اصلاحات و نوآوری‌های بودجه‌ای

بودجه محصول مشترک دولت (قوه‌‌مجریه) و مجلس (قوه مقننه) است. به این دلیل می‌گویم محصول مشترک است که براساس اصل ۵۲ قانون اساسی در ایران، بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. بودجه‌ریزی (یا بودجه‌بندی) فعلی در کشورها حاصل یک قرن تجربه است.
نگاهی به عملکرد دولت‌ها در قرن بیستم این واقعیت را آشکار می‌سازد که دولت‌ها در هر مقطع زمانی با توجه به تحول شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و براساس نیازهای جدید و مبتنی بر تجارب گذشته دست به اصلاحات روش‌های بودجه‌ریزی زده است و در این فرآیند روش‌های بودجه‌بندی تکامل یافته است. در آستانه ارائه لایحه بودجه دولت به مجلس، در این مقاله با مرور کوتاه بر تجارب بودجه‌ریزی در آمریکا در قرن بیستم می‌خواهم ضمن اینکه افکار عمومی را با سیر تحول بودجه‌بندی آشنا نمایم این نکته را هم یادآوری کنم که با توجه به سابقه ۵۰سال برنامه‌ریزی در کشورمان و ارزیابی عملکرد آن چگونه وارد قرن ۲۱ می‌شویم.
وقتی که یکی از دغدغه‌های اصلی جوامع و به نمایندگی آنان دولت‌ها و پارلمان‌ها گفتمان اقتصادی باشد، بالطبع یکی از مولفه‌های اصلی این گفتمان اقتصادی، اصلاح روش‌های بودجه‌ریزی برای افزایش کارآیی بودجه و به تبع آن اقتصاد خواهد بود تا نتیجه مطلوبی که حاصل مشترک دولت و مجلس است برای مردم عاید شود. حتما دولتیان و مجلسیان توجه دارند که با توجه به نقش بودجه در اقتصاد کلان، بودجه یک شمشیر دولبه است و آثار مثبت و منفی دارد که مجلس و دولت در آن سهیم هستند. محصول بودجه هر چه باشد دستاورد مشترک دولت و مجلس است و نمی‌توان در ارزیابی عملکرد آن، آثار مثبت را از آن خود دانست و آثار منفی را با فرافکنی ناشی از عملکرد گروه خاص دانست.
در مباحث نظری سیاسی، دولت به قدرت عالی اشاره دارد؛ یعنی بالاترین قدرت ممکن در جامعه، قدرتی که صلاحیت برای تصمیم‌گیری‌ نهایی را دارد. انسان مدتی نیازمند به اجتماع است، اصولا و فطرتا انسان جامعه‌گرا است. انسان از وقتی که زندگی جمعی را پذیرفت، از پذیرش نوعی نظم و قانون که بعدها حاکمیت دولت نامیده شد، ناگزیر شد. دولت یک ضرورت است که حاکمیت سیاسی اعمال می‌کند و آن قدرتی است ابدی که از جامعه منبعث می‌شود و به همین دلیل اصالت دارد. دولت نیز باید همیشه حافظ مالکیت‌ها، آزادی‌ها و حقوق مردم باشد و در مقابل مطالبات مردم نیز پاسخگو باشد.
در طول تاریخ دولت‌ها دو نقش کلی را بر عهده داشتند. در گذشته برای تامین امنیت خارجی و حفظ امنیت داخلی از طریق ارتش، ژاندارمری، پلیس و دادگستری اعمال حاکمیت می‌کرد، ولی امروز دولت‌ها نقش تامین‌کننده رفاه اجتماعی را عهده‌دار هستند و در این راستا اهداف مهم اقتصادی را از قبیل تخصیص بهینه منابع، تثبیت اقتصادی، جلوگیری از بروز تورم و رکود، ایجاد اشتغال، بازنگری و توزیع مجدد درآمدها دنبال می‌کنند. ابزار دولت در دستیابی به این اهداف مهم اقتصادی و اجتماعی بودجه است. بودجه برنامه مالی دولت است که حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌های دولت برای یک سال مالی برای انجام عملیاتی که منجر به وصول سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود. بودجه دولت از لحاظ حجم و عظمت بزرگ‌ترین سند مالی و از لحاظ اهمیت مهم‌ترین عامل مستقل و پویا در اقتصاد کلان است که جهت اداره و پیشرفت‌ اقتصادی و اجتماعی کشورها به کار گرفته می‌شود. تعاریف بودجه در سیر تکوینی و اصلاح روش‌های بودجه‌ریزی تکامل یافته است. تعاریفی که ابتدا بر جنبه سیاسی و سپس بر جنبه‌های اقتصادی و مالی و بعدها بر جنبه‌های برنامه‌ای و مدیریت تاکید نموده است.
مروری بر توسعه بودجه‌ریزی در آمریکا در قرن بیستم نشان می‌دهد که سیر تحول بودجه‌ریزی در آمریکا پنج دوره زمانی را سپری کرده است و در هر کدام از این مراحل هدف متفاوتی مدنظر بوده است که به ترتیب می‌توان کنترل، مدیریت، برنامه‌ریزی، اولویت‌بندی و پاسخگویی را نام برد. جدول زیر این سیر تکاملی را در دوره‌های مختلف زمانی نشان می‌دهد.
اینک هر کدام از روش‌های بودجه‌ریزی و ویژگی‌های آنها به اختصار توضیح داده می‌شود.
▪ بودجه‌بندی فهرست اقلام (اداری)
در قدیمی‌ترین روش بودجه‌ریزی که به بودجه‌بندی سنتی یا متداول شناخته شده است، محور اصلی بودجه‌ریزی ارائه فهرست اقلام و موضوع مخارج است. در این نوع بودجه‌ریزی فهرست اقلام مخارج مثل حقوق و دستمزد، سوخت، آب و برق و غیره تنظیم می‌شود. این مخارج در گروه‌های هزینه تحت عنوان فصل هزینه‌، مثل هزینه‌های پرسنلی، هزینه‌های عملیاتی و هزینه‌های سرمایه‌ای طبقه‌بندی می‌شود که کنترل‌های قانونی یا اداری بر انتقال وجوه از یک موضوع هزینه به موضوع هزینه دیگر وضع می‌شود. همچنین انواع نظارت‌ها و مراقبت‌ها در اینکه چگونه وجوه تخصیص می‌یابد، اعمال می‌شود. این روش یک بودجه‌بندی ساده و قابل فهم و کاربرد آن آسان است. از ویژگی‌های اصلی این روش آن است که کنترل اساسی بر نهاده‌ها یا پول را قبل از اینکه مورد استفاده قرار گیرد، امکان‌پذیر می‌سازد.
فهرست اقلام امکان کنترل بیشتری را بر مخارج عمومی فراهم می‌کند. در این نوع بودجه‌ریزی طبقه‌بندی سازمانی و مواد هزینه، محور اصلی تهیه و تنظیم بودجه به شمار می‌آید. اینکه هزینه‌ها برای چه عملیاتی در نظر گرفته شده، روشن نیست و هیچ توجهی به هدف یا هدف‌های سازمانی نمی‌شود.
▪ بودجه‌بندی عملیاتی
با گسترش فعالیت‌های دولت‌ها، توجه اقتصاددانان و دولتمردان به مدیریت کارآمد به ویژه در بعد ملی جلب شد. با توجه به توسعه وظایف دولت‌ها و افزایش سریع هزینه‌های دولتی و پیوند آن با اقتصاد عمومی کشور، بهبود برنامه‌ریزی و کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید و به همین دلیل کارآیی و اثربخشی منابع دولت و به عبارتی مدیریت مالی بسیار حایز اهمیت تلقی شد و سیستم بودجه‌بندی عملیاتی برای ارزیابی مدیریت فعالیت‌های دولتی مطرح شد. این تحول یک گام بسیار بزرگ در اصلاح و نوآوری بودجه‌ای بود. بودجه عملیاتی به جای آنکه به آنچه دولت می‌خرد، توجه داشته باشد، به مواردی تاکید می‌کند که دولت انجام می‌دهد. وجه تمایز این روش بودجه‌ریزی با بودجه‌ریزی سنتی این است که در این روش به اهداف، نتایج و منافع حاصل از هریک از اقلام هزینه تاکید می‌کند. در این روش معلوم است که دولت مالیاتی که از دولت می‌گیرد به چه منظور خرج می‌کند و یا درآمد حاصل از فروش ثروت (نفت) آنان را در کجا و به چه منظور به مصرف می‌رساند. این روش ابتدا در سال ۱۹۴۹ میلادی توسط کمیسیون هوور که از طرف رییس‌جمهوری ایالات متحده آمریکا مامور بررسی‌های لازمه جهت اصلاح مدیریت در سازمان‌های دولتی شده بود، عنوان گردید.
بودجه‌بندی عملیاتی به ویژه در بعد ملی با برخی مشکلات مواجه شد، تخمین بودجه بهتر از بودجه‌بندی متداول و سنتی نبود. اندازه‌گیری واحد کار مشکلاتی داشت. اندازه‌گیری محصول خدمات دولتی دقیق نبود. نهاده‌ها به آسانی قابل اندازه‌گیری هستند؛ اما ستاده‌ها چنین نیستند.
به علاوه بودجه‌بندی عملیاتی فاقد ابزارهای لازم برای بررسی مشکلات بلندمدت بود (میلر ۱۹۹۶). در روش بودجه عملیاتی، باید عملیات داخل برنامه‌ها و فعالیت‌ها به نوعی مشخص باشد که به آسانی بتوان واحدی برای سنجش عملیات داخل فعالیت به دست آورد و سپس با استفاده از فنون باید هزینه مورد بحث را محاسبه کرد.
در بودجه عملیاتی نتایج عملیات برحسب فنون و روش‌های دقیقی و با استفاده از اصول و مبانی مدیریت مجدد از جمله اندازه‌گیری کار، حسابداری قیمت تمام شده، استفاده از نرم‌ها و استانداردها برآورد می‌شود.
▪ بودجه‌بندی برنامه‌ای
بودجه‌بندی طرح و برنامه گام دیگری است که در تکامل بودجه‌ریزی برداشته شده است. در این روش امور سازمان‌های دولتی بر حسب مقاصد اصلی طرح‌ها یا فعالیت‌های مهم آن مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد.
هر چند برخی‌ بین بودجه برنامه‌ای و بودجه عملیاتی تفاوتی قایل نمی‌شوند؛ اما برخی دیگر خط روشنی بین این دو روش ترسیم می‌کنند.
مساله اساسی در بودجه برنامه‌ای توجه به وظایف و عملیاتی است که باید اجرا شوند.
در این روش فهرست کردن مواد هزینه در دستگاه‌های دولتی هدف نیست؛ بلکه متولیان بودجه‌ریزی به دنبال آن هستند که بدانند وظایف دولت چیست؟ و هر دستگاه اجرایی در جهت کدام یک از این وظایف عمل می‌کند.
برنامه‌های آنها چیست و چه فعالیت‌ها و اقداماتی در داخل برنامه‌ها انجام می‌شود. در روش بودجه برنامه‌ای مواد هزینه در داخل برنامه و یا فعالیت تهیه و تنظیم می‌شود.
برخلاف بودجه سنتی که مواد هزینه برای کل دستگاه اجرایی تنظیم می‌شود، محور اصلی بودجه برنامه‌ای را می‌توان برنامه‌ریزی بلندمدت، تعیین هدف، تحلیل مقداری مثل هزینه – فایده و تحلیل عملیاتی دانست (بورکهد ۱۹۶۱).
▪ سیستم برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی و بودجه‌بندی (PPBS)
با استفاده از این سیستم می‌توان برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی، بودجه‌ریزی، اطلاعات مدیریت، کنترل مدیریت و ارزشیابی برنامه‌ای را به هم مرتبط ساخت.
این مجموعه به جای روش و فن یک سیستم تلقی می‌شود. سیستمی که شامل مبنای تصمیم‌گیری مناسب و معقول در مرحله سیاست سازی و اعلام خط مشی طراحی برنامه‌های اجرایی و تخصیص منابع محدود میان نیازهای نامحدود بوده و برقراری ارتباط مداوم بین این عوامل را فراهم می‌سازد.
این روش در دهه ۱۹۶۰ میلادی ابتدا توسط وزارت دفاع آمریکا به کار گرفته شد.
▪ بودجه‌بندی بر مبنای صفر
این روش، توجیه مجدد هر فعالیت از مبنای صفر است و هزینه‌های آینده به هزینه‌های گذشته بستگی ندارد. بنابراین برای هر فعالیت یا برنامه و برای هر ریال هزینه باید توجیهی وجود داشته باشد که آیا لازم است یا نه. بودجه‌بندی بر مبنای صفر به نوعی جزو سیستم برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی و بودجه‌بندی بوده و در آن بیشتر جنبه بودجه‌بندی برنامه‌ای مورد استفاده قرار می‌گیرد. انواع آن شامل بودجه‌بندی بر مبنای هدف و بودجه‌بندی بر مبنای تعادل می‌باشد.
▪ بودجه‌بندی عملیاتی جدید
آخرین اصلاح و نوآوری بودجه‌بندی در دهه ۱۹۹۰ میلادی است. در دهه ۱۹۹۰ مجددا توجه قابل‌ملاحظه‌ای به بودجه‌بندی عملیاتی معطوف شد. در حقیقت یک نوع بازنگری و نوآوری در همان بودجه‌بندی عملیاتی قبلی است. در این روش به وظایف، فعالیت‌ها یا محصول همانند روش قبلی متمرکز نمی‌شود؛ بلکه به جای آن به بازده و نتایج بودجه تاکید می‌شود.
بودجه‌بندی عملیاتی، تخصیص سالانه منابع برای انجام یک طرح عملیاتی است. بودجه بر مبنای عملکرد مانند بودجه برنامه‌ای براساس برنامه و فعالیت طراحی می‌شود با این تفاوت که بر مقاصد و اهداف، اندازه‌گیری، محصول، کارایی، نتایج و کیفیت تاکید می‌کند.
تخصیص بودجه تنها با برنامه‌ها مرتبط نمی‌شود؛ بلکه با نتایج انتظاری تعیین شده براساس عملکرد مرتبط می‌شود. بودجه‌بندی عملیاتی با برنامه‌ریزی و پاسخگویی ارتباط برقرار می‌کند.
در این روش طرح‌ها از طرح‌های استراتژیک بلندمدت استخراج می‌شود و توجه به نتایج کوتاه‌مدت و پیشرفت بلندمدت است. بودجه‌بندی بر مبنای عملکرد، بودجه‌بندی برای نتایج است. نتایجی که با صرف منابع تخصیص داده شده حاصل می‌شود.
حال سوال این است که بودجه‌ریزی ۱۲جدولی دولت نهم که به چالش بین مجلس و دولت انجامیده است دارای چه ویژگی‌هایی است و از کدام روش بودجه‌ریزی استفاده خواهد کرد و محورهای اصلی بودجه‌ریزی و موارد تاکید چه چیزی است. باتوجه به اشکالات متعدد وارده بر نحوه بودجه‌ریزی سابق و وجود ابهامات زیاد،‌ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سال ۱۳۸۱ هجری شمسی (اکنون با اقلام غیرمنتظره دولت نهم منحل شده است.) در صدد اصلاح و شفاف کردن بودجه‌های سالانه برآمد و از نظر شکلی تغییراتی را انجام داد و انتظار جامعه علمی این بود که به تدریج اصلاحات عمیق و اساسی در بودجه‌ریزی سالانه دولت پدید آید تا به کارایی بودجه افزوده شود. این انتظار برآورده نشد تا اینکه دولت نهم با ساختارشکنی و انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور این وظیفه را بر عهده معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری محول کرد و اکنون در این فرآیند گام دوم را برمی‌دارد و چنانچه از نوشته‌ها برمی‌‌‌آید به دنبال کاهش تعداد تبصره‌های بودجه‌ای و دستگاه‌های اجرایی دارای ردیف بودجه است.
در این صورت بدیهی است که به دلیل بودجه‌ریزی ساده، کار دولت آسان خواهد بود و مجلس نیز در هنگام بررسی و تصویب بودجه وقت کمتری به آن تخصیص خواهد داد و اما حاصل این روش برای مردم که محور اصلی در این موضوع هستند در ابهام است. سوال دوم این است که آیا با ساده‌سازی بودجه آثار مثبت آن نیز بیشتر نمایان خواهد شد و این بودجه دارای نیروهای تعدیلی، تصحیحی، تشویقی خواهد بود و قادر خواهد بود نقایص و کاستی‌ها و بی عدالتی‌های اقتصادی را در جامعه برطرف کند و به کارآیی بودجه خواهد افزود؟ سوال سوم اینکه آیا مبانی قانونی بودجه از جمله قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون دیوان محاسبات کشور، قانون تشکیل سازمان بازرسی کشور، قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی و در راس همه آنها قانون اساسی کشور در این تحول بودجه‌ریزی لحاظ خواهد شد؟ و آیا ارکان نظارتی و به ویژه مجلس این امکان را خواهند داشت که به نمایندگی از طرف مردم اعمال دولت را کنترل کنند و دولت را وادار به پاسخگویی در مقابل حقوق مردم کنند.
سوال چهارم این است که بودجه سال ۱۳۸۷ بستری برای تحقق اهداف برنامه چهارم توسعه اقتصادی و مهم‌تر از آن، سند چشم‌انداز ۲۰ ساله خواهد بود؟ مردم در انتظار هستند تا ببینند مجلس چگونه با تعامل مبتنی بر خرد جمعی با دولت، از حقوق مردم محافظت می‌کند و این نگرانی وجود دارد که مجلس که در راس همه امور است با سیاست‌زدگی با موضوع برخورد کند، قطعا اگر چنین شود در حافظه تاریخ و مردم خواهد ماند. در انتظار می‌مانیم تا ببینیم محصول قطار بودجه دولت نهم چیست؟

ناصر بهرنگی‌نیا

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد