها را جا به جا کنند. به این ترتیب ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم نادیده گرفته می شود.
۶) احکام قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله الزام به تعیین ضریب ریالی حقوق و دستمزد کارکنان دولت و بازنشستگان که باید به تصویب مجلس برسد در لایحه دیده نمی شود.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش ها، چارچوب پیشنهادی دولت برای بودجه ۸۷ اطلاعات لازم را برای ارزیابی حرکت بودجه به سمت بودجه ریزی عملیاتی ارائه نمی دهد و طبق شواهد موجود، نه اهداف سازمان ها و دستگاه های اجرایی باز بینی شده اند و نه شاخص های معتبری در مراجع رسمی به تصویب رسیده اند. ضمن اینکه در مقایسه با قالب های اطلاعاتی سال های قبل پیش نویس لایحه بودجه ۸۷ را می توان اینگونه تصویر کرد که در شکل قبلی امکان نظارت مالی بر فرآیند تخصیص اعتبارات طبق ردیف های موجود در اسناد بودجه توسط دیوان محاسبات وجود داشت. ولی در شکل جدید این شکل نظارت نیز تضعیف شده است، بدون اینکه شاخص های معتبری برای نظارت بر نتیجه یا محصول اعتبارات تخصیص یافته جایگزین شود.
در شکل قبلی بودجه نویسی ۶ سازمان و نهاد مدیریتی و نظارتی به طور مستقیم و غیر مستقیم بر نحوه عملکرد و تخصیص بودجه نظارت داشتند. اما در همان نوع بودجه نویسی هم (که امکان نظارت بیشتری فراهم بود و ردیف های گوناگون و سازمان های دریافت کننده بودجه به صورت جز به جز مشخص بودند) در پایان سال شاهد کسر بودجه و عواقب ناشی از آن بودیم. این شش سازمان عبارتند از:
۱) سازمان مدیریت و برنامه ریزی (سابق).
۲)دیوان محاسبات کشور( گزارش تفریغ بودجه).
۳) وزارت امور اقتصادی و دارایی.
۴) سازمان حسابرسی.
۵) سازمان بازرسی کل کشور.
۶) معاونت اقتصادی وزارت اطلاعات.
از شش سازمان نامبرده، سازمان مدیریت و برنامه ریزی منحل شده و گزارش تفریغ بودجه های سنواتی هم با تاخیر بسیار زیاد به مجلس ارائه می شود. به طوری که گزارش تفریغ بودجه ۸۴ ( گزارشی که نحوه هزینه کرد ردیف های مختلف بودجه و مطابقت یا انحراف آنها از قانون بودجه را برای نمایندگان مجلس تشریح می کند) در هفته سوم نیمه دوم سال ۸۶ به مجلس ارائه شده است.
همچنین در تبصره های بودجه دولت ۱۸۰ حکم وجود داشت که در بودجه ۸۷ این احکام به ردیف تبدیل شده و به لحاظ حقوق شاید دستگاه های نظارتی بتوانند به سراغ آن ردیف بودجه گیر بروند اما نمی توانند بازخواست کنند. در واقع این نوع بودجه نویسی شاید از لحاظ ظاهری مشکلی نداشته باشد، اما در واقع نظارت مجلس را کم رنگ می کند. ضمنا از آنجا که پرداخت اعتبارات مصوب منوط به وجود اعتبار است به موجب ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه کمیته ای موسوم به کمیته تخصیص که مرکب از نمایندگان سازمان مدیریت (سابق) و وزارت اقتصاد و دارایی و برخی از نمایندگان مجلس (به عنوان ناظر در آن حضور دارند) می باشد، با توجه به میزان وصولی های خزانه سهم هر یک از دستگاه های اجرایی از بودجه مصوب و زمان تخصیص آن را تعیین می کند. در این مرحله دولت می تواند میزان تخصیص بودجه طرح های عمرانی و یا دستگاه های اجرایی را مطابق با صلاحدید خود تنظیم کند و از این طریق از اجرای دقیق مصوبات مجلس در عمل خودداری کند.
از یاد نبریم که طی سال های گذشته نمایندگان مجلس شورای اسلامی در غیاب یک برنامه فکری منسجم در قوه مقننه و بر اثر فقدان احزاب بزرگ و صاحب برنامه در نظام سیاسی کشور در جریان تدوین برنامه های توسعه و بودجه های سالانه در پرتو اختیاراتی که قانون اساسی به آنها داده است و تحت فشارهای سیاسی دولت تغییرات گسترده و بعضا نامناسبی در برنامه های توسعه به وجود آورده اند.
از جمله تاکیدات دولت در مورد لایحه بودجه ۸۷ ساده سازی و خلاصه کردن آن است. باید به خاطر داشته باشیم که ساده سازی بیش از حد امور اقتصادی نه تنها در حل معضلات مبتلا به اقتصاد کشورمان از جمله تورم ( که بعد از کشمکش های زیاد در نهایت از طرف دولت پذیرفته شد)، بیکاری، کاهش سرمایه گذاری و ... اثر مثبتی ندارد بلکه ارائه راه حلی جامع و کارآمد را دشوار می کند. بودجه که سند مدیریت کشور در یک دوره یک ساله از یک برنامه میان مدت (برنامه توسعه ۵ ساله ) در چارچوب یک چشم انداز طولانی مدت (سند چشم انداز ۲۰ ساله) می باشد. در واقع برشی است از یک طرح جامع برای توسعه همه جانبه کشور. برشی که باید دقیق، شفاف، با جزییات کامل و قانونمند باشد.
در لایحه بودجه ۸۷ بودجه عمرانی با رشدی معادل ۳۷ درصد از ۱۷/۵۰۰ میلیارد تومان در سال ۸۶ به ۲۴ هزار میلیارد تومان برای سال ۸۷ افزایش یافته است. در حالی که عملکرد دولت (در بخش عمرانی ) در سال ۸۶ حداکثر به ۱۵ هزار میلیارد تومان می رسد. بنابراین رشد بودجه عمرانی در واقع حدود ۷۰ درصد بوده است. به گفته یکی از نمایندگان مجلس - حق شناس، عضو کمیسیون برنامه و بودجه - اگرچه از لحاظ فضای عمومی این امر مثبت تلقی می شود، اما این بدان معناست که دستگاه اجرایی توان جذب ۱۷/۵۰۰ میلیارد تومان را نداشته و بنابراین زمانی که در بودجه جاری با کسری مواجه می شود، از طریق بودجه عمرانی این کسری را جبران می کند. اصلاحیه بودجه ۸۶ که به تازگی در مجلس به تصویب رسیده گواه این مدعاست. در واقع طی سال های اخیر افزایش بودجه عمرانی به راهکاری برای جبران کسر بودجه تبدیل شده و مازاد بودجه عمرانی به شکل یک صندوق ذخیره مخفی درآمده.
طبق لایحه بودجه ۸۷ ، کل مبلغ بودجه در اختیار ۶۹ مدیر دولتی قرار دارد. این مساله وقتی اهمیت می یابد که یکی از نظریه های مهم اقتصادی به اسم تقسیم معرفت را در نظر بیاوریم. «در اینجا به وضوح مساله تقسیم معرفت وجود دارد که مشابه مساله تقسیم کار است و دارای اهمیتی است که به همان میزان است. اما در حالی که مساله اخیر (تقسیم کار) یکی از موضوعات اصلی تحقیق از همان آغاز علم (اقتصاد) بوده مساله اول (تقسیم معرفت) کاملا" مورد غفلت واقع شده است». یک شخص یا نهاد به تنهایی نمی تواند مجموعه اطلاعات جزئی و کلی را که به طور پراکنده در اختیار افراد است یکجا داشته باشد، اما روابط متقابل خودجوش بین افراد در یک نظام بازار رقابتی به گونه ای عمل می کند که نهایتا استفاده کارآمد و بهینه از این اطلاعات پراکنده، صورت می گیرد.
بخش مهمی از شناخت و معلومات مفید یک تولید کننده برای تصمیم گیری درباره تولید ، همچنان که قبلا اشاره شد جنبه صرفا عملی دارند، مانند شناخت جزئی وی درباره موقعیت مکانی، وضعیت فرهنگی و اجتماعی، روابط با رقبا، توانایی های شخصی و غیره. این ویژگی های فردی را بنا به طبیعتشان نمی توان به صورت استاندارد و صورت بندی شده درآورد. این ها به علاوه خصلت ذهنی داده های اقتصادی برای تصمیم گیرندگان موجب می شود که شناخت و معلومات موثر بر فعالیت های اقتصادی عمدتا گنگ و غیر قابل بیان باشد.
طبق نظریه تقسیم معرفت، استفاده از شناخت و اطلاعات و شرایط خاص جزئی و فردی یا اطلاعات مشخص که در میان میلیون ها انسان پراکنده است ، تنها در صورتی امکان دارد که این افراد در تعیین اهداف خودآزاد باشند.
با در نظر گرفتن این مسائل باید توجه داشته باشیم که تمرکز شدید و بی سابقه کل بودجه یک کشور در اختیار ۶۹ نفر نمی تواند موجب تخصیص بهینه منابع شود و مسلما این افراد ( که اکثریت آنها نیروهایی سیاسی بوده - بالاخص استانداری ها- و تحصیلات و تجربه کافی در مورد تقسیم بودجه ندارند) قادر نخواهند بود نیاز تمام بخش های اقتصادی، سیاسی ،اجتماعی و فرهنگی را سنجیده و به میزان کافی به هر بخش منابع مورد نیاز را اختصاص دهند. به سختی می توان باور داشت که این روش تخصیص بودجه و منابع، موجب رشد و توسعه بلند مدت کشور گردد. به یاد داشته باشیم که طبق اسناد برنامه چهارم توسعه کشور، ما برای تبدیل شدن به قدرت اول منطقه در افق ۱۴۰۴ نیاز به رشدی ۸ درصدی (بر مبنای نفت ۱۹ دلاری) در هر سال، داریم. اما متاسفانه با وجود محقق شدن درآمدهای نفتی بسیار بیشتراز عدد تعیین شده در برنامه - حداقل ۶۷ دلار در هر بشکه- رشد اقتصادی ما به زحمت در سال جاری به ۵ درصد می رسد.
طبق برآورد مرکز پژوهش های مجلس لایحه بودجه ۸۷ نسبت به سال قبل ۸ درصد بیشتر به درآمدهای نفتی وابسته شده. یکی از اهداف برنامه چهارم توسعه کاهش و قطع وابستگی بودجه به نفت مخصوصا در بخش هزینه های جاری دولت بوده است. از جمله مشکلات بودجه نویسی در یک اقتصاد رانتی (که البته این مشکل فقط مربوط به این بودجه نبوده و یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد ایران است) آغشته شدن تار و پود اقتصاد به درآمدهای نفت است. در این حالت حتی اتکا بیشتر به درآمدهای مالیاتی بودجه را به طور مناسب از درآمدهای نفت دور نگاه نمی دارد. نگاهی به ترکیب درآمدهای مالیاتی درلایحه بودجه ۸۷ شاهدی بر این مدعاست:
درآمدهای مالیاتی در ۵ قسمت زیر از هم تفکیک شده است.
۱) مالیات بر شرکت ها اعم از دولتی و غیردولتی ۱۰۹۳۲۴۰۰۶ میلیون ریال
۲) مالیات بر درآمد ۳۱۸۶۵۰۰۰میلیون ریال
۳)مالیات بر ثروت ۷۷۰۷۰۰۰ میلیون ریال
۴) مالیات بر واردات ۵۳۵۴۲۷۰۰ میلیون ریال
۵ ) مالیات بر کالاها و خدمات ۱۴۰۱۲۶۳۳۰ میلیون ریال
با دقت در این مالیات ها در می یابیم که نفت همچنان پشتیبان اصلی پابرجا بودن قسمت اعظمی از این درآمدهاست، به طوری که; درآمد شرکت های دولتی از محل بودجه اختصاص یافته به آنها از طرف دولت (نفت)، یارانه های بی دریغ دولتی (به پشتوانه درآمد نفت) و تسهیلات ارزان قیمت ( باز هم ) دولتی تامین می شود.
مالیات بر درآمد (به خصوص درآمد کارمندان دولت) در واقع مالیاتی است که دولت از توزیع پول نفت بین کارمندان خود، اخذ می کند.
مالیات بر واردات به اتکای وارداتی قریب به ۵۰ میلیارد دلار در سال کسب می شود که آن هم (واردات) بدون وجود درآمدهای سرشار نفتی امکان پذیر نبود. درآمد حاصل از مالیات بر کالاها و خدمات با گردش درآمدهای نفتی در اقتصاد (خرید کالا و خدمات) ممکن می شود و بالاخره اگر ثروت را رسوب انواع درآمدهای ذکر شده در زندگی افراد تلقی کنیم، مالیات این رسوب هم بوی نفت می دهد.
دقت در مبالغ فوق روشن می کند که بیش از یک سوم درآمدهای مالیاتی مربوط به مالیات نفت و شرکت های دولتی است. مالیات آن گاه می تواند مرهمی بر درد اقتصاد رانتی باشد که از بنگاه های خصوصی، در یک اقتصاد آزاد و مبتنی بر رقابت اخذ شود.
● نتیجه
با توجه به مطالب ذکر شده به نظر نمی رسد لایحه بودجه ۸۷ قدمی در راه شفاف سازی، آزاد سازی اقتصادی و گسترش رقابت، پر رنگ شدن نقش بخش خصوصی و کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی برداشته باشد. در مدل جدید بودجه به جای افزایش توان نظارتی دستگاه های مسوول و بر طرف کردن ایرادهای بودجه های گذشته، اصل نظارت به کلی نادیده گرفته شده. در اقتصاد کلان تئوری وجود دارد بر اساس این تئوری دولت از منابع و امکانات کشور در جهت اهداف گروه سیاسی وابسته به خود بهره برداری می کند.
در مفهوم جدید (مدرن)، بودجه، برنامه یک ساله کشور تعریف می شود. در برنامه ریزی توسعه سه نوع برنامه وجود دارد، برنامه بلند مدت یا بیست ساله، برنامه میان مدت یا پنج ساله و برنامه کوتاه مدت یک ساله ، یا همان بودجه. اگر این برنامه یکساله را به منزله برشی از برنامه های میان مدت پنج ساله و بلند مدت بیست ساله در نظر بگیریم ، باید عنوانی جدید برای این برش (مدل جدید بودجه نویسی) برگزینیم; برش پارتیزانی.
▪ توضیح: عنوان این مقاله از مصاحبه آقای دکتر حمید رضا برادران شرکا» آخرین رئیس سازمان مدیریت دولت اصلاحات با شماره (پیاپی) ۵۶ هفته نامه شهروند امروز، اقتباس شده.

نویسنده : روزبه حاتمی

منبع : روزنامه مردم سالاری