بودجه شفاف عرصه سازندگی جان می گیرد شیوه نو در تدوین بودجه کل کشور

نظام بودجه نویسی در کشور یکی از مسائل پرحاشیه ای است که درسال های بعد از انقلاب همواره به طور سالیانه در برخی فصول سال مطرح و نقد و نظرهای متفاوتی بر روی آن صورت می گیرد. میزان بودجه، کسر بودجه، درآمدهای ارزی، هزینه ها، سهم دستگاه ها و وزارتخانه ها، طرح سایه، قیمت نفت پایه و غیره و غیره از مباحثی است که با ارائه برنامه بودجه هرسال تبدیل به تیتر یک اغلب مجامع و رسانه ها می شود و سرانجام پس از تصویب طولانی مدت، باب آن تا سال بعد بسته می شود.
دراین میان مطول بودن بخش های فرعی بودجه و وجود هزاران تبصره در ذیل هر قانون و همچنین پراکنده بودن دستگاه های جذب کننده بودجه، شرایطی را به وجود آورده که اولا مصوبه چند صد صفحه ای بودجه های سالیانه مطلبی به شدت پیچیده و سردرگم به نظر می رسند و حتی نویسندگان آن هم به زحمت از آن سردرمی آورند و درثانی گسترده بودن دامنه توزیع مانع از نظارت دقیق و امکان حسابرسی کامل از دستگاه ها می شود.
اما ماه گذشته رئیس جمهور در جمع خبرنگاران از ابتکار دولت نهم برای ایجاد تغییرات و اصلاح ساختاری شیوه بودجه نویسی در کشور خبرداد که براساس روش جدید، برخی تبصره های دائمی تبدیل به قانون می شوند و همچنین تعداد دستگاه های درگیر با بودجه به طور مستقیم، به شدت کاهش می یابد و تمرکز بیشتری دراین خصوص صورت می گیرد. ارائه لایحه مقدماتی دولت به مجلس شورای اسلامی و طرح این موضوع، واکنش های متفاوتی را دربین نمایندگان، کارشناسان و صاحب نظران اقتصادی دربین داشت.
نکته مشترک تمام این دیدگاه ها، ضرورت حرکت دولت و مجلس به سمت تحقق «بودجه عملیاتی» در دراز مدت و اصلاح شیوه های سنتی تنظیم و نگارش بودجه کشور است.
● مدیریت بودجه
به عقیده کارشناسان قانون بودجه کارآمد، قانونی است که در خود ویژگی هایی از قبیل شفاف بودن و قابل استناد بودن را داشته باشد و در آن به همان میزان که به پرداخت ها، نحوه پرداخت ها و میزان پرداخت ها توجه شده است، به رسیدگی به چگونگی هزینه شدن ها، نظارت بر کیفیت اجرا و مشخص بودن دستگاه پاسخگو و مرجع برای حسابرسی نیز توجه شده باشد، که تحقق این امر زمان طولانی را از مسئولان مطالبه می کند.
مسئولان دولت نهم اعلام کرده اند که در گام نخست ایجاد اصلاحات در نگارش بودجه، قصد تقویت مدیریت حاکم بر بودجه را دارند.
امیر منصور برقعی، معاون برنامه ریزی راهبردی ریاست جمهوری دراین خصوص می گوید: «بودجه کل کشور به استثنای بودجه شرکت های دولتی برای سال ۸۷ همانند سال جاری خواهد بود، دراین میان سعی شده است که منابع مالی موجود مدیریت شود و الزامات قانون برنامه از منابع موجود تامین شود و با افزایش بهره وری در هزینه هایی که دارای نقطه اجبار هستند بتوان افزایش های احکام قانون بودجه چهارم رانیز پوشش داد.»
وی با بیان این که دولت همچنان سعی می کند در کنار مدیریت بودجه، مانع افزایش بودجه درسال آینده شود می افزاید: «علیرغم اینکه احکامی وجود دارد که اعتبارات هزینه ای افزایش یابد، تلاش می شود سقف بودجه سال گذشته امسال افزایش چشمگیری نداشته باشد و تنها حدوداً ۱.۵ درصد افزایش یابد، امسال کنترل هزینه های دستگاه های اجرایی مورد هدف است و نهایی شدن اعداد و ارقام در گرو آن است که در رفت و برگشت با دستگاه های اجرایی و برنامه های پیشنهادی آنها، عدد بودجه روی چه رقمی تنظیم شود.»
● تعیین سر فصل ها به جای پرداختن به جزئیات
اگر بخواهیم به زبان ساده تر در خصوص اقدام جدیدی که در بودجه نویسی سال آینده اتفاق افتاده سخن بگوئیم، باید اینطور بگوئیم که دولت نهم بخش های ثابت بودجه های سال های گذشته را تبدیل به قانون کرده و در واقع بسیاری از تبصره ها را از سر راه برداشته و در وهله دوم با کوچک سازی قانون بودجه، به طور مثال بودجه های مربوط به دستگاه های فرهنگی را در قالب بودجه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به همین شکل سایر وزارتخانه ها درنظر گرفته است تا از این طریق بتوان نتایج مثبتی را از بودجه جدید به دست آورد.
دکتر ابراهیم کارخانه ای، نماینده مجلس دراین خصوص می گوید: «بودجه ریزی یکی از مهمترین و حساس ترین فعالیت های مشترک دولت و مجلس بوده و هست، ولی مهم تر از آن جهت دادن به این بودجه هاست. یکی از اقدامات بی سابقه ای که امسال از طرف دولت صورت گرفت هدفمند نمودن اعتبارات و تسهیل نظارت بر نحوه هزینه آنها از طریق شفاف سازی بودجه ریزی سنواتی است.»
او می افزاید: «زمانی می توان به طور کامل به اهداف هر بخش از برنامه توسعه دست یافت که تمام مؤلفه های هر بخش به طور هماهنگ و سیاست گذاری شده در راستای اهداف موردنظر به کار گرفته شوند.»
بسیاری از کارشناسان حذف جزئیات بودجه های سابق و عدم درگیر کردن نمایندگان مردم در مجلس با مسائل ریز اجرایی و مدیریتی را از ویژگی های بارز پیشنهاد جدید دولت برای بودجه نویسی می دانند. آنان معتقدند با این کار مجلس توان و فرصت مضاعفی می یابد تا در طول سال و در طول مدت زمان تخصیص بودجه ها و هزینه شدن آنها بر پروژه ها نظارت داشته باشند.
دکتر محسن کوهکن، عضو هیئت رئیسه مجلس با این نظر موافق است و می گوید: «معتقدم که در امر بودجه نویسی باید اتفاقاتی می افتاد که خب در گذشته شاهد آن نبودیم اما با این طرح جدید، به نظرم شأن مجلس که نباید خود را درگیر مسائل جزئی و گرفتار موارد غیرکلان کند حفظ شد و این فرصت به مجلس داده شد تا در بودجه های سالیانه کلان نگرتر باشد.»
او می افزاید: «در سال های گذشته وضع به شکلی بود که طرح چندین صفحه ای بودجه به مجلس می آمد، کار فشرده و نفس گیری صورت می گرفت، زمان و حجم گسترده کار اجازه نمی داد که همه نماینده ها از حق قانونی خودشان استفاده کامل بکنند و در نهایت موقعی که تصویب می شد، نحوه بررسی باعث دلخوری برخی ها می شد.»
او به بررسی بودجه سال جاری در سال گذشته اشاره می کند و می گوید: «سال۸۵ به هنگام بررسی بودجه ۳هزار پیشنهاد از طرف نماینده ها در خصوص بودجه به هیئت رئیسه ارسال شد اما از این تعداد تنها بخش بسیار اندکی از آنها فرصت پیدا کردند تا مطرح شوند و بقیه خب موفق نشدند، لذا این طرح باید بتواند این فشار و محدودیت را از دوش نمایندگان بردارد.»
عضو کمیسیون اصل۹۰ می افزاید: «جایگاه مجلس در بحث هزینه ها تعیین سرفصل است مثلا اینکه در بخش نظامی به چه میزان باید هزینه کرد و آیا لایحه دولت رقم قابل قبولی هست یا نه اما در سال های قبل ما با جزئی ترین پرونده و پروژه درگیر بودیم.»
● شفاف سازی
یکی دیگر از مواردی که رئیس جمهور در معرفی شیوه جدید بودجه نویسی دولت بر آن تأکید می نماید، شفاف سازی متن بودجه سالیانه کشور برای همگان است. تا جایی که وی معتقد است هر ایرانی باید بتواند با خواندن بودجه مصوب، از نحوه درآمدها و هزینه های جاری و غیره و غیره کشور مطلع شود.
دکتر پارسا حاتمی، اقتصاددان در این خصوص می گوید: «شفاف شدن بودجه فواید بسیاری را می تواند به دنبال داشته باشد که یکی از آنها و در واقع ابتدایی ترین نتیجه اش همه فهم شدن آن است اما نتیجه دیگر آن پیدا شدن هزینه های اضافی و به دنبال آن کاهش هزینه ها و ساماندهی و افزایش درآمدهاست.»
او می افزاید: «این شفافیت هر قدر بیشتر محقق شود، امکان دورزدن قانون و کم کاری ها کمتر می شود و دستگاه های ناکارآمد و بی فایده بیشتر نمایان می شوند و شناخت بیشتری از بدنه کشور به دست برنامه ریزان می آید و دست آنان را در طراحی بودجه ها و پرکردن خلأها بازتر می کند.»
کوهکن نیز در این مورد معتقد است: «بودجه باید شفاف می شد، الان اسمش این است که ریز تمام پروژه ها در اختیار نمایندگان مجلس قرار می گیرد اما منطقاً امکان رسیدگی به تک تک آنها برای هیچکس وجود ندارد. این شفافیت یعنی همین درگیر نکردن فله ای مجلس با جزئیات بودجه و تسهیل در امکان بررسی مسائل مهم و اساسی.»
● دخالت در کار قوا ممنوع!
یکی از ایراداتی که برخی از کارشناسان به طرح دولت مبنی بر بودجه ریزی وارد می کنند کاهش اختیارات و سلب حقوق قوه مقننه است. این عده معتقدند با کاهش تبصره ها و ایجاد تمرکز در بودجه، از طریق حذف دستگاه های زیرمجموعه و واگذاری بودجه آنها به دستگاه اصلی، امکان نظارت و بررسی نمایندگان بر جزئیات بودجه گرفته شده است.
اسماعیل جبارزاده یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه در این خصوص می گوید:«با نگاهی به اصل تفکیک قوا در قانون اساسی مشخص می شود که طرح جدید دولت در تنظیم بودجه سال آینده با قانون اساسی مغایرت دارد و به نوعی دولت با این کار قصد ورود به حیطه قانونگذاری دارد.»
وی معتقد است:«بودجه سالانه کشور از بالا به پایین به فصول، برنامه، طرح و پروژه تقسیم می شود که تاکنون مجلس بر تمام این سلسله مراتب نظارت داشته و آنها را به تصویب می رسانده است. حذف این فرایند توسط دولت در بودجه سال آینده مستلزم سلب بخشی از اختیارات مجلس است.»
محمد کریمیان عضو کمیسیون انرژی مجلس نیز معتقد است قدرت چانه زنی نمایندگان در بودجه ۸۷ گرفته شده است. وی می افزاید:«اینکه دولت بخواهد مجوز کلی را از مجلس بگیرد و سپس خود به تقسیم آن بپردازد به نظر درست نیست، باید اجازه داده شود تا مناطق براساس قدرت چانه زنی و نیاز به میزانی از بودجه مورد احتیاج دست یابند.»
اما در مقابل، بسیاری از کارشناسان این انتقاد را وارد نمی دانند و یا معتقدند این ایراد در طول بررسی کتاب بودجه و تعامل مجلس و دولت قابل رفع است.
علی عسگری معاون اقتصادی معاونت برنامه ریزی راهبردی ریاست جمهوری در این خصوص می گوید:«این طرح مغایرتی با وظایف نمایندگان مجلس ندارد و به هیچ عنوان دخالت در کار آنان نیست و صرفاً بخشی از جزئیات دست و پاگیر را از میان برداشته و قاعده سه بعدی بررسی بودجه را به یک قاعده دو بعدی تبدیل کرده است.»
وی می افزاید:«در سال های گذشته مجلس، دستگاه اجرایی و سازمان مدیریت در پروسه تنظیم قانون بودجه دخیل بودند ولی برای سال آینده از یک سو دولت و دستگاه اجرایی و از سوی دیگر مجلس و دستگاه اجرایی قانون بودجه را تدوین خواهند کرد.»
عسگری معتقد است در این شیوه نظارت بیشتری بر هزینه شدن بودجه ها صورت می گیرد و وزرا موظفند در پایان سال در مورد تحقق اهداف پاسخگو باشند. او در ادامه می گوید:«در تنظیم بودجه ۸۷ کلیه اطلاعات همانند سال قبل به مجلس می رود با این تفاوت که از دید دولت تنها اسناد لایحه بودجه، احتیاج به تصویب دارند و اسناد پشتیبان و بودجه دستگاه های زیرمجموعه در صورت تشخیص مجلس به تصویب خواهند رسید وگرنه لزومی برای تصویب آنها وجود ندارد.»
برخی از نمایندگان و کارشناسان نیز معتقدند بایستی برای تقویت بنیان بودجه و جلوگیری از خدشه دار شدن جایگاه مجلس به عنوان دستگاه قانون گذار، دولت اصلاحاتی را در لایحه خود اعمال کند.● خلاصه نویسی تقویت نظارت مجلس یا دولت قانونگذار شیوه نو در تدوین بودجه کل کشور
عادت کرده بودیم. به اینکه هر سال هوا کمی که سرد می شود و به نفس های آخر سال که نزدیک می شویم، صفحات خبری مان پر شود از کمبود اعتبارها، سراغ وزرا که می رویم سریع یک برگه از توی جیب شان در بیاورند که فلان میلیارد کسر بودجه شدید داریم و اگر این مبلغ را به ما ندهند نابود می شویم. اما آن طور که از ظاهر امر برمی آید با طرح جدید دولت برای بودجه سنواتی، باب این بحث ها بسته می شود و یا لااقل کمتر می شود و مدیران دولتی این اختیار را پیدا می کنند که بودجه را به تناسب نیاز جابه جا کنند و به دستگاه های زیرمجموعه خود که تا دیروز مستقلا بودجه می گرفتند، بودجه اختصاص دهد. اقدامی با شیوه جزء نگر سنتی قبلی به کلی متفاوت خواهد بود... عادت کرده بودیم.
شیوه جدید بودجه نویسی سالیانه که از امسال قرار است توسط دولت به اجرا دربیاید، مقدمه ای برای دستیابی به بودجه عملیاتی است که مبتنی بر این اساس است که بودجه برای چه اهدافی و با چه قیمتی هزینه شود و بر این اساس بودجه به نتیجه کار اختصاص داده می شود.
صرفه جویی اقتصادی، پرهیز از موازی کاری، شفافیت برنامه ها و ارتقای کارآمدی از مزیت های مهم این نوع بودجه نویسی است که در حال حاضر در کشورهای پیشرفته و حتی کشورهای در حال توسعه مانند پاکستان، مالزی و هند نیز در حال استفاده و اجراست.
اما این تحول در نظام بودجه نویسی ایران مانند هر تغییر اقتصادی دیگری مخالفان و منتقدانی نیز دارد که با این روند موافق نیستند. این افراد اصولا یا از بدنه اجرایی هستند و به دلیل آنکه در ازای اجرای این تغییر آزادی عمل آنها به شدت محدود و یا به عبارتی منظم می شود، با آن مخالفند و یا کارشناسان اقتصادی هستند که به دلایل گوناگون، این شیوه را غیرکارشناسانه می دانند و یا در مواردی از لایحه پیشنهادی انتقاد وارد می کنند.
● نگرانی از تداخل درکار مجلس
کاهش اختیارات و سلب برخی حقوق قوه مقننه است یکی از ایراداتی است که برخی از کارشناسان به طرح دولت مبنی بر بودجه انقباضی وارد می کنند، الیاس نادران عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در این خصوص می گوید: «چنانچه لایحه بودجه ۸۷ حیطه نظارتی مجلس را آسیب پذیر استقبال کرد چرا که سالهاست لزوم تغییر نگرش به بحث بودجه نویسی احساس می شد و این کار می تواند آغاز خوبی باشد.»
رئیس کمیسیون ویژه اصل ۴۴ در ادامه می گوید: «نظراتی که توسط برخی به دولت ارائه شده این است که لایحه بودجه باید مطابق برنامه چهارم باشد و همه دستگاه های اجرایی و دستگاه هایی که در متن قانون باید دارای ردیف های مستقل باشند، مستقلا به آنها نگاه شود.»
اگرچه نمایندگان قانوناً این اختیار را دارند که لایحه بودجه دولت که طی روزهای آینده توسط شخص رئیس جمهور به صحن علنی مجلس برده خواهد شد را براساس رأی خود اصلاح و دچار تغییرات کنند اما کارشناسان معتقدند نسخه پیچیده شده دولت، نسخه نسبتاً جامعی است که با رایزنی های صورت گرفته بین قوا تنظیم شده و به جایگاه هیچ کدام از دستگاه های قانون گذار و اجرایی لطمه وارد نمی کند.
امیر واعظ آشتیانی، صاحب نظر اقتصادی در این مورد معتقد است لایحه جدید به جای کم کردن اختیارات، زحمت نمایندگان را کاهش داده است و درست برخلاف نظر برخی منتقدان، امکان اعمال وظایف قانونی نمایندگان را بیشتر فراهم ساخته است.
او می گوید: «قبلا اینطور بود که نماینده ها یک ماه دو ماه روی بودجه جلسات فشرده چند نوبته می گذاشتند و بعد از تصویب دیگر با نحوه خرج شدن این بودجه کاری نداشتند تا بودجه سال بعد اما الان بررسی یک کتاب ۶۰۰ صفحه ای تبدیل به بررسی یک کتاب ۴۰ صفحه ای شده است اما در عوض نمایندگان در کل طول سال با بودجه ریزی ها درگیرند و بر کیفیت هزینه ها و ماحصل آنها اشراف پیدا می کنند و می توانند به عنوان نمایندگان مردم از دستگاه های ناکارآمد و یا ولخرج حسابرسی کنند و پاسخ بطلبند.»
● بار سنگین بر دوش دولت
یکی دیگر از نگرانی های جدی که پس از اعلام شیوه جدید بودجه نویسی در اذهان پدید آمد، نگرانی از افزایش ناگهانی بار کاری دستگاه های مرجع و وزارتخانه ها و ناتوانی احتمالی برخی دستگاه ها در توزیع اصولی بودجه و تغذیه صحیح زیرمجموعه ها به دلیل کثرت آنها و یا تأخیر در اجرای پروژه ها به سبب وجود دست اندازهای اداری دستگاه های دولتی است.
منوچهر رستمی عضو هیئت علمی دانشگاه تهران در این خصوص می گوید: «اگر از این زاویه به طرح جدید نگاه کنیم که بودجه به سمت تمرکززایی می رود، پدیده مثبت و خوبی است و می توان گفت قدم اول برای رسیدن به بودجه عملیاتی برداشته شده است اما اگر از این زاویه به مسئله بنگریم که با این تمرکزآفرینی ناگهانی چه حجم از کار بر سر وزارتخانه ها و استانداری ها فرو خواهد ریخت مسئله جای نگرانی پیدا می کند، چرا که دستگاه های اجرایی ما عمدتاً بدنه سنتی و فرسوده ای دارند و این مسئله در طی زمان اجرای برنامه بودجه ممکن است مشکل آفرین باشد.»
وی می افزاید: «به طور مثال در حال حاضر ما در بخش فرهنگ میلیاردها تومان بودجه را به چندین دستگاه فرهنگی مستقل اختصاص می دهیم که یکی از آنها وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است، اما طبق برنامه جدید همه بودجه فرهنگ را قرار است بدهیم به این وزارتخانه و بگوئیم خودت بودجه دستگاه های دیگر فرهنگی را تخصیص بدهد و هر جا هم که لازم دید در میزان این بودجه جابه جایی ایجاد کند به شرط آنکه مجموع بودجه ها ثابت باقی بماند.»
این استاد دانشگاه معتقد است: «حسن این کار در اینست که اولا ما یک متولی فرهنگ پیدا می کنیم و فردا می توانیم در قبال معضلات و مشکلات از او بازخواست کنیم و حجت را تمام کنیم و ثانیاً سیاست گذاری فرهنگی را نهادینه کنیم و برسیم به مفهوم مهندسی فرهنگی و از کارهای موازی جلوگیری کنیم اما نقطه ضعف ماجرا به نظرم اینجاست که آیا وزارت ارشاد توانمندی این را دارد که همزمان با اجرای برنامه های اختصاصی خود و رویارویی اش با ارباب رجوع های کثیر این وزارتخانه، فرصت بررسی درخواست میلیاردی بودجه از سوی سایر دستگاه های عریض و طویل فرهنگی پیدا کند یا اینکه این کار فعالیت های این وزارتخانه و یا آن دستگاه ها را با اختلال روبه رو می کند».
برخی کارشناسان بر این باورند که بودجه ۱۳۸۷ ممکن است صحنه مناقشه اقتصادی را از مجلس و وزارتخانه ها به استانداری ها بکشد و این مسئله سبب شود تا بودجه از جنبه کلی به بعد جزیی تغییر شکل دهد. این افراد معتقدند برای جلوگیری از بروز چنین وضعی باید کتاب بودجه به فعالیت های ملی و استانی تقسیم و تفکیک شود و به طور جداگانه به این دو نگاه شود.
● انتقاداتی که دولت پذیرفت
همزمان با پیشنهاد طرح جدید دولت برای بودجه نویسی، مرکز پژوهش های مجلس نیز در یک پروژه تحقیقاتی به بررسی شیوه جدید بودجه نویسی در کشور پرداخت و الگوهایی را در زمینه تأمین حقوق مجلس در بودجه ارائه داد.
در این گزارش آمده است: «اصلاح بودجه به دلیل تعیین سرنوشت بخش عمومی کشور یک امر ملی است هر چند این کار به دلیل اینکه در یک نظام مأنوس و جاافتاده است بسیار مشکل خواهد بود.»
در ادامه آمده: «براساس اصل ۵۲ قانون اساسی و قوانین بالادستی مسئولیت تهیه بودجه با دولت و مسئولیت تصویب آن برعهده قوه مقننه است. در حال حاضر بودجه در قالب یک ماده واحده به همراه تعداد زیادی تبصره در مجلس مورد بحث قرار می گیرد که بررسی این تبصره ها وقت بسیار زیادی را از مجلس می گیرد».
در بخش دیگری از این پژوهش تأکید شده: «در سال جاری دولت برای ساماندهی کار بودجه نویسی در ابتدای سال تکالیف سالانه و سیاست های لازم برای دستیابی به آنها را اعلام می کند و در واقع دولت خود را موظف به ارائه شاخص های مناسب به منظور تسهیل در امر نظارت توسط مجلس کرده و قانونگذار نسبت به سیاست های تعیین شده قضاوت خواهد کرد.»
این گزارش تفاوت بین شیوه دولت و شیوه پیشنهادی این مرکز را در سه نکته اصلی می داند و می افزاید: «الگوی دولت برخلاف الگوی مرکز پژوهش ها بیشتر بر جنبه های عملی تأکید دارد، در این شیوه برخلاف پیشنهاد مرکز پژوهش ها دیگر اعلام صریح سیاست ها و تصریح تعهدآور محصول و نیز شاخص های کلان وجود ندارد و همچنین در حالی که نظر مجلس بر تصویب اسناد پشتیبان بودجه است، دولت قصد دارد این اسناد را تنها جهت اطلاع به مجلس ارائه کند.»
دکتر توکلی رئیس مرکز پژوهش های مجلس پس از انتشار این گزارش در پاسخ به سؤالم در خصوص واکنش دولت به طرح مرکز، می گوید: «دولت این ایرادات را به طور کامل قبول کرده و براساس پیشنهاد مجلس دو جدول به ۱۲ جدول ارائه شده به منظور تبیین بودجه اضافه خواهد کرد که یکی از این جدول ها حاوی سیاست های اجرایی دولت و جدول دیگر دربرگیرنده اختلافات این بودجه با بودجه سال گذشته است.»
او می افزاید: «این تفاهمات به طور قطع چارچوب بودجه سال آینده را نسبت به چارچوب مأنوس بودجه نویسی بهبود می بخشد، زیرا تمام ردیف های قانونی در بودجه لحاظ می شود و تمام دستگاه های دارای اساسنامه قانونی مکلف به پاسخگویی خواهند شد.»● حفره های بودجه بسته می شود شیوه نو در تدوین بودجه کل کشور
برای ظهر در سالن برگزاری جلسات کمیسیون قرار گذاشتیم. روی میز پر بود از پوشه و کاغذ و کتاب. دکتر می گفت امروز در بحث پژوهش ما هیچ چیز کم نداریم، بودجه به اندازه کافی هست، مسئولان همه نسبت به آن تاکید دارند، استعداد در دانشگاه ها فوران می کند، تمام بدنه کشور تشنه تحقیق و پژوهش های جدیدند. اما... می گفت: اما یک چیز این وسط کم است. می گفت مقام معظم رهبری در دیدارشان با مسئولان دانشگاهی تاکید کردند که سهم پژوهش از بودجه کشور باید حداقل ۳ درصد از تولید ناخالص ملی باشد. برنامه چهارم هم همین را می گوید. اما در حال حاضر سهم پژوهش ۸۴ صدم درصد از کل تولید ناخالص داخلی است! دکتر می گفت در حالی وزارت علوم برای بودجه پژوهشی خودش دست و پا می زند که بعضی از وزارتخانه ها بودجه های کلانی را در این زمینه دریافت می کنند وعموماً هم خروجی مشخصی ندارند!
پراکندگی های فراوان در قانون بودجه و تعدد دستگاه های بودجه گیرنده، یکی از آفت های بزرگی است که شیوه سنتی بودجه نویسی را در سال های اخیر گرفتار خود کرده است. چرا که مشترک بودن فعالیت بسیاری از این دستگاه ها اولاً زمینه را برای موازی کاری ها مساعد کرده و ثانیاً مشخص نبودن متولی واحد برای هر موضوع امکان نظارت صحیح قوا بر دستگاه ها را سلب کرده و باعث نوعی شلختگی اداری و پدید آمدن دستگاه های
«بودجه خوار» با کارآمدی پایین شده است.
بسیاری از صاحب نظران معتقدند حرکت به سمت «بودجه عملیاتی» یکی از بهترین روش هایی است که می توان با کمک آن حفره های موجود در قانون را پوشانده و در روح آن طراوت، تحرک و مسئولیت پذیری بیش از پیش ایجاد کرد. این عده بر این باورند که سیستم جدید بودجه نویسی برای سال ۸۷ می تواند قانون را به سمت بودجه عملیاتی سوق دهد.
نگاهی به برخی از مصادیق دستگاه های دولتی که با شیوه جدید بودجه نویسی دچار تحول خواهند شد، این مسئله را بیش از پیش نمایان می سازد که بدنه فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و ... کشور همگی به نوعی نیازمند تزریق خون تازه ازطریق نگاه مدیریتی صحیح در امر بودجه هستند. نگاهی که اگرچه با حرکت جدید دولت آغاز می شود اما برای به نتیجه رسیدن، نیاز به یک برنامه مدون چندین ساله و کار کارشناسی دقیق و هوشمند دارد.
● از ۶۶ صدم درصد تا ۳ درصد!
یکی از مباحثی که در سال های اخیر به شدت مورد انتقاد کارشناسان و مسئولان نظام قرار گرفته، طرز نگاه مدیران و بودجه نویسان به موضوع پژوهش و تعیین بودجه برای آن است. طبق برنامه چهارم توسعه مسئولان کشور موظف شده اند تا پایان این برنامه نرخ پژوهش در بودجه را به ۳ درصد از تولید ناخالص ملی برسانند، حال آنکه تا پایان سال ۸۶ این رقم ۶۰ تا ۸۰ صدم درصد می رسد. از سوی دیگر همین بودجه اندک نیز به شیوه ای در بین دستگاه ها توزیع می شود که همه ساله پژوهشگران و دانشگاهیان نسبت به سهم خود از این رقم معترضند و کمبود بودجه را علت متوقف ماندن بسیاری از پروژه های علمی داخلی می دانند.
علی عباسپور رئیس کمیسیون آموزش مجلس در این خصوص یکی از منتقدانی است که همواره به این شیوه اختصاص بودجه معترض بوده است. او می گوید:«در حال حاضر شاید در حدود ۱۰ درصد از اعتبارات تحقیقات کشور به طور هدفمند و سیاست گذاری شده هزینه می شود و مابقی بودجه از آنجایی که به دستگاه های نامربوط داده می شود، نامعلوم و نامشخص هزینه می شوند و وزنی هم به بار پژوهشی کشور نمی افزایند.»
او می افزاید:«در حالی که وزارتخانه ای مثل وزارت علوم و تحقیقات و وزارت بهداشت مراجعی هستند که کار پژوهش و تحقیقات جزو امور زیربنایی آنهاست و آنها باید برای این بودجه برنامه ریزی کنند نه این که مثلاً یک وزارتخانه اقتصادی، بدین ترتیب هم بودجه در محل مشخص و شفافی هزینه می شود و هم دستگاه های اجرایی می توانند موضوعات تحقیقاتی خود را به پژوهشکده ها و دانشگاه ها سفارش دهند که این البته نقشه جامع علمی کشور را نیز می طلبد.» اما باید دید شیوه جدید بودجه نویسی دولت نهم، در این خصوص چه تغییر و تحولی به وجود خواهد آورد وآیا در این شیوه به سرگشتگی بودجه تحقیقات و به بی حساب و کتاب خرج شدن آن در برخی دستگاه هاپایان داده می شود؟
محمد حسین صادقی معاون امور پژوهشی معاونت برنامه ریزی ریاست جمهوری در پاسخ به پرسشم ابتدا از عزم دولت برای افزایش این بودجه خبر می دهد و می گوید:«دولت دستگاه های اجرایی را مکلف به هزینه کرد یک درصد از بودجه اختصاص داده شده در این بخش کرده است که امید آن می رود با اجرای این قانون در بخش تکلیفی حداقل یک هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان علاوه بر برنامه های تحقیقاتی دستگاه ها که حدود هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان برآورد می شود به این بخش اختصاص داده شود».
وی می افزاید:«در شیوه جدید بودجه نویسی بودجه تحقیقات دستگاه ها به استثنای برخی وزارتخانه ها مانند علوم و بهداشت زیرنظر معاون علمی رئیس جمهور قرار می گیرد و در واقع یک درصد از بودجه دستگاه های اجرایی در لایحه بودجه ۸۷زیر نظر معاونت علوم و فناوری ریاست جمهوری قرار می گیرد که رقمی بالغ بر ۲۹۰ میلیارد تومان خواهد بود.»
او تاکید می کند:«با این اقدام در سال آینده برای اجرای پروژه های تحقیقاتی کمبود اعتباری وجود نخواهد داشت».
در واقع بودجه سال ۸۷، پژوهش و تحقیقات را در دو بخش درنظر گرفته است. بخش اول بودجه وزارتخانه هایی مثل علوم، بهداشت و دفاع که هر ساله بودجه مشخصی در این زمینه دریافت می کنند و بخش دوم بودجه سایر دستگاه هاست که برای ایجاد تمرکز و شناسایی محل هزینه ها و تشخیص کارآمدی یا ناکارآمدی تحقیقات دراختیار معاون علمی رئیس جمهور قرار می گیرد و دستگاه ها برای انجام پروژه های تحقیقاتی خود از این محل بودجه دریافت می کنند و حتی وزارتخانه ای مانند علوم نیز در صورت نیاز قادر خواهد بود بودجه اضافه بر سازمان دریافت نماید.
صادقی می افزاید:«بخشی از این بودجه تحت اختیار معاون علمی، به منظور واردات تجهیزات دانشگاه ها تخصیص خواهد یافت.»
● سیاست های فرهنگی هدفمند می شوند
بخش فرهنگ و بودجه آن یکی از دغدغه هایی است که همواره در سال های پس از انقلاب دغدغه بسیاری از مسئولان، نمایندگان، صاحب نظران و مردم بوده است. با توجه به حساسیت های موجود در جامعه در خصوص مسائل فرهنگی و شرائط خاص و تمدن غنی ایرانی، معضلات و بی توجهی های فرهنگی همواره بیش از سایر موارد به چشم می آیند و واکنش ایجاد می کنند.
رهبر معظم انقلاب بارها و بارها از لزوم توجه مسئولان به امر فرهنگ سخن گفته اند و بر تمرکز خاص بر روی این مسئله تأکید کرده اند. ایشان در آخرین دیدار خود با کابینه دولت نهم خواستار نگاه ویژه در بحث بودجه فرهنگی و همچنین مشخص نمودن سیاست های فرهنگی در برنامه های توسعه شدند و اینگونه فرمودند که ما اگر در تمام عرصه ها بدرخشیم ولی در فرهنگ موفق نشویم، دشمن به هدف خود رسیده است.
بدون شک تمام مسئولان کشور بر لزوم توجه ویژه به مسائل فرهنگی واقفند اما بسیاری از کارشناسان معتقدند یکی از عواملی که بخش فرهنگ را دچار نوعی سردرگمی و پیچیدگی کرده، نحوه تخصیص بودجه ها و دستگاه های بودجه پذیر بیشمار موجود در قانون بودجه است.
محسن کوهکن عضو هیئت رئیسه مجلس در این خصوص معتقد است: «طرح دولت در بودجه نویسی به خصوص در بخش فرهنگ ثمرات فراوانی را به دنبال خواهد داشت چرا که در این بخش که گستره عمومی و همه گیری دارد و بودجه بسیار کلانی هم به آن اختصاص می یابد، آنقدر توزیع متعدد شده که فرهنگ به یک کلاف سردرگم در بودجه تبدیل شده است.»
او می افزاید: «نامیزان بودن رقم بودجه ها به شکلی است که دستگاهی که قانون آن را به عنوان متولی اصلی دولتی در بخش فرهنگی می شناسد، شاید کمترین سهم را از این بودجه داشته باشد و لذا وقتی از او سؤال می شود که چرا در فلان جا فلان کار صورت نگرفته، اولا قادر به پاسخگویی نیست و ثانیاً می تواند بودجه را به عنوان بهانه بیاورد که منطقی هم هست و لذا در طرح جدید بودجه فرهنگی به وزارت فرهنگ و ارشاد به عنوان قانونی ترین نهاد دولتی در این زمینه سپرده می شود و سایر دستگاه های فرهنگی باید بودجه خود را از این وزارتخانه دریافت کنند.»
عضو کمیسیون اصل۹۰ می افزاید: «با این کار اولا دست دولت در اجرای طرح ها و سیاست گذاری های کلان فرهنگی کاملا باز می شود و می تواند براساس برنامه ها و سیاست های تعیین شده اش بودجه را در دستگاه ها جابه جا کند و اهم و مهم کند و درثانی قانون به هنگام لزوم می داند که باید از چه کسی پاسخ طلب کند و دیگر آن موقع این وزارتخانه باید در قبال بودجه فرهنگی کشور و نحوه هزینه آن پاسخگو باشد.»
برخی کارشناسان معتقدند تمرکزگرایی در بعضی حوزه ها مانند فرهنگ می تواند ایراداتی را هم به دنبال داشته باشد و باعث گرفته شدن نشاط و روحیه ابتکاری برخی دستگاه ها شود.
پارسا حاتمی، استاد دانشگاه می گوید: «شما یک بودجه چندین میلیاردی را می سپارید به وزارت فرهنگ، حالا باید همه دستگاه ها برای بودجه مراجعه کنند به این مرجع و برنامه ارائه کنند تا بودجه بگیرند و مسلماً اگر با برنامه های مشخص شده ارشاد در یک مسیر نباشند، قادر به ادامه حرکت خود نخواهند بود.»
او می افزاید: «البته این غیرمنطقی نیست چون ارشاد می داند که باید در قبال هر هزینه ای به قوه مقننه پاسخ بدهد، لذا به نظرم در این وضع قدری ممکن است برنامه ها تک بعدی شود.»
اما در مقابل این عده، بسیاری از صاحب نظران معتقدند سیاست گذاری مراجع دولتی به صورت کلان باید باشد و ارتباطی با اختلاف سلایق و دیدگاه های شخصی ندارد و لذا مانعی برسر ایده های نو ایجاد نمی شود.
ابراهیم کارخانه ای نماینده مجلس می گوید: «در عرصه فرهنگ توزیع اعتبارات به صورت جزیره ای و فله ای صورت می گیرد و بودجه به صورت غیرهدفمند هزینه می شود و همه متولی اند و هیچ کس متولی نیست!»
وی می افزاید: «این معضل، معضلی بزرگی است که خوشبختانه در بودجه ریزی جدید مورد توجه قرارگرفته است.»
● سیاسی کاری در بودجه ممنوع
شاید در بین صاحب نظران، کارشناسان و مسئولان سابق و فعلی کشور، کسی را نتوان پیدا کرد که از سیستم سنتی بودجه نویسی در کشور گله مند وناراضی نباشد. اما با توجه به تازه و نو بودن طرح ابتکاری دولت نهم و با درنظر گرفتن این نکته که به طور معمول هر طرح اقتصادی جدید موافقان و مخالفانی پیدا می کند، برخی از کارشناسان و نمایندگان با بودجه انقباضی دولت و جزئیات و نحوه نگارش آن موافق نیستند که برخی از این افراد به کلی با این شیوه بودجه ریزی به دلیل ایرادات وارده از طرف آنان مخالفند و عده ای دیگر مانند مرکز پژوهش های مجلس با مثبت خواندن اقدام دولت به برخی اجزای لایحه انتقاد وارد می کنند و از طریق مذاکره با نمایندگان دولت به رفع آنها می پردازند.
اما در این میان در لابه لای برخی اخبار رسانه ها، گروه سومی نیز به چشم می خورند که برای مخالفت با این طرح و سایر طرح های دولت نهم هیچ استدلال علمی و اقتصادی ارائه نمی کنند و به نوعی تنها دلیل گله مندی شان، دلایل سیاسی و رقابت حزبی با منتخبان مردم در دولت و مجلس است. اما سؤال اینجاست که آیا برخورد سیاسی با مسئله ای همچون بودجه که به اعتراف همگان به سرنوشت آحاد جامعه پیوند خورده است، توجیه قابل قبولی دارد؟
حداد عادل رئیس مجلس شورای اسلامی در این خصوص می گوید: «لایحه بودجه مهمترین لایحه ای است که در طول یک سال در دستور کار مجلس قرار می گیرد و تأثیر آن در اداره کشور مانند تأثیر خون در بدن است و حیات اقتصادی کشور تابع اقتصاد، قوانین و نظارتی است که در قانون بودجه مطرح می شود.»
وی می افزاید: «لذا در مسئله ای با این درجه از اهمیت به هیچ عنوان نباید کسی به خودش اجازه دهد که بخواهد تسویه حساب سیاسی با دولت یا با هر کس دیگری بکند چرا که این کار از جانب مردم بخشودنی نیست.»
رئیس مجلس تأکید می کند: «مسلماً بسیاری مثل مرکز پژوهش های ما انتقاداتی به این طرح وارد می کنند که دولت هم تاکنون از این انتقادها استقبال کرده و در مواردی آن ها را لحاظ کرده است، اما انتقادهایی کاملا علمی، منطقی و مستدل و نه سیاسی!»

صادق مهدی غفرانی

منبع : روزنامه کیهان