دولت و توسعه اقتصادی ـ اجتماعی در ایران بعد از نقلاب

با پیروزی انقلاب اسلامی در ایران و تصویب قانون اساسی حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی در ظاهر مشخص شد . بر اساس قانون اساسی نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی ، تعاونی ، و خصوصی استوار شد که مفهوم آن پذیرش یک نظام اقتصادی مختلط است .
مالکیت بخشی از صنایع و بنگاه ها و اداره فعالیت های اقتصادی در دست دولت و در مقابل برای بخشی دیگر در اختیار و مالکیت بخش های غیر دولتی ( تعاونی و خصوصی ) قرار گرفت که سهم آن بسیار ناچیز بوده بطوری که در برنامه ۵ توسعه پیشبینی شده است که بتوان سهم آن را به ۲۵ در صد برسانند . نکته کیلدی ، اهمیت هر کدام از بخش ها است . گذشته از ترتیب ذکر بخش ها ، دامنه و اندازه فعالیت آنها و قید این عبارت که بخش خصوصی مکمل فعالیت های اقتصادی ، دولتی و تعاونی است تعیین کننده بود .
به هر حال اصل ۴۴ یک اقتصاد مختلط با مالکیت و اختیار گسترده دولتی به دست می دهد که البته این نگاه بر اقتصاد سیاسی دنیا د دهه ۱۹۷۰ میلادی چیز غریبی هم نبود . ضمن اینکه تحولات سیاسی و پدیده هایی چون انقلاب و به دنبال آن جنگ همواره بر گسترش حوزه دخالت دولت ها دامن زده است . بطوری که هم اکنون با پایان یافتن جنگ پس از تقریبا ۱۹ سال اثار آن را می شود هنوز در جامعه و تصمیم گیری های کلان مشاهده نمود .
با پایان یافتن جنگ و تثبیت نسبی نظام ایران و در عین حال تحول در نظام های مدیریت اقتصاد و گرایش به سازو کار بازار و توسعه بخش خصوصی در دنیا ، نگاه اولیه به اصل ۴۴ را به چالش کشید به ویژه آنکه مالکیت سه بخش یاد شده در اصل ۴۴ قانون اساسی مشروط و مقید به شرایطی چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادی کشور یا عدم زیان جامعه ( رفاه اجتماعی – کارایی ) شده است . بدین ترتیب ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ به استناد اصل ۱۱۰ قانون اساسی ( که از اختیارات رهبری ) است .
● بررسی جایگاه دولت در اقتصاد ایران
تاریخ اقتصاد ایران مملو از وقایع قابل توجه در زمینه حوزه مداخلات اقتصادی دولت و ابزار های اجرای آن است . این مداخلات طی تاریخ با نوسانات قابل توجهی همراه بوده است ب طوری که در برخی دوران ها بسیار شدید و در برخی دوران ها با شدت کمتری اعمال شده است .
پس از پیروزی انقلاب ایران ساختار وابسته اقتصاد کشور چهره خود را نشان داد . ورشکستگی نظام بانکی به علت پرداخت بی رویه اعتبارات و خروج شدید سرمایه از کشور ، نخستین واکنش قابل پیشبینی اقتصاد در شرایط پس از انقلاب و جنگ بود .
با به وجود آمدن شرایط نا امن اقتصادی و اجتماعی سرمایه داران با احساس نا امنی به فروش ویا خارج ساختن سرمایه های منقول و غیر منقول خود پرداختند و موسسات تولیدی نیز در چنین شرایطی به تعطیلی کشانده شدند . تحریم های اقتصادی امریکا به دلیل ضعف در نظامی روابط بین المللی . مشکلات پس از پیروزی انقلاب را تشدید کرد و اقتصاد وابسته و شدت زیر فشار قرار گرفت .
همچنین دوران ۸ ساله جنگ ایران که شدیدا به اقتصاد و بخصوص اجتماع و نیروی انسانی که مهم ترین عامل تولید و توسعه به حساب می آید ضربات جبران ناپذیری وارد شد . بطوری که پس از عدم پذیرش قطعنامه های صلح از و شدت یافتن جنگ ایران نیز جنگ را بعنوان متجاوز( اشغال جزیره فاو) پی گیری نمود که این نشان از ضعف مدیریتی وقت در پیشبرد اهداف توسعه شاخص های انسانی و اقتصادی
و روابط بین المللی دارد .
در این دوران تمام قوای اقتصادی برای تقویت جنگ بکار گرفته شد و جمعیت نیز چند برابر بطوری که تصور نمی رفت بعد از ۸ سال جنگ هنوز پایان یافته باشد . اقتصاد بشدت وابسته خانوار های ایرانی به اقتصاد متمرکز کوپنی هنوز هم در رگه های اجتماعی ایران قابل مشاهده است . بطوری که هنوز پس از ۱۹ سال از اتمام جنگ اثرار آن در جامعه مشهود است . افزایش جمعیت جوان متقاضی برای تحصیلات دانشگاهی ، افزایش جمعیت جوان تحصیل کرده جویای کار و ... را میتوان از آثار ۸ سال جنگ دانست .
تمام این موارد نشان دهنده نیاز مبرم اقتصاد به استمرار حمایت های دولت در آن زمان بود . لذا حوزه مداخلات دولت روز به روز گسترش یافت و فرایند ملی سازی بسیاری از بخش های اقتصاد از جمله بانک ها ، شرکت های بیمه و برخی صنایع بزرگ ، همچنین واگذاری مالکیت واحد های صنعتی و خدماتی به نهاد های انقلاب ( سازمان صنایع ملی ایران ، بنیاد مستضعفان .....) رخ داد . با این کار دولت عملا اداره امور اقتصادی را بطور متمرکز به دست گرفت و تاپایان جنگ خود عهده دار تمامی امور شد .
● دوران پس از جنگ
فرایند ملی سازی نتوانست در ساختار وابسته اقتصادی تاثیر مثبتی بر جا گذارد . در این دوران ( سال های ۱۳۶۷ به بعد ) به منظور ایجاد شرایط عادی و با توجه به عدم تغییر الگوی مصرف لازم بود تا با صدور حجم قابل توجهی از نفت کماکان نیاز کشور از طریق واردات تامین شود و با توجه به اینکه حلقه های مکمل اقتصاد وابسته ایران در کشور های سرمایه دار قرار داشتند . انحصارات خارجی دولت در بازیافت جایگاه پیشین خود چه از طریق خرید نفت و چه از طریق فروش کالا وارد عمل شدند .
مشکل دیگر عدم سازماندهی اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظایف بخش های دولتی و غیر دولتی بود . وضع اقتصادی به گونه ای بود که به علت افزایش مخارج دولت حجم نقدینگی نامتناسب با حجم فعالیت های اقتصادی به شدت رشد می کرد و از سوی دیگر متمرکز بودن اهداف اجتماعی در شرایط تورمی باعث می شد در آمد قشر محروم و به ویژه اقشاری که درآمدشان از حقوق و دستمزد تامین می شد ، دوباره بسمت سایر گروه های در آمدی منتقل شود .
شعف نظام مالیاتی و وابستگی مخارج جاری به نفت در صورتی که نفت باید در ساختار زیر بنایی و سرمایه ای هزینه شود ، وضع را از آنچه بود بدتر می ساخت ، و فشار های آن متوجه اقشار ضعیف و آسیب پذیر جامعه می شد . در این زمان شناخت مبانی رفتار بخش های غیر دولتی ، نقش و جایگاه این بخش ها به روشنی تبیین می بخشید و آن را در جهت حل مشکلات کشور بعنوان تنها چاره معرفی می کرد ( درصورتی که درچنین وضعیتی دولت ها می بایس با تقویت سیاست های خارجی و بین المللی در جهت توسعه و رشد اقتصادی و واردات تکنولوژی و تقویت زیر ساخت های داخلی اقدام نمایند ، تا بستر مناسب برای رشد و فعالیت ثمر بخش و قابل رقابت بخش های خصوصی فراهم شود ). پس جهت گیری های ضد دولت تغییر کرد و از دولت خواسته شد تا تمامی موانع سرمایه گذاری بخش غیر دولتی را شناخته و به گونه ای برنامه ریزی کند که امکان سود آوری متناسب سرمایه فراهم شود .
این امر نیز با اعمال سیاست های تعدیل و آزاد سازی اقتصاد ممکن شناخته شد . در واقع جریان فکری اصلاحات اقتصادی در ایران از جریان عمومی اصلاحات اقتصادی که در کشور های صنعتی با عنوان (سیاست طرف عرضه ) و در کشور های در حال توسعه تحت عنوان ( سیاست های تعدیل ) شهرت داشتند ، تاثیر پذیرفت .
بدین ترتیب پایان یافتن جنگ و شروع بازسازی با ترویج رویکرد دولت حد اقل همراه شد و از سال ۱۳۷۲ سیاست مبتنی بر آزاد سازی قیمت ها و تعدیل اقتصادی پیگیری شد ، تا نقش دولت در اقتصاد به ناچار کم شود . اجرای این سیاست تاحد زیادی از ناکارایی عملکرد بخش دولتی در اقتصاد پرده برداشت . زیرا با آزاد سازی قیمت ها بسیاری از اتحادیه های صنفی و تعاونی ها و مراکز تهیه و توزیع که بطور ذاتی صنایع رقابتی محسوب می شدند . قدرت کنترل بازاری خود را از دست دادند .
البته برخلاف جهت گیری منفی نسبت به دولت و اعتقاد به ناکار آمدی آن فضای عملکردبخش خصوصی چندان گسترش نیافت . زیرا در بسیاری از موارد همچنان انحصارات دولتی پا بر جا باقی مانده بود و حتی رقابت های غیر منصفانه بخش ها و اعتبارات دولتی با بخش خصوصی در اقتصاد به چشم می خورد ، در مجموع با وجود تلاش های گسترده در جهت هدایت اقتصاد به سمت فضایی آزاد در مورد رفع انحصارات دولتی و مسائل مربوط به آن به شکل همه جانبه اقدام مهمی به عمل نیامد . ( بدلیل ایجاد قدرت دربخش دولتی )
این رویه همچنان ادامه داشت تا آنکه در سال ۱۳۷۴ مقارن با نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ و آغاز احیای دولت در غرب ، بروز مشکلات متعددی همچون کاهش شدید در آمد نفتی و تورم شدید ناشی از فشار تقاضا و افزایش نقدینگی همراه با افزایش قیمت ارز موجب شد تا عکس العمل های اجتماعی در قبال سیاست های تعدیل بروز کند و به ناچار جهت گیری سیاست های اعلام شده دچار تغییر شود . به عبارتی وضعیت نابسامان اقتصاد به گونه ای نبود که طی آن بتوان با امید به عملکرد بخش خصوصی به انتظار بهبود شرایط ماند.
پس سیاستگذاران یک بار دیگر به سمت دولت و دخالت های آن منعطف شدند در نتیجه سیاست های اعلام شده قبلی مبنی بر آزاد سازی اقتصاد جای خود را به سیاست های جدید مبتنی بر گسترش موقتی حجم دولت در قالب برنامه های مختلف مانند افزایش یارانه ها ، توجه به مناطق محروم با اولویت اشتغال ، گسترش بیمه همگانی و ... داد . عدم توفیق برنامه های تعدیل و رویکرد دولت حداقل در ایران به انتقادهایی مواجه شد و اگر چه در برنامه سوم توسعه نیز همچنان این رویکرد البته با تعدیلاتی دنبال شد .
اما در برنامه چهارم مواردی چون تنظیم انحصارات ، رقابتی کردن فعالیت های اقتصادی و هدفمند کردن یارانه ها به جای حذف یارانه های مطرح شد که نشان از تعریف جدید ماهیت وظایف دولت در اقتصاد ایران داشت و در عینن حال با تغییر دیدگاه سازمان های جهانی چون بانک جهانی همخوانی داشت . با این حال هنوز ما در انتظار به وجود آمدن شرایط رقابتی بخش خصوصی با بخش دولتی به عنوان دور رغیب هستیم نه مکمل ، بعنوان صنایع ملی جهت رقابت در بازار های جهانی .
● احیای دولت
مشکلات پدید آمده در طول سالهای اجرای سیاست های تعدیل – افزایش تورم و افزایش قیمت ارز و رکود فعالیت های تولیدی ، باعث شد تا احساس نیاز به حمایت های دولتی شدت یابد و دولت را ناچار به افزایش حمایت های خود کند .
این حمایت ها اگرچه در قالب مدیریت کوتاه مدت بسیار موثر به نظر می رسید اما در بلند مدت قطعا مشکلاتی پدید می آورد . لذا لازم بود تا چهار چوب فعالیت های اقتصادی در کل تغییر یابد . پس تمهیداتی به عمل آمد تا زمینه تعامل مشترک میان دولت و بازار فراهم شود. در این راستا جهت گیری سیاستگذاران به سمت تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمامی فعالیت ها ، واگذاری شرکت های دولتی به بخش های خصوصی و تعاونی ، حذف انحصارات تمرکز زدایی از ساختار اداری و اقتصادی ، هدفمند ساختن سیاست های حمایتی دولت ، استقرار نظام جامع تامین اجتماعی ، توجه نظری به امر اشتغال و فرصت های شغلی ، ایجاد جهش صادراتی و کاهش وابستگی به در آمد نفتی ( ) بعنوان اهداف اصلی منعطف شد و در این راستا از تشویق سرمایه گذاری و کار آفرینی و توسعه فعالیت های اشتغالزا در جهت کاهش بیکاری ، ترجیج بخش های خصوصی و و تعاونی در برخورداری از امتیازات دسترسی به اطلاعات و ... بهره گیری شد .
همچنین برنامه چهارم توسعه اگر چه با رویکرد توسعه بخش خصوصی تدوین شد لیکن به احیای و تعریف جدید وظایف دولت پرداخت و دیدگاه های نهادگرایی در برنامه تقویت شد . بطور مثال در ماده ۹۸ قانون این برنامه دولت مکلف به اجرای وظایف در جهت حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی که مورد تایید نهادگرایان است شد . در موادی چون ماده ۳۸ دولت موظف به تنظیم لایحه رقابت برای رعایت حقوق شهروندان شد . فصل دوازدهم به نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت ( یا همان رویکرد حکمرانی ) اختصاص یافت که اگر با احکام فصل اول چون ماده ۶ تا ۱۰ ( که تاکید بر خصوصی سازی دارد ) یا فصل دوم که بر تعامل فعال با اقتصاد جهانی یا همان جهانی سازی تاکید دارد مقایسه شود تضاد موجود در این سیاست ها مشخص می شود که ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی وظایف نهادی ، تنظیمی و تکمیلی دولت در اقتصاد پذیرفته شده است . اما معلوم نیست که چه کسی پاسخگوی به پیامدهای این تضادهای مکرر و مشهود در نظام ایران است و تمام پیامد های آن مستقیما به سوی مردم و اقشار مختلف جامعه بر می گردد .
بدان معنا که بخش خصوصی در حالی محور فعالیت های اقتصادی شناخته می شود که از طریق چهار چوب های تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت در آید .
پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران قانون مقررات تنظیمی مختلفی به تصویب رسید که از مهمترین آنها در خصوص حوزه مداخلات دولت در اقتصاد و تعامل آن با بخش خصوصی موارد زیر است :
الف) اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی ایران ( ۱۳۵۸)
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توسط شورای انقلاب تدوین شد. طبق این قانون پیون استقلال اقتصادی با حل مسائل اجتماعی و تامین نیاز های در حال رشد جامعه ضروری دانسته شد و در این خصوص دولت وظایف مهمی را بر عهده گرفت .
مهمترین این وظایف در دو اصل ۴۳ و ۴۴ قانون ارایه شد. بنابر این دو اصل ، دولت هم مسوول ممانعت از بسیاری رویه های ضد رقابتی در اقتصاد (۴۳) و هم عامل اصلی تولید اقتصاد شد ( اصل ۴۴) بدین ترتیب حداقل به استناد صدر اصل ۴۴ ، رویکرد غالب در تنظیم اقتصاد به ویژه در حوزه صنایع بزرگ مالکیت عمومی شناخته شد و شرایط عملی چون فرار مدیران و مالکان این قبیل صنایع و جنگ نیز این نگاه را مسلط ساخت .
ب) قانون تعزیرات حکومتی ( ۱۳۶۸)
طی مواد ۲-۱۸ قانون تعزیرات حکومتی که مصوب ۲۳/۱۲/۶۸ است ، گرانفروشی ، احتکار ، کم فروشی و تقلب ، عدم صدور فاکتور و بسیاری دیگر از رویه های ضد رقابتی چه از سوی بخش خصوصی و چه بخش دولتی جرم شناخته شد و در خصوص ارتکاب هریک از آنان مجازات هایی تعیین شد . به عبارتی این قانون درصدد مهار رویه های ضد رقابتی بر آمد اما اصلاح ساختار بازار و تنظیم انحصارات را مورد توجه قرار نداد و بیشتر بر رفتار ها در بازار توجه داشت .
پ) قانون برنامه اول توسعه اقتصادی – اجتماعی (۱۳۶۸-۱۳۷۲)
این قانون که با جهت گیری کاهش حجم دولت تدوین شد محور خود را بر فرآیند های بازاری قرار داد و طی بند های ۸و۲و۱۰ سیاست های کلان برنامه به ایجاد و حراست از فضای رقابتی در صادرات – واردات ، تولید و توزیع پرداخت .
در این بند ها نه تنها بر لزوم فرصت های مساوی برای همه جهت استفاده از امکانات اقتصادی تاکید شد بلکه به لزوم محدود بودن حمایت های دولت از این یا آن گروه اقتصادی تحت شعار حمایت در تعاونی ها یا تولید کنندگان داخلی به هر شکل و عنوان مانند بخشودگی های گمرکی و سود بازرگانی و ... تاکید شد .
همچنین در قسمت ه از فصل ۶ بند ۱۱ این قانون برحذف تشکل های انحصاری درتولید و توزیع کالا با تاکید بر جلوگیری از انحصار توزیع سهمیه کالاهای تولیدی بخش دولتی توسط اتحادیه های صنفی و ممانعت از دسترسی به سود های کلان ناشی از جود قیمت های دوگانه در اقتصاد کشود تاکید شد . که هیچ کدام از این موارد عملی نشد و سیاست های دولت درجهت عکس بروز نمود .
ت) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی – اجتماعی (۱۳۷۴-۱۳۷۸)
بند ۶ از فصل اول قانون این برنامه درصدد کاهش تصدی و انحصارات دولتی سازمانها موسسات وابسته به دولت و نهاد های انقلاب اسلامی بوده است و در راستای این هدف در تبصره ۳۹ فصل ۲ به تقلیل تصدی دولتی صریحا اشاره شده . همچنین طبق بند ۱-۴ تسهیل در شرایط ورود و خروج به حرفه تجارت برای افراد علاقه مند و جلوگیری از انحصارات از جمله سیاست های کلی برنامه عنوان شد .
ث) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی – اجتماعی (۱۳۷۹-۱۳۸۳)
در برنامه سوم توسعه خط مشی های مشخص تری در خصوص رقابت و تنظیم انحصارات مطرح شد . در فصل چهارم این برنامه امتیازات انحصاری اعطا شده به دولت مورد بازبینی قرار گرفت و مقرر شد فعالیت های قابل انجام از طریق بخش خصوصی به این بخش سپرده شود و به این طریق رقابت در بازارها افزایش یابد .
در عین حال در ماده ۳۵ این قانون دولت مکلف شد اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیت های انحصار گرانه را انجام دهد . اما بدلیل این که فعالیت های انحصاری دولت در صنایع مهم از جمله پتروشیمی ، معادن و... باعث قدرت مند شدن ظاهری دولت می شد از این کار در انحصارات دولتی ممانعت نمود .
ج) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی – اجتماعی ( ۱۳۸۴-۱۳۸۸)
در مواد ۳۸ و ۴۰ و ۴۱ قانون برنامه چهارم دولت مکلف شد تا لایحه تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکل گیری انحصارات را در سال اول برنامه به مجلس تقدیم کند .
به این ترتیب در قانون برنامه چهارم توسعه بر تدوین و اجرای قانون رقابت در کشور تصریح شده است . این اولین بار است که تمرکز قانون بر تسهیل رقابت که مفهومی وسیع تر از مبارزه با انحصار است قرار گرفته و از آنجا که قانون مزبور یک قانون عمومی است و در مورد هر دو بخش خصوصی و دولتی کاربرد می یابد . پس زمینه بهتری را برای فعالیت بخش خصوصی در کنار بخش دولتی فراهمی خواهد آورد . با وجود اینکه تقریبا بیش از ۱ سال به اتمام برنامه چهارم توسعه مانده است باید دید که آیا مفاد آن عملی می شود یا این برنامه ریزی هم در زمینه کنترل انحصارات و فعالیت بخش خصوصی به سرنوشت برنامه های قبلی برمی گردد یا خیر.؟
چ) سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (۱۳۸۴و ۱۳۸۵)
اگر چه قوانین خاص چون قانون تعزیرات حکومتی یا قوانین عام چون قوانین برنامه توسعه در قبض یا بسط تعیین اندازه و نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران اثر گذار بوده اند لیکن دامنه این آثار نیم توانست فراتر از استقرار و آرایش کلی دولت و بازار در اصل ۴۴ قانون اساسی باشد .
گسترش نقش دولت در بنگاهداری و ناکارآمدی آن از یک سو با مفواد اصل ۴۴ در تعارض قرار گرفته بود و از طریق دیگر بافت و ساخت انحصاری صنایع و بازارها ، همچنان نقش تنظیمی دولت را اجتناب ناپذیر می ساخت .
این موارد ازجمله دغدغه های اصولی در تدوین سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بود. لذا سیاست های کلی اصل ۴۴ با تجویز فعالیت بخش خصوصی در صدر اصل ۴۴ و در نتیجه کاهش بار بنگاهدار دولت و توسعه بخش های غیر دولتی و در مقابل تقویت نقش نظارتی ، هدایتی و تنظیمی دولت ابلاغ شد.
سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در ۵ بند تدوین شد. به طوری که مطابق بند الف حوزه فعالیت دولت تشریح شد و دولت از هر گونه فعالیت در حوزه خارج از آن منع شده . در بند ب برای دولت دوشریک ( بخش تعاونی و بخش خصوصی ) تعریف شد .
اما از آنجا که این دو بند برا تحقق اهداف مبتنی بر احیا دولت ناکافی بود بند های بعدی بخصوص بند ج نیز اضافه شد . بر اساس بند ج دولت موظف به توسعه خصوصی سازی شد.
در دو بند « د » و « ه » نیز به ترتیب سیاست های کلی واگذاری و سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار ابلاغ و برآن تاکید شد. به این ترتیب با تصویب بند ج اصل ۴۴ حرکت به سمت اقتصاد باز تقویت می شود .
سیاست های تعدیلی سابق اگر چه هریک به نوعی با هدف دستیابی به اقتصاد آزاد اجرا می شد ، با وجود انحصارات قدرتمند دولتی هیچ یک کارایی لازم را نداشتند ، هر چند که نقش تنظیمی دولت همچنان پا بر جاست و به عبارتی « احیای دولت » مورد توجه قرار گرفته است ، و همچنان وجود انحصارات قدرتمند دولتی پا برجا ......
در پایان این که ساختار اصلی این مقاله مربوط به من نمی باشد و بر اساس مقالاتی که در این زمینه خوانده ام است از آنجایی که رسم بر امانت داری می باشد سعی کرده ام شالکه مطالب آن حفظ شود و مطالب در راستای ساختار کلی آن باشد .

کیوان عاشوری شمامی