تفکیک قوا در مدیریت شهری

نخستین شیوه مدیریتی شهر و گزینش اعضای مسئول آن انتخاب مستقیم شهردار از سوی دولت مركزی و نهاد اداره كننده امور داخلی آن وزارت كشور است. این الگو شیوه قدیمی است و مطابق آن وزیر كشور و نمایندگان او یعنی استانداران در فرآیندی سلسله مراتبی متولی امور شهری را برگزیده و عزل می كنند. در این جا، شهرداری و مدیران آن به عنوان جزیی از بوروكراسی دولتی تعریف شده و قوه مقننه كشور در نقش قانونگذاری این حیطه نیز در می آید. موارد مربوط به امور جزیی نیز از سوی بخشهای بالای سلسله مراتب به صورت بخشنامه به سطوح پایین تر اعلام می شود. در این الگو بودجه شهرداری ها ذیل بودجه دولت و استانداری ها بوده و دولت بر كار آنها نظارت می كند. اغلب عنوان می شود مزیت الگوی فوق هماهنگی بخش های مختلف است ولی عیب آن گسترده شدن حوزه وظایف و بیگانگی آن به مسائل مناطق خاص ذكر می شود این نقدها باعث شده تا الگوی تمركزگرایانه در مدیریت شهری منسوخ شده و به شیوه های جدیدی اندیشیده شود. آنچه كه ما در اینجا «الگوهای نوین» نام می دهیم در حقیقت نوین نیست و ریشه در تاریخ پیدایی شهری وسیع و امروزی در اروپای غربی و حتی پیش از آن دارد. فارغ از تجربه دولت شهرهای یونان كه در آن مردم خود مستقیما متولیان امور خود را بر می گزیدند و مستقیما در امور شهر اظهار نظر می كردند در شهرهای اواخر قرون وسطی و اوایل رنسانس خصوصا ایتالیا، فرانسه، آلمان و انگلستان بود كه با پیدایش شهرهای جدید كه در آن بورژواهای مشغول تجارت ساكن بودند نیاز به مدیریت محلی خاصی پدید آمد. شهر بزرگ می شد و نیازهای خاص خود را داشت.
در این میان دولت های فئودالی پایان سده های میانه فاقد توانایی رسیدگی به نیازهای جدید بر آمده از دوران جدید بودند. بدین لحاظ به نحو خودجوشی گروه های شهری شورا مانندی پیدا شدند كه در آن مردم و معتمدین آنها به تصمیم گیری و تبادل نظر در امور شهر و اداره بهتر آن می پرداختند. به تدریج این امر سازمان یافته تر شده و با مشخص تر شدن شاخصه های دولت جدید دارای تفكیك قوا، اداره امور شهر نیز به عنوان نوعی «حكومت داری» مطرح شد. لذا آنچه امروز «حكومت های محلی» و به نحو مشخص تر شورا و شهرداری ها نامیده می شود اساسا امری كهن بوده و توسط دولت های جدید به وجود نیامده بلكه به نوعی می توان گفت دولت های ملی نوین از دل این حكومت های محلی سر برآورده اند. می دانیم كه در سیستم تفكیك قوای منتسكیویی رایج در جهان امروز قوای مقننه، مجریه و قضائیه در عین تفكیك در تلاش برای نوعی هماهنگی و نظارت بر یكدیگرند كه امری بدیهی انگاشته می شود.
در سطح حكومت های محلی شهرداری ها و شوراها این امر چگونه است چنانچه گفتیم اساسا دولت هایی وجود دارند كه به نحو جالبی اساسا هیچ حكومتی محلی را به رسمیت نمی شناسد و به شیوه انتصاب شهردار از سوی مقامات اجرایی، آنرا ذیل دولت و سازمان آن قرار می دهند. درحالی كه معایب آن آشكار شده است ولی در كشورهایی كه ساختار حكومت های محلی به رسمیت شناخته شده است از حدود ۲۵۰ سال گذشته ۳ الگوی مدیریت شهری وجود داشته كه در هر مكان و زمانی به فراخور حال یكی از آنها رواج داشته است. نیازی به گفتن نیست كه آنچه ما حكومت محلی می نامیم شامل دو نهاد شورای شهر«انجمن شهر و شهرداری یا دهیاری » ها است. همانگونه كه در سطح حكومت ملی، نوعی تفكیك قوا وجود دارد، اغلب شورای شهر چونان قوه مقننه امور شهری و شهرداری و دهیاری ها به مثابه قوه مجریه به حساب می آیند. در مورد قوه قضائیه در شهر جز در برخی كشورها، حكومت های ملی، قوه قضائیه را در انحصار خود نگاه داشته اند.
آنچه ما در بالا به عنوان سه الگوی مدیریت شهری در حكومت های محلی نامیدیم از تعریف نحوه رابطه قوه مقننه شهر شورا و قوه مجریه شهر شهرداری ها پدید می آید كه در زیر توضیح داده می شود. در الگوی نخست كه بدان الگوی كمیسیونی نام داده اند، در حقیقت تفاوتی میان شورا و شهرداری وجود ندارد. مردم در فرآیندی انتخابی مجموعه ای از افراد را به عضویت شورا بر می گزینند. شورای فوق دست به انتخاب شهردار می زند و تنها یك شخص را از میان اعضای خود به نحو سمبلیك به شهرداری برمی گزیند ولی در واقع هر یك از اعضای شورا متولی اجرای بخشی از امور شهری می شوند و در مقابل كل شورا مسئولند. طبیعی است كه این الگو تنها در شهرهای كوچك قابلیت اجرا داشته است و در سطح كلان شهرها امكان آن وجود ندارد. از آن گذشته اجرایی شدن احتمالی آن نیازمند نهادینگی فوق العاده مشاركت شهروندی در اداره امور است كه در اغلب كشورهای جهان سوم این امر مقدر نیست و در نهایت الگوی فوق باعث نابسامانی بیشتر اوضاع شهر، بخشی شدن مدیریت، فساد و... خواهد شد و اینها مسائلی است كه باعث می شود امروزه دیگر به آن ارجاع نشود. سیستم دوم رابطه شورا و شهرداری ها یا شیوه دوم مدیریت شهری حكومت محلی آن است كه مردم عده ای از افراد را به نمایندگی خود برمی گزینند و آنها را در جایگاه شورا قرار می دهند و این افراد در مقام قوه مقننه از طریق رای گیری میان خود شهردار شهر مدنظر خود را بر می گزینند. شهردار منتخب شورا نیز ساختار مدیریت شهرداری را با تركیبی از صلاحدید خود و شورا بر می گزیند. در اینجا باید اشاره كرد كه در این الگو امكان غالب بودن شورا بر شهردار یا بر عكس وجود دارد.
الگو بازتاب الگوی پارلمانی در گزینش نخست وزیر توسط مجلس است. در كشورهایی كه نخست وزیر در مقام عالی ترین مقام اجرایی قرار دارد، از طریق انتخابات مجلس، حزب اكثریت، فرد مدنظر خود را در مقام نخست وزیر قرار می دهد و قادر به استیضاح و بركناری او است. نمی توان ناگفته گذارد كه الگوی پارلمانی ایجادكننده تلاطم و بی ثباتی شدید در دولت ها، جدال های بیهوده در مجلس و... خواهد شد. امری كه در جمهوری چهارم فرانسه باعث فلج شدن دولت ها شده و ژنرال دوگل و مردم فرانسه را به سوی الگوی ریاستی حكومت متوجه كرد. در الگوی پارلمانی در رابطه شورا و شهردار بی ثباتی شهردار و وابستگی شدید او به شورا و اعضای آن، او را وامی دارد تا دائما در پی بر آوردن خواست های اعضا شورا باشد در حالی كه در نهایت خود وی پاسخگوی نابسامانی ها خواهد بود. در اینجا شورا به یك نهاد صرف بی ثبات كننده بدون هیچ خروجی مثبت تبدیل می شود كه كاركرد آن ناكارآمدسازی همه چیز و همه كس است. الگوی سوم الگوی ریاستی مدیریت امور شهری است كه نظیر خود را در حیطه حكومت ملی نیز داراست. باید گفت از زمان شكل گیری الگوهای حكومت محلی الگوی ریاستی در كنار الگوی پارلمانی به یك اندازه مطرح بوده است. ولی در گذر زمان و گسترده تر شدن مسائل شهری، نظرات بیشتر به سوی الگوی ریاستی متوجه شده است.
اما الگوی ریاستی چیست در این الگو مردم از سویی اعضای شورا را بر می گزینند و از سوی دیگر به نحو مستقیم شهردار را انتخاب می كنند. در اینجا شورا در مقام قوه مقننه شهر، قانونگذار و ناظر امور شهر است و شهردار قوه مجریه آن. نظیر این الگو در الگوی ریاستی حكومت های ملی اجرا می شود. مردم از یك سو نمایندگان مجلس و از سوی دیگر رئیس جمهور را گزینش می كنند و آنها بر یكدیگر نظارت و كنترل دارند. گفتنی است كه در الگوی سوم است كه اساسا «شهردار» معنای محصل دارد. زیرا به نحو سنتی فرد منتخب از سوی شورا برای اداره امور شهر را «مدیر شهر» می نامیدند نه شهردار. امروزه در اكثریت كشورها الگوی سوم رایج است حتی در كشورهایی كه دارای ساختار فدرالیستی هستند. در بسیاری از كشورهایی كه ما شاهد الگوی پارلمانی حكومت ملی هستیم، در سطح محلی به واسطه تجربیات حاصل از سال ها كار اجرایی، الگوی ریاستی در حال اجرا است مانند انگلستان و هندوستان. در كشور ما سیستم حكومتی ریاستی بوده و گزینش مستقل مجلس و رئیس جمهور از یكدیگر برقرار است. در این وضعیت آشفتگی امور امری طبیعی می نماید. شایسته است مطابق الگوهای رایج در كشورهای توسعه یافته، حركتی به سوی الگوی ریاستی در مدیریت شهری ما شود تا از عناصر ناكارآمد كننده حكومت های محلی برخاسته از الگوی پارلمانی پرهیز شود. در این میان البته قابل بررسی و تامل خواهد بود اگر گامی به پیش نهاده و حتی به این بیندیشیم كه به جای انتخاب مستقیم شهردار یا شورای شهر مركزی به محلات رجوع كنیم. به این معنا كه با قدرت بخشی به شورایاری ها و دقت در برگزاری انتخابات آنها شهردار مركزی و یا نمایندگان شوراهای مركزی از میان ایشان برگزیده شود. قطعا همگان اذعان دارند كه این شیوه تا چه میزان ارتباط مدیریت شهرها و بدنه اجتماعی را محقق خواهد كرد.

حسن بیادی

منبع : روزنامه شرق