صندوق ذخیره ارزی؛ مشکل یا راه حل

برخلاف تصور رایج که صندوق ذخیره ارزی قادر است به ثبات درآمدی و کلان اقتصادی کشورهای نفت خیز کمک کرده و زمینه مداخلات سیاسی و رانت جویی را کاهش دهد، مقاله پیش رو بر این باور است که تجربه این صندوق ها چنین واقعیتی را نشان نمی دهند. استدلال نویسندگان آن است که این صندوق ها معمولاً خارج از حیطه نظارت نمایندگان مجلس و مردم قرار داشته و گزارش دهی و حسابرسی عملکرد آنها بسیار نامنظم و غیرشفاف است. همچنین مصلحت اندیشی های سیاسی و توسل به روش های دیگر برای تامین مالی کسری بودجه، کارایی صندوق ها را تضعیف می کند. مجموعه این عوامل صندوق ذخیره ارزی را به عنوان راه حلی برای مشکلات ناشی از نوسانات درآمد نفت نشان نمی دهد.
نگارندگان پیشنهاد می کنند که دولت ها باید هدف توازن بودجه یی بدون نفت را دنبال کنند و با بهره گیری از بازارهای مالی، ریسک حاصل از نوسان قیمت نفت را به حداقل برسانند. همچنین دولت ها باید برای هزینه ها و سیاست های مالی خود یک برنامه بلندمدت ارائه دهند. وابستگی شدید کشورهای نفت خیز به درآمدهای نفتی- که متغیر و غیر قابل پیش بینی هستند و دیر یا زود به پایان می رسند- سیاستگذاری مالی و بودجه ریزی را بسیار پیچیده و دشوار می کند. اکثر کشورهای تولیدکننده نفت برای مقابله با این معضل، صندوق ذخیره ارزی ایجاد کرده اند، اما آیا این صندوق ها مشکل را حل می کنند یا خود مشکلی دیگر ایجاد می کنند؟ پس از افزایش بهای نفت و نوسانات قیمتی طی چند دهه گذشته ایجاد صندوق ذخیره ارزی به تدریج متداول شده است، در سال های اخیر، اکثر کشورها چنین صندوق هایی را ایجاد کرده یا تصمیم به چنین کاری گرفته اند، اگر چه این صندوق ها از اصول و قواعد مختلفی پیروی کرده و اسامی متفاوتی دارند، اما اهداف یکسانی را دنبال می کنند؛ کمک به دولت ها تا بتوانند بر مشکلات ناشی از درآمدهای بالای نفتی فائق آیند.
● دلایل تاسیس صندوق ذخیره ارزی
این صندوق ها معمولاً به دلیل مشکلات ناشی از پرنوسان و غیرقابل پیش بینی بودن درآمد نفت (صندوق های «تثبیت درآمد»)، نیاز به پس انداز بخشی از درآمد نفت برای نسل های آتی (صندوق های «پس انداز») یا دست یافتن به هر دو هدف ایجاد می شوند.
هدف از ایجاد صندوق ذخیره ارزی حل مشکل درآمدهای نفتی متغیر و غیر قابل پیش بینی است. استدلال این است که در سال های بالا بودن درآمد نفتی، بخشی از درآمد را از بودجه به صندوق «تثبیت درآمد» منتقل می کنیم؛ هنگامی که درآمد نفت پایین است، از صندوق تثبیت، کسری درآمد را تامین می کنیم. این سازوکار باعث تثبیت درآمد و در نهایت تامین هزینه های بودجه می شود و اما این استدلال دارای ایراد است. به نظر نمی رسد قیمت جهانی نفت میانگین ثابتی داشته باشد، یا حداقل میانگینی در یک دوره زمانی معقول وجود داشته باشد که به سمت آن بازگشت کند، بنابراین با قاطعیت نمی توان گفت که قیمت نفت در آینده افزایش یا کاهش خواهد یافت. صندوق های تثبیت تحت مدیریتی که اصول و قواعدی غیر از این فرض می گیرند، یا با انباشت دائمی درآمدها یا با کاهش سریع منابع صندوق مواجه خواهند شد.
صندوق های تثبیت درآمد با مرتبط ساختن قیمت نفت، به قیمت واقعی (مثلاً میانگین متحرک سه ساله بهای نفت) می توانند از این مشکل جلوگیری کنند، اما این جریان به هموارسازی و نه تثبیت مالی منجر خواهد شد. صندوق های تثبیت ممکن است حتی به هدف هموارسازی نیز دست نیابند. هدف عملیاتی صندوق های تثبیت درآمد، هموار کردن درآمد بودجه یی است، ولی دولت ها عمدتاً با مشکل هموار کردن هزینه ها روبه رو هستند و صندوق های تثبیت تاثیر مستقیم بر درآمد بودجه و نه مخارج بودجه می گذارند. تنها راه کنترل هزینه ها تحمیل یک محدودیت نقدینگی است، صندوق های پس انداز نیز از مشکل قابل تبدیل بودن رنج می برند. این صندوق ها معمولاً سهم ثابتی از درآمد نفت را به صورت خودکار برای نسل های آینده پس انداز می کنند. موفقیت این صندوق ها مشروط به آن است که پس انداز کل دولتی افزایش یابد، اما اگر دولت هزینه اش را کاهش نداده و برای تامین مالی، استقراض کند پس انداز کل دولت تغییری نخواهد کرد. یعنی دارایی های صندوق پس انداز صرفاً با بدهی بیشتر دولتی خنثی می شود. ملزم ساختن صندوق ذخیره ارزی به تامین مالی بودجه می تواند مشکل قابل تبدیل بودن را حل کند. صندوق ذخیره ارزی می تواند مازاد بودجه را جذب یا کسری بودجه را تامین کند.
چنین صندوقی ارتباط مشخص بین سیاست مالی و انباشت دارایی صندوق برقرار می سازد. به طوری که تغییرات در دارایی صندوق، متناظر با تغییر در وضعیت مالی خالص دولت است، اما چنین قواعدی هرگونه اثر انضباطی صندوق های پس انداز را از بین می برد. مانده صندوق منحصراً از طریق بودجه تعیین می شود و صندوق هیچگونه سازوکار پس انداز «خودکاری» را ندارد. مجدداً پس اندازکردن درآمدهای نفتی نیاز به اتخاذ سیاست های مالی دارد که یک صندوق نمی تواند جایگزین این سیاست ها شود. در حمایت از صندوق های نفتی استدلال های دیگری اقامه می شود که آنها نیز قانع کننده نیستند. اینکه از «بیماری هلندی» (به شرایطی اطلاق می شود که درآمد نفتی افزایش یافته و در درازمدت باعث پسرفت سایر بخش های کالایی یا خدماتی قابل مبادله اقتصادی می شود) می توان جلوگیری کرد، اگر دارایی های صندوق نفتی، در خارج از کشور نگهداری شود، اما می توان با بیماری هلندی از طریق تبدیل درآمد نفتی به سپرده های خارجی یا ذخایر ارزی مقابله کرد. همچنین این ادعا که صندوق می تواند به افزایش حجم دارایی های نقدی دولت کمک کند. بدون تاسیس این صندوق رسمی هم اتخاذ چنین سیاستی امکان پذیر است.

جعفر خیرخواهان
وب مصیبت منابع

منبع : روزنامه اعتماد