نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران

با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی، یكی از مهمترین مناقشه های اقتصادی یعنی حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی تعیین تكلیف شد. براساس اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصاد ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار شد كه مفهوم ضمنی آن پذیرش یك نظام اقتصادی مختلط است...
مالكیت بخشی از صنایع و بنگاه ها و اداره فعالیت های اقتصادی در دست دولت و در مقابل برای بخشی دیگر در اختیار و مالكیت بخش های غیردولتی (تعاونی و خصوصی) قرار گرفت. نكته كلیدی، اهمیت هر كدام از بخش ها است. گذشته از ترتیب ذكر بخش ها، دامنه و اندازه فعالیت آنها و قید این عبارت كه بخش خصوصی مكمل فعالیت های اقتصادی دولتی و تعاونی است، تعیین كننده بود. به هر حال اصل ۴۴ یك اقتصاد مختلط با مالكیت و اختیار گسترده دولتی را در نگاه اول به دست می دهد كه البته این نگاه برای اقتصاد سیاسی دنیا در دهه ۱۹۷۰ میلادی چیز غریبی هم نبود. ضمن این كه تحولات سیاسی و پدیده هایی چون انقلاب و به دنبال آن جنگ همواره بر گسترش حوزه دخالت دولت ها دامن می زنند.
پایان یافتن جنگ، تثبیت نظام ایران و در عین حال تحول در نظام های مدیریت اقتصاد و گرایش بیشتر به سازوكار بازار و توسعه بخش خصوصی در دنیا، نگاه اولیه به اصل ۴۴ را به چالش كشید. بویژه آن كه مالكیت سه بخش یاد شده در اصل ۴۴ قانون اساسی مشروط و مقید به شرایطی چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادی كشور و یا عدم زیان جامعه (رفاه اجتماعی - كارایی) شده است.
● بررسی جایگاه دولت در اقتصاد ایران
تاریخ اقتصاد ایران مملو از وقایع قابل توجه در زمینه حوزه مداخله های اقتصادی دولت و ابزار های اجرای آن است. این مداخله ها در تاریخ با نوسانات قابل توجهی همراه بوده است؛ به طوری كه دربرخی دوران ها بسیار شدید و در برخی دوران ها با شدت كمتری اعمال شده است. این تغییرپذیری در حوزه مداخلات دولتی، متناسب با شرایط زمانی و اوضاع اقتصادی كشور صورت گرفته است و در عین حال روند آن با جهت گیری های عمومی جهانی نسبت به حوزه مداخلات دولت ها، البته با وقفه نسبت به آن، منطبق است. به عبارتی تاریخ ایران نیز همانند جهان، شاهد سه مرحله مختلف از جهت گیری نسبت به مداخله های اقتصادی دولت هاست:
۱) دولت به عنوان پیشران نخست،
۲) شكست دولت
۳) احیای دولت. این مساله با بررسی تاریخ «اقتصادی ایران» و «سیر تكوینی قوانین اقتصادی» قابل مشاهده است.
● دولت به عنوان پیشران نخست
این مرحله از ابتدای سال های ۱۳۳۰ به بعد، آغاز و تا دهه هفتاد (مقارن با دهه نود میلادی) یعنی زمان پایان تفكرات دولت پیشران و آغاز تفكرات دولت حداقلی در غرب به طول انجامید. در طول این دوران تحولات مهمی رخ داد كه آنها را می توان در قالب دوران پیش و پس از انقلاب اسلامی بررسی كرد.
پیش از انقلاب اسلامی از یك سو ایران درگیر جنگ های جهانی شده بود و از سوی دیگر دیدگاه های اقتصاد توسعه و تأكید بر نقش دولت در اقتصاد، نظام اقتصادی ایران را تحت تأثیر قرار داده بود. لذا دولت در بسیاری از زمینه ها با ایجاد انحصارات گوناگون، جایگزین و رقیب بخش خصوصی شد و به عنوان یك انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ایران فعالیت كرد.
در طول این دوران پنج برنامه عمرانی اجرا شد. شروع این برنامه ها از سال ۱۳۲۷ بوده است كه در آن برنامه هفت ساله عمرانی اول اجرا شد. این برنامه (برنامه عمرانی اول) كه با هدف افزایش تولید و صادرات و تأمین مایحتاج مردم در داخل كشور و ترقی كشاورزی، صنایع و ثروت های زیرزمینی (بویژه نفت) به اجرا رسید، الگوی توسعه ای كشور را گسترش كشاورزی از طریق اقدام بخش خصوصی قرار داد و متناظر با آن دولت به سدسازی و ارائه خدمات كشاورزی و اعطای اعتبارات به بخش خصوصی ـ و به نوعی حمایت مستقیم از بخش خصوصی ـ پرداخت. این روش در برنامه عمرانی دوم (۴۱-۱۳۳۴) ادامه یافت و در نتیجه حمایت های دولت از بخش خصوصی، تا حدی از ضعف این بخش كاسته شد.
در برنامه عمرانی سوم (۴۶-۱۳۴۲) كه هدف اصلی آن توسعه زیرساخت ها بود، دولت به گسترش شبكه زیربنایی اقتصادی با هزینه هنگفت (از محل درآمد های نفت) پرداخت، و در عین حال بخش خصوصی را همچنان به لحاظ اعتباراتی تامین كرد.
در برنامه عمرانی چهارم (۵۱-۱۳۴۷) جهت گیری ها به شدت به سمت صنعتی كردن ایران پیش رفت و دولت سرمایه گذاری های گسترد ه ای در بخش صنعت كرد و بتدریج در این برنامه و برنامه عمرانی پنجم (۵۶-۱۳۵۲) كه با هدف افزایش استاندارد زندگی و درآمدها اجرا شد، نقش دولت در اقتصاد بسیار پررنگ تر از بخش خصوصی شد.
در حقیقت دولت به طور كامل نقش یك پیشران نخست را در اقتصاد بازی كرد؛ نقشی كه بخش خصوصی به لحاظ ضعیف بودن و همچنین عمومی بودن ماهیت كالا های مشمول سرمایه گذاری (راه ها، سدسازی، و... ) قادر به اجرا نبود.
پس از پیروزی انقلاب، ساخت وابسته اقتصاد كشور، چهره واقعی خود را نشان داد. ورشكستگی نظام بانكی به علت پرداخت بی رویه اعتبارات و خروج شدید سرمایه از كشور، نخستین واكنش قابل پیش بینی اقتصاد در شرایط بحرانی انقلاب و جنگ بود. سرمایه داران وابسته به رژیم شاهنشاهی با احساس ناامنی، به فروش و یا رها ساختن سرمایه های منقول و غیرمنقول خود پرداختند و موسسات تولیدی را به تعطیلی كشاندند.
تحریم اقتصادی آمریكا، مشكلات پس از پیروزی انقلاب را تشدید كرد و اقتصاد وابسته به شدت زیر فشار قرار گرفت. تمامی این موارد نشان دهنده نیاز مبرم اقتصاد به استمرار حمایت های دولت در آن زمان بود. لذا حوزه مداخله های دولت روزبه روز گسترش یافت و فرآیند ملی سازی بسیاری از بخش های اقتصاد، از جمله بانك ها، شركت های بیمه، و برخی صنایع بزرگ، همچنین واگذاری مالكیت واحد های صنعتی، كشاورزی و خدماتی به نهاد های انقلابی (سازمان صنایع ملی ایران، بنیاد مستضعفان و ... ) رخ داد. با این كار دولت عملاً اداره امور اقتصاد را به طور متمركز به دست گرفت و تا پایان جنگ عهده دار تمامی امور شد.
● شكست دولت ( دوران پس از جنگ تحمیلی)
فرآیند ملی سازی نتوانست در ساختار وابسته اقتصاد تأثیر مثبتی بر جای گذارد. در این دوران (سال های ۱۳۶۷ به بعد)، به منظور ایجاد شرایط «عادی» و با توجه به عدم تغییر الگوی مصرف، لازم بود تا با صدور حجم قابل توجهی از نفت، كماكان نیاز كشور از طریق واردات تأمین شود و با توجه به این كه حلقه های مكمل اقتصاد وابسته ایران، در كشور های سرمایه داری قرار داشتند، انحصارات خارجی در بازیافت جایگاه پیشین خود، چه از طریق خرید نفت و چه از طریق فروش كالا وارد عمل شدند.
مشكل دیگر عدم سازماندهی اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظایف بخش های دولتی و غیردولتی بود. وضع اقتصادی به گونه ای بود كه به علت افزایش مخارج دولت، حجم نقدینگی نامتناسب با حجم فعالیت های اقتصادی به شدت رشد می كرد و از سوی دیگر متمركز بودن اهداف اجتماعی در شرایط تورمی، موجب می شد درآمد قشر محروم و بویژه قشرهایی كه درآمدشان از حقوق و دستمزد تامین می شد، دوباره به سمت سایر گروه های درآمدی منتقل شود. ضعف نظام مالیاتی كشور نیز، وضع را از آنچه بود بدتر می ساخت.
در این زمان شناخت مبانی رفتاری بخش های غیردولتی، نقش و جایگاه این بخش ها را به روشنی تبیین و بهبود می بخشید و آن را در جهت حل مشكلات كشور به عنوان تنها چاره معرفی می كرد. پس جهت گیری ها به ضد دولت تغییر كرد و از دولت خواسته شد تمامی موانع سرمایه گذاری بخش غیردولتی را شناخته و به گونه ای برنامه ریزی كند كه امكان سودآوری متناسب سرمایه فراهم شود.
این امر نیز با اعمال سیاست های تعدیل و آزادسازی اقتصادی ممكن شناخته شد. در واقع جریان فكری اصلاحات اقتصادی در ایران از جریان عمومی اصلاحات اقتصادی كه در كشورهای صنعتی با عنوان «سیاست های طرف عرضه» و در كشورهای در حال توسعه تحت عنوان «سیاست های تعدیل» شهرت داشتند، تاثیر پذیرفت.
بدین ترتیب پایان یافتن جنگ و شروع بازسازی با ترویج رویكرد «دولت حداقلی» همراه شد و از سال ۱۳۷۲ سیاست های مبتنی بر آزادسازی قیمت ها و تعدیل اقتصادی پیگیری شد، تا نقش دولت در اقتصاد به ناچار كم شود. اجرای این سیاست تا حد زیادی از ناكارایی عملكرد بخش دولتی در اقتصاد پرده برداشت.
زیرا با آزادسازی قیمت ها بسیاری از اتحادیه های صنفی و تعاونی ها و مراكز تهیه و توزیع كه به طور ذاتی صنایعی رقابتی محسوب می شدند، قدرت كنترل بازاری خود را از دست دادند و بدین ترتیب اعتقاد به شكست دولت بیشتر شد.
البته برخلاف جهت گیری منفی نسبت به دولت و اعتقاد به ناكارآمدی آن، فضای عملكرد بخش خصوصی چندان گسترش نیافت، زیرا در بسیاری موارد همچنان انحصارات دولتی پابرجا باقی مانده بود و حتی رقابت های غیرمنصفانه نیز در اقتصاد به چشم می خورد. در مجموع با وجود تلاش های گسترده در جهت هدایت اقتصاد به سمت فضایی آزاد، در مورد رفع انحصارات دولتی و مسائل مربوط به آن، به شكل همه جانبه اقدام مهمی به عمل نیامد.
این روش همچنان ادامه داشت تا آن كه در سال ۱۳۷۴ مقارن با نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ و آغاز احیای دولت در غرب، بروز مشكلات متعددی همچون كاهش شدید درآمد های نفتی، تورم شدید ناشی از فشار تقاضا و افزایش نقدینگی همراه با افزایش قیمت ارز موجب شد تا عكس العمل های اجتماعی در قبال سیاست های تعدیل بروز كند و به ناچار جهت گیری سیاست های اعلام شده دچار تغییر شود.به عبارتی شرایط نابسامان اقتصاد به گونه ای نبود كه در آن بتوان با امید به عملكرد بخش خصوصی، به انتظار بهبود شرایط ماند. پس سیاستگذاران یكبار دیگر به سمت دولت و دخالت های آن منعطف شدند و در نتیجه سیاست های اعلام شده قبل مبنی بر آزادسازی اقتصاد جای خود را به سیاست های جدید مبتنی بر گسترش موقتی حجم دولت در قالب برنامه های مختلف: افزایش یارانه ها، توجه به مناطق محروم با اولویت اشتغال، گسترش بیمه همگانی و ... داد.
عدم توفیق برنامه های تعدیل و رویكرد دولت حداقل در ایران با انتقادهایی مواجه شد و اگر چه در برنامه سوم توسعه نیز همچنان این رویكرد، البته با تعدیلاتی، دنبال شد، اما در برنامه چهارم، مواردی چون تنظیم انحصارات و رقابتی كردن فعالیت های اقتصادی و هدفمندكردن یارانه ها به جای حذف یارانه ها مطرح شد كه نشان از تعریف جدید از ماهیت وظایف دولت در اقتصاد ایران داشت و در عین حال با تغییر دیدگاه سازمان های جهانی همچون بانك جهانی همخوانی داشت.
● احیای دولت
مشكلات پدید آمده در طول سال های اجرای سیاست های تعدیل ـ افزایش تورم، افزایش قیمت ارز و ركود فعالیت های تولیدی ـ موجب شد تا احساس نیاز به حمایت های دولتی شدت یابد و دولت را ناچار به افزایش حمایت های خود كند. این حمایت ها اگر چه در قالب مدیریت كوتاه مدت بسیار مؤثر به نظر می رسید، در بلندمدت قطعاً مشكلاتی پدید می آورد. لذا لازم بود تا چارچوب فعالیت های اقتصادی در كل تغییر یابد.
پس تمهیداتی به عمل آمد تا به جای محور قرار دادن دولت یا تلاش در جهت حذف آن، زمینه های تعامل دولت و بازار (بخش خصوصی) فراهم شود. در این راستا جهت گیری سیاستگذاران به سمت تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمامی فعالیت ها، واگذاری شركت های دولتی به بخش های خصوصی و تعاونی، حذف انحصارات، تمركززدایی از ساختار اداری و اقتصادی، هدفمند ساختن سیاست های حمایتی دولت، استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی، توجه به اشتغال و ایجاد حداكثر تحرك و تأمین فرصت های شغلی، ایجاد جهش صادراتی و كاهش وابستگی به درآمد های نفتی ـ به عنوان اهداف اصلی ـ منعطف شد و در این راستا از تشویق سرمایه گذاری و كارآفرینی و توسعه فعالیت های اشتغالزا در جهت كاهش بیكاری، ترجیح بخش های خصوصی و تعاونی در برخورداری از امتیازات و دسترسی به اطلاعات، و.... بهره گیری شد.
همچنین برنامه چهارم توسعه اگرچه با رویكرد توسعه بخش خصوصی تدوین شد، اما به احیا و تعریف جدید وظایف دولت پرداخت و دیدگاه های نهادگرایی در برنامه تقویت شد. به طور مثال در ماده ۹۸ قانون این برنامه، دولت مكلف به اجرای وظایفی شدكه در جهت حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی كه مورد تأیید نهادگرایان است.
در موادی همچون ماده ،۳۸ دولت موظف به تنظیم لایحه رقابت برای رعایت حقوق شهروندان شد، فصل دوازدهم به نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاكمیت (یا همان رویكرد حكمرانی خوب) اختصاص یافت كه اگر با احكام فصل اول چون مواد ۶ تا ۱۰ (كه بر خصوصی سازی تأكید می كند) و یا فصل دوم كه بر تعامل فعال با اقتصاد جهانی یا همان «جهانی سازی» تأكید دارد، مقایسه شود، مشخص می شود كه ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی، وظایف نهادی، تنظیمی و تكمیلی دولت در اقتصاد پذیرفته شده است.
بدان معنا كه بخش خصوصی در حالی محور فعالیت های اقتصادی شناخته می شود، كه از طریق چارچوب های تنظیمی دولت تحت كنترل و نظارت درآید. این رویكرد كه متأثر از برداشت های جدید از رابطه بخش خصوصی و دولت و جریان های فكری نیمه دوم دهه ۱۹۹۰میلادی و رویكردهایی چون نوسازی، احیاو حكمرانی خوب در عرصه جهانی است، از طریق ابزارهایی چون مقررات تنظیمی ـ بالاخص قانون رقابت ـ قابل پیشبرد است. این ابزار كه به دنبال جبران شكست بازار، در عین حفظ سازوكار بازار است، با استقبال زیادی در سال های اخیر از كشورهای مختلف مواجه بوده است، لذا لازم است به سابقه تاریخی و روش های اعمال آن بپردازیم.
● ابزارهای مقررات تنظیمی
پس از شكست نظریه های سرمایه داری در دهه ۱۹۳۰ ، اقتصاد جهان به سمت ارائه تعریفی جدید برای دولت و حوزه مداخله های آن پیش رفت. در این دوران دولت شبگرد اقتصاددانان لیبرال كنار گذاشته شد و به جای آن در بسیاری مناطق، بویژه آمریكا و بسیاری مناطق اروپای غربی، دولت مداخله گر برای كاهش بیكاری گسترده و راهنمایی اقتصادها به سمت دولت رفاه، ظاهر شد.
دولت رفاه به موازات ارایه خدمات رفاهی، مسئولیت سرمایه گذاری برای رشد را بر عهده گرفت. این امر موجب پیدایش بخش عظیمی از فعالیت های اقتصادی دولتی شد كه قسمتی از آن از طریق ملی كردن بعضی بنگاه های خصوصی و قسمتی هم از طریق سرمایه گذاری از محل وجوه عمومی در موسسات اقتصادی جدیدالتاسیس دولتی حاصل شد.
بدین ترتیب اقتصاد مختلط به وجود آمد؛ هرچند الگوی آن در مناطق مختلف، متفاوت بود. در اروپای غربی موسسات اقتصادی دولتی در رشته های مختلف حاكم بودند و به عبارتی الگوی حاكم اقتصاد آن به طور عمده «مالكیت عمومی» بود، حال آن كه در آمریكا، وضع كاملاً متفاوت بود. در این كشور تعداد مؤسسات اقتصادی دولتی نسبتاً كم بود و اقتصاد بخش خصوصی در مواردی كه بیم استفاده از قدرت انحصاری می رفت زیر نظارت و مراقبت گسترده مقررات دولتی قرار گرفتند. درسراسر جهان غرب دولت ها به نحوی از انحا وارد فعالیت اقتصادی شده بودند، هر چند فعالیت های آنها همیشه به نمایندگی از طرف عامه نبود.
روش فوق ادامه یافت، تا این كه واكنش هایی علیه الگوهای فوق، در هر یك از مناطق مشاهده شد. واكنش مذكور به صورت انتقاد همزمان از اقتصاد كینزی، دولت رفاه و اقتصاد مختلط ظهور كرد. پس كاهش حجم دولت از طریق فروش موسسات دولتی به بخش خصوصی پیشنهاد شد. لذا بسیاری از شركت ها و بنگاه های دولتی (در بخش های مختلف از جمله ارتباطات و مخابرات، آب و برق و گاز) به منظور افزایش كارایی به بخش خصوصی واگذار شدند.
این پدیده اگرچه منجر به بهبود شرایط اقتصادی شد، اما مشكلاتی را پدید آورد. به عبارتی شركت های دولتی خصوصی شده كه به طور عمده برخوردار از مقیاس فعالیت گسترده بودند، در نهایت یا مبدل به انحصارات خصوصی شدند و یا با یكی دیگر از موارد شكست بازاری روبرو شدند، و در عمل هدف افزایش كارایی تحقق نیافت.
اما این بار راه حل ارائه شده، استمداد از دولت در جایگزین شدن با بازار نبود، بلكه از دولت خواسته شد نقش «ناظری مسئول» را در اقتصاد داشته باشد و در هنگام بروز شكست های بازاری، راهكار جبران آن مورد شكست ـ و نه اداره صنعت مربوطه ـ را اتخاذ كند.
این مسأله درباره كالاهای عمومی با تقبل مسئولیت «تأمین» به جای «تولید» و در شرایط وجود پیامدهای جنبی با استفاده از ابزار مالیات ها حل شد. در مواردی كه خصوصی سازی شركت های دولتی منجر به ظهور انحصار خصوصی شد، سیاستگذاران به این نتیجه رسیدند كه باید از «مقررات تنظیمی»، استفاده شود. «مقررات تنظیمی» در بیان ساده عبارت از مداخله های دولت برای تغییر رفتار بنگاه ها (مثل قیمت گذاری، سطح تولید و یا انجام تبلیغات) است.
در نتیجه تنظیمات بخشی از مداخله های دولت هستند كه برای جلوگیری از سوء استفاده بنگاه ها از قدرت بازاری صورت می گیرند، زیرا «انحراف از شرایط رقابتی» است كه اعمال تنظیمات را القا می كند. این مداخله ها به طور اصلی از طریق قانون رقابت انجام می شود.
قانون رقابت، مجموعه قوانین و مقرراتی است كه برای ممنوعیت اعمال ضد رقابتی و تقویت رقابت بازارها تدوین می شود. این قانون از سوی مقام های رقابتی اجرا می شود و ضامن پیشگیری از تبانی، سوء استفاده از قدرت انحصاری به وسیله بنگاه مسلط و سایر رفتارهای ضد رقابتی بوده و از ادغام و یا تملكی كه نافی رقابت باشد، ممانعت می كند.
قانون مزبور در ابتدا با عنوان «قانون ضد انحصار» خوانده می شد و رویكرد خود را به سمت حذف انحصارات قرار داده بود. اما با گذشت زمان و گسترش حوزه عملكرد آن، جهت گیری این قانون تغییر كرد و به قانون «تسهیل رقابت» مبدل شد. این قانون از سوی سازمان های بین المللی همچون سازمان ملل متحد، آنكتاد و سازمان جهانی تجارت مورد حمایت قرار گرفت و در طول زمان بر شمار كشورهای برخوردار از آن اضافه شد؛ به طوری كه در حال حاضر ۱۰۶ كشور جهان اقدام به تدوین قانون رقابت كرده اند و از این تعداد ۸۰ كشور عضو سازمان جهانی تجارت هستند. به لحاظ جغرافیایی، از میان كشورهای دارای قانون رقابت، ۲۶ كشور از قاره آفریقا، ۱۸ كشور از قاره آسیا و اقیانوسیه، ۱۷كشور از آمریكای لاتین و كارائیب است.
علاوه بر این ۱۸ كشور در حال انتقال نیز اقدام به تدوین قانون رقابت كرده اند. این موارد در كل نشانگر اهمیت برخورداری از قانون رقابت در كشورها است و در واقع برداشت سیاستی از نظریه استاندارد نئوكلاسیك است كه برای این كه اقتصاد بازار خیلی خوب كار كند، باید رقابت و مالكیت خصوصی همچون دوقلوهای به هم چسبیده وجود داشته باشند.پیش از انقلاب بخصوص در دهه ،۱۳۵۰ مقررات مختلفی درباره كالا های اساسی ـ بویژه گندم، آرد، قند و شكر ـ به تصویب رسید كه در تمامی آنها بر پیشگیری از ایجاد هر نوع انحصار در تولید و توزیع این كالاها و همچنین اعمال هرگونه روش ضدرقابتی در بازار این كالاها تأكیدشد.
نمونه بارز این مسأله را می توان در قانون شمول مجازات اخلال كنندگان در عرضه و توزیع گندم و آرد و قند و شكر وبرنج و روغن یافت. این قانون به همراه برخی قوانین دیگر كه برای مقابله با روش های ضد رقابتی بخش خصوصی، انحصار فعالیت های اقتصادی مربوط را در اختیار دولت قرار می داد، به تنظیم اقتصاد می پرداخت. برخی از این قوانین عبارت بودند از:
الف) تشكیل كمیسیون هایی برای تعیین نرخ كالاها و خدمات و نظارت بر اعمال آنها كه در سال ۱۳۵۰ برای نخستین بار صورت گرفت.
ب) ایجاد مركز بررسی قیمت ها برای مقابله با افزایش قیمت ها كه مربوط به سال ۱۳۵۲ است.
ج) تأسیس سازمان حمایت از مصرف كنندگان و تولیدكنندگان كه به منظور بررسی قیمت ها در سال ۱۳۵۶ انجام گرفت و بسیاری موارد دیگر.
مشخص می شود دخالت دولت در بررسی، تعیین، تثبیت و كنترل قیمت كالاها و خدمات خاص و توزیع آنها در ایران سابقه ای طولانی دارد. در این ارتباط اگرچه برخی از قوانین تدوین شده رویكرد خود را ممانعت از روش های ضدرقابتی از طریق اعمال مقررات تنظیمی قرار داده بودند، ولی در بیشتر موارد رویكرد جایگزینی دولت و یا «مالكیت عمومی» ارجح بود و به عبارتی، بیشتر جایگزینی دولت با بازار، به جای تعامل میان بخش خصوصی و دولتی دنبال شد و فعالیت تولید یا توزیع بسیاری از كالاها چون غله، قند و شكر در انحصار دولت در آمدند.
● پس از انقلاب اسلامی
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قانون و مقررات تنظیمی مختلفی به تصویب رسید كه از مهمترین آنها درباره حوزه مداخله های دولت در اقتصاد و تعامل آن با بخش خصوصی، موارد زیر است:
الف) اصول ۴۳ و ۴۴قانون اساسی (۱۳۵۸) :
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از سوی شورای انقلاب تدوین شد. براساس این قانون پیوند استقلال اقتصادی با حل مسائل اجتماعی و تأمین نیاز های در حال رشد جامعه ضروری دانسته شد و در این باره دولت وظایف مهمی را بر عهده گرفت. مهمترین این وظایف، در دو اصل ۴۳ و ۴۴ قانون ارائه شد. بنابر این دو اصل، دولت هم مسئول ممانعت از بسیاری روش های ضد رقابتی در اقتصاد (اصل ۴۳) و هم عامل اصلی تولید اقتصاد شد (اصل ۴۴). بدین ترتیب حداقل به استناد صدر اصل ،۴۴ رویكرد غالب در تنظیم اقتصاد به ویژه در حوزه صنایع بزرگ، مالكیت عمومی شناخته شد و شرایط عملی چون فرار مدیران و مالكان این قبیل صنایع و جنگ نیز این نگاه را مسلط ساخت.
ب) قانون تعزیرات حكومتی (۱۳۶۸) :
در مواد ۲-۱۸ قانون تعزیرات حكومتی كه مصوب ۱۳۶۸‎/۱۲‎/۲۳ است، گرانفروشی، احتكار، كم فروشی و تقلب، عدم صدور فاكتور و بسیاری دیگر از روش های ضد رقابتی چه از سوی بخش خصوصی و چه بخش دولتی، جرم شناخته شد و درباره ارتكاب هر یك از آنان مجازات هایی تعیین شد. به عبارتی این قانون درصدد مهار روش های ضد رقابتی برآمد، اما اصلاح ساختار بازارها و تنظیم انحصارات را مورد توجه قرار نداد و بیشتر بر رفتارها در بازار توجه داشت.
ج) قانون برنامه اول توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۷۲-۱۳۶۸):
این قانون كه با جهت گیری كاهش حجم دولت تدوین شد، محور خود را بر فرآیند های بازاری قرار داد و دربند های ۸-۲ و ۱۰ سیاست های كلان برنامه به ایجاد و حراست از فضای رقابتی در صادرات، واردات، تولید و توزیع پرداخت. در این بندها نه تنها بر لزوم فرصت های مساوی برای استفاده از امكانات اقتصادی تأكید شد، بلكه به لزوم محدود بودن حمایت های دولت از این یا آن گروه اقتصادی تحت شعار حمایت، در تعاونی ها یا تولیدكنندگان داخلی یا ... به هر شكل و عنوان مانند بخشودگی های گمركی و سود بازرگانی و ... تأكید شد. همچنین در قسمت هـ از فصل ۶ بند ۱۱ این قانون بر حذف تشكل های انحصاری در تولید و توزیع كالا با تأكید بر جلوگیری از انحصار توزیع سهمیه كالا های تولیدی بخش دولتی توسط اتحادیه های صنفی و ممانعت از دسترسی به سود های كلان ناشی از وجود قیمت های دوگانه در اقتصاد كشور تأكید شد.
د) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۷۸-۱۳۷۴) :
بند ۶ از فصل اول قانون این برنامه درصدد كاهش تصدی و انحصارات دولتی، سازمانها، مؤسسات وابسته به دولت و نهاد های انقلاب اسلامی بوده است و در راستای این هدف در تبصره ۳۹ فصل (۲) به تقلیل تصدی دولتی صریحاً اشاره شد. همچنین براساس بند ۱-،۴ تسهیل در شرایط ورود و خروج به حرفه تجارت برای افراد علاقه مند و جلوگیری از انحصار از جمله سیاست های كلی برنامه عنوان شد.
هـ) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۸۳-۱۳۷۹) :
در برنامه سوم توسعه خط مشی های مشخص تری درباره تقویت رقابت و تنظیم انحصارات مطرح شد. در فصل چهارم این برنامه، امتیازات انحصاری اعطا شده به دولت مورد بازبینی قرار گرفت و مقرر شد فعالیت های قابل انجام از طریق بخش خصوصی به این بخش سپرده شود و به این طریق رقابت در بازارها افزایش یابد. در عین حال در ماده ۳۵ این قانون دولت مكلف شد اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیت های انحصارگرانه را انجام دهد.
و) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۸۸-۱۳۸۴):
درمواد ۳۸ ، ۴۰ و ۴۱ قانون برنامه چهارم، دولت مكلف شد تا «لایحه تسهیل رقابت و كنترل و جلوگیری از شكل گیری انحصارات» را در سال اول برنامه به مجلس شورای اسلامی تقدیم كند. به این ترتیب، در قانون برنامه چهارم، بر تدوین و اجرای قانون رقابت در كشور تصریح شده است. این نخستین بار است كه تمركز قانون بر «تسهیل رقابت» كه مفهومی وسیع تر از «مبارزه با انحصار» است، قرار گرفته است و از آنجا كه قانون مزبور یك قانون عمومی است و در مورد هر دو بخش خصوصی و دولتی كاربرد می یابد، پس زمینه بهتری برای فعالیت بخش خصوصی در كنار بخش دولتی را فراهم خواهد آورد.
ز) سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی (۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ ):
گر چه قوانین خاص چون قانون تعزیرات حكومتی و یا قوانین عام چون قوانین برنامه توسعه در قبض یا بسط، تعیین اندازه و نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران اثرگذار بوده اند، اما دامنه این آثار نمی توانست فراتر از استقرار و آرایش كلی دولت و بازار در اصل ۴۴ قانون اساسی باشد. گسترش نقش دولت در بنگاه داری و ناكارآمدی آن از یك سو با اصل ۴۴ در تعارض قرار گرفته بود و از طرف دیگر بافت و ساخت انحصاری صنایع و بازارها، همچنان نقش تنظیمی دولت را اجتناب ناپذیر می ساخت. این موارد از جمله دغدغه های اصولی در تدوین سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی بود. لذا سیاست های كلی اصل ۴۴ با تجویز فعالیت بخش خصوصی در صدر اصل ۴۴ و در نتیجه كاهش بار بنگاه داری دولت و توسعه بخش های غیر دولتی و در مقابل تقویت نقش نظارتی، هدایتی و تنظیمی دولت ابلاغ شد.
سیاست های كلی اصل (۴۴) قانون اساسی در ۵ بند تدوین شد، به طوری كه مطابق بند «الف» حوزه فعالیت دولت تشریح شد و دولت از هر گونه فعالیت درحوزه خارج از آن منع شد. در بند «ب» برای دولت دو شریك جدی و قدرتمند (بخش تعاونی و بخش خصوصی) تعریف شد. اما از آنجا كه این دو بند برای تحقق اهداف مبتنی بر احیای دولت نامكفی بود، بندهای بعدی (بالاخص بند ج) نیز اضافه شد. بر اساس بند «ج» دولت موظف به توسعه خصوصی سازی شد. در دو بند «د» و «ه» نیز به ترتیب سیاست های كلی واگذاری و سیاست های كلی اعمال حاكمیت و پرهیز از انحصار ابلاغ و بر آنها تأكید شد.
به این ترتیب با تصویب بند «ج» اصل ،۴۴ حركت به سمت اقتصاد بازار تقویت می شود. سیاست های تعدیلی سابق، اگر چه هر یك به نوعی باهدف دستیابی به اقتصاد آزاد اجرا می شد، با وجود انحصارات قدرتمند دولتی هیچ یك كارایی لازم را نداشت، هر چند نقش تنظیمی دولت همچنان پابرجاست؛ به عبارتی «احیای دولت» مورد توجه قرار گرفته است.
ح) لایحه تسهیل رقابت و ویژگی های آن؛ تجربه ایران
در قانون برنامه چهارم، بخش خصوصی در حالی محوریت می یابد كه برای دولت وظایف جدیدی در قالب نظارت و رسیدگی، در نظر گرفته می شود. دستیابی به این هدف در قانون برنامه، با ابلاغ بند «ج» اصل ۴۴ بیش از سابق میسر شده است. به عبارتی با ابلاغ این بند بسیاری از صنایع ملی، قابلیت انتقال به بخش خصوصی را پیدا كرده اند. در این میان تنها یك مسأله برجای می ماند، بدین صورت كه بیشتر صنایع دولتی با انحصار طبیعی مواجه می باشند و در برخورد با آنها به دو طریق می توان عمل كرد:
۱) استمرار روش سابق در حفظ مالكیت و مدیریت این قبیل صنایع از طریق دولت (مالكیت عمومی)
۲) انتقال این صنایع به بخش خصوصی و اعمال مقررات تنظیمی. گزینه اول به لحاظ اجرایی متناظر با ناكارآمدی فراوان است؛ همان گونه كه تجربه چند دهه اداره آنها از طریق بخش دولتی نیز گواه این مسأله است. اما انتقال این صنایع به بخش خصوصی تنها در شرایطی توأم با كارایی خواهد بود كه چارچوبی تنظیم كننده وجود داشته باشد. این چارچوب تنها از طریق اعمال مقررات تنظیمی (با تأكید بر قانون رقابت) قابل حصول است. به عبارتی اجرای سیاست های كلی اصل ،۴۴ تنها هنگامی با كارایی توأم است، كه كشور برخوردار از «قانون رقابت» باشد.
این در حالی است كه خلأ قانون رقابت در اقتصاد ایران سالیان متمادی محسوس بوده است و تا برنامه چهارم كه در آن دولت مكلف به تدوین این قانون با هدف حذف و یا كنترل انحصار در فعالیت های تجاری، منع رفتارهای ضد رقابتی از جمله رویه های محدود كننده و اعمال بازرگانی غیرمنصفانه، و تسهیل رقابت به منظور افزایش كارایی و رفاه اقتصادی شد، همچنان ادامه داشته است.
لایحه این قانون در سال ۱۳۸۴ با عنوان «لایحه تسهیل رقابت و كنترل و جلوگیری از شكل گیری انحصارات» به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است، و تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی بخش عمومی، بخش تعاونی و بخش خصوصی و همچنین همه اشخاص خارجی كه در ایران فعالیت دارند را در برمی گیرد. براساس این لایحه، تمامی روش های ضد رقابتی و غیرمنصفانه (ازجمله تبانی، قیمت گذاری تبعیض آمیز، تبعیض در شرایط معامله، قیمت گذاری تهاجمی، اظهارات گمراه كننده، معامله در شرایط انحصاری و...) ممنوع، و برخی از روش ها (از جمله ادغام) مشروط شده است.
در همین ارتباط آن دسته از كمك های دولتی كه تبعیض آمیز بوده و موجب تسلط یك یا چند بنگاه و شركت در بازار و یا ایجاد اخلال در رقابت باشد (ماده ۱۴) نیز ممنوع شده است. لایحه همچنین درباره ادغام بنگاه ها در صورت ایجاد تمركز شدید و اعمال شیوه های تجاری غیرمنصفانه، تملك سهام یا سرمایه بنگاه ها به نحوی كه منجر به اخلال در رقابت شود، و سوء استفاده از انحصارات برآمده از مالكیت فكری را نیز منع كرده است. تصویب این قانون در اقتصاد ایران، زمینه ساز شرایطی خواهد شد كه در آن تعامل دولت و بازار، و نه تقابل آنها حاصل شده و به عبارتی «احیای دولت» روی می دهد. بدین ترتیب اقتصاد در صورت اجرای سیاست های كلی اصل ۴۴ و تصویب «قانون رقابت»، در حال تجربه مرحله سوم از دیدگاه های فكری حاكم در دنیا درباره نقش دولت در اقتصاد است.
● جمع بندی
بازارها نقشی محوری را در ایجاد سازوكارهای انگیزشی فراهم می آورند و البته در اجرای این نقش محوری، گاهی دچار شكست می شوند. اما بروز شكست های بازاری بدان معنا نیست كه دخالت دولت لزوماً اوضاع را بهبود می بخشد. این فقط بدان معناست كه امكان بالقوه برای عمل دولت تقریباً در هر زمینه ای از بازار وجود دارد.
این مسأله با عنایت به تجربه تاریخی جهان درباره حوزه مداخله های دولتی نیز قابل بررسی است. به عبارتی تاریخ جهان شاهد سه مرحله در رابطه با جایگاه اقتصادی دولت است. در مرحله اول از دولت به عنوان «پیشران نخست» یاد می شد و مالكیت و مدیریت بسیاری از بخش های اقتصاد به آن سپرده شد. در مرحله دوم سیاست های تعدیل ساختاری با شدت هر چه تمام تر در جهت كاستن از حجم دولت ها در اقتصاد به انجام رسید و از دولت به عنوان «عاملی پلید» یاد شد. در نهایت با شكست هر دو دیدگاه حاكم در مرحله های اول و دوم، اغلب متفق به ورود به یك مرحله جدید در احیای دولت شدند و در آن «تعامل دولت و بازار» به جای تقابل آنها پیگیری می شود.
تاریخ اقتصاد ایران نیز نشان دهنده روندی مشابه با جهان در زمینه جایگاه اقتصادی دولت هاست. جهت گیری های به عمل آمده در این باره با كمی وقفه نسبت به آنچه در یك دهه پیش در جهان به دست آمد، صورت گرفت.
به عبارتی ایران نیز درصدد احیای دولت و ارائه نقش هایی جدید برای آن است. یكی از روش های دستیابی به این مسأله برخورداری از قانون رقابت است كه ضرورت آن در قانون برنامه چهارم مطرح شد. هم اكنون لایحه این قانون كه با هدف تسهیل رقابت به منظور افزایش كارایی و رفاه اقتصادی در دولت تدوین شده است، در دستور كار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. این لایحه همه اشخاص حقیقی و حقوقی بخش عمومی، بخش تعاونی و بخش خصوصی و همچنین همه اشخاص خارجی فعال در ایران را در برمی گیرد و در نهایت می تواند با ممانعت از روش های ضدرقابتی، هم فضای امن تری برای بخش خصوصی فراهم آورد و هم با تغییر نقش اقتصادی دولت ـ در قالب «نظارت» و نه مدیریت مستقیم صنایع ـ به احیای این نهاد بپردازد.
قانون رقابت با ابلاغ سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی اهمیت مضاعفی می یابد. این قانون از یك طرف بر توسعه بخش خصوصی تأكید دارد و از طرف دیگر بر پرهیز از انحصار و به عبارت دیگر تسهیل رقابت توجه دارد. اجرای سیاستهای كلی می تواند بخش خصوصی را توسعه دهد، اما با توجه به گستردگی انحصارات در اقتصاد ایران توسعه رقابت نیازمند ابزار مكملی چون قانون رقابت است.

منبع: سی ینا

منبع : روزنامه ایران