صندوق ذخیره ارزی: آیا مشکلی نیست که ادای راه حل در می آورد؟

برخلاف تصور رایج که صندوق ذخیره ارزی قادر است به ثبات درآمدی و کلان اقتصادی کشورهای نفت خیز کمک کرده و زمینه مداخلات سیاسی و رانت­جویی را کاهش دهد، مقاله پیش­رو بر این باور است که تجربه این صندوق­ها چنین واقعیتی را نشان نمی­دهند. استدلال نویسندگان آن است که این صندوق­ها معمولاً خارج از حیطه نظارت نمایندگان مجلس و مردم قرار داشته و گزارش­دهی و حسابرسی عملکرد آنها بسیار نامنظم و غیرشفاف است. همچنین مصلحت­اندیشی­های سیاسی و توسل به روش­های دیگر برای تأمین مالی کسری بودجه، کارایی صندوق­ها را تضعیف می­نماید. مجموعه این عوامل صندوق ذخیره ارزی را به عنوان راه­حلی برای مشکلات ناشی از نوسانات درآمد نفت نشان نمی­دهد. نگارندگان پیشنهاد می­کنند که دولت­ها باید هدف توازن بودجه­ای بدون نفت را دنبال کنند و با بهره­گیری از بازارهای مالی، ریسک حاصل از نوسان قیمت نفت را به حداقل برسانند. همچنین دولت­ها باید برای هزینه­ها و سیاست­های مالی خود یک برنامه بلندمدت ارائه دهند.
وابستگی شدید کشورهای نفت خیز به درآمدهای نفتی- که متغیر و غیر قابل پیش­بینی هستند و دیر یا زود به پایان می­رسند- سیاستگذاری مالی و بودجه­ریزی را بسیار پیچیده و دشوار می­کند. اکثر کشورهای تولید کننده نفت برای مقابله با این معضل، صندوق ذخیره ارزی ایجاد کرده­اند. اما آیا این صندوق­ها مشکل را حل می­کنند یا خود مشکلی دیگر ایجاد می­کنند؟
پس از افزایش بهای نفت و نوسانات قیمتی طی چند دهه گذشته ایجاد صندوق ذخیره ارزی به تدریج متداول گشته است، در سال­های اخیر، اکثر کشورها چنین صندوق­هایی را ایجاد کرده و یا تصمیم به چنین کاری گرفته­اند، اگر چه این صندوق­ها از اصول و قواعد مختلفی پیروی کرده و اسامی متفاوتی دارند، اما اهداف یکسانی را دنبال می­کنند: کمک به دولت­ها تا بتوانند بر مشکلات ناشی از درآمدهای بالای نفتی فائق آیند.
● دلایل تأسیس صندوق ذخیره ارزی
این صندوق­ها معمولاً به دلیل مشکلات ناشی از پرنوسان و غیرقابل پیش­بینی بودن درآمد نفت (صندوق­های «تثبیت درآمد»)، نیاز به پس­انداز بخشی از درآمد نفت برای نسل­های آتی (صندوق­های«پس­انداز») و یا دست یافتن به هر دو هدف ایجاد می­شوند.
از آنجا که قیمت نفت متغیر و غیر قابل پیش­بینی است ، درآمدهای نفتی هم تحت تأثیر این نوسانات قرار می­گیرند و درآمدهای واقعی اغلب تفاوت زیادی با درآمدهای پیش­بینی شده در بودجه دارند که در هنگام کاهش درآمدها، مستلزم تعدیل جبرانی بودجه ( معمولاً از طریق کاهش دادن هزینه­ها) یا استقراض از منابع داخلی و خارجی هستند. کاهش شدید هزینه­ها بدون اطلاع قبلی، بسیار خطرناک و پرهزینه است. کاهش هزینه­های جاری به نحو بارزی مشکل بوده و اقدام مردم­پسندی نیست و کاهش مخارج سرمایه­گذاری به معنای کنار گذاشتن پروژه­های کارایی است که برای توسعه اقتصادی کشور جنبه حیاتی دارند. کشورها می­توانند هزینه­ها را کاهش ندهند و افت درآمد را از منابع مختلف تأمین و جبران نمایند. اما اکثر کشورها دارایی­های مالی کلانی در اختیار ندارند تا برای انجام هزینه­ها استفاده کنند و برای استقراض نیز دچار محدودیت هستند (به ویژه زمانی که درآمدهای نفتی در سطح پایینی قرار دارد). اگر شوک منفی نفتی (معمولاً به خاطر کاهش شدید بهای نفت) دائمی باشد امکان جبران کاهش درآمدها به شکل مستمر وجود ندارد. معمولاً مواجهه با درآمد نفتی بالاتر از حد انتظار، راحت­تر است، اما هنوز مشکل مدیریت کارای آن باقی است: هزینه کردن سریع درآمدها اغلب مساوی بد هزینه کردن آن است. شروع انواع طرح­های عمرانی در هنگام بالا بودن بهای نفت این تهدید را به دنبال دارد که در زمان کاهش بهای نفت، این طرح­ها کنار گذاشته شده و مستهلک می­شوند.
هدف از ایجاد صندوق ذخیره ارزی حل مشکل درآمدهای نفتی متغیر و غیر قابل پیش­بینی است. استدلال این است که در سال­های بالا بودن درآمد نفتی، بخشی از درآمد را از بودجه به صندوق «تثبیت درآمد» منتقل می­کنیم؛ هنگامی که درآمد نفت پایین است، از صندوق تثبیت، کسری درآمد را تأمین می­کنیم. این سازوکار باعث تثبیت درآمد و در نهایت هزینه­های بودجه می­گردد و اما این استدلال ایراددار است.
به نظر نمی­رسد قیمت جهانی نفت میانگین ثابتی داشته باشد، یا حداقل میانگینی در یک دوره زمانی معقول وجود داشته باشد که به سمت آن بازگشت نماید بنابراین با قاطعیت نمی­توان گفت که قیمت نفت در آینده افزایش یا کاهش خواهد یافت یا اینکه تغییر قیمت جنبه موقتی یا دائمی دارد. صندوق­های تثبیت تحت مدیریتی که اصول و قواعدی غیر از این فرض می­گیرند، یا با انباشت دائمی درآمدها یا با کاهش سریع منابع صندوق مواجه خواهند شد.
بررسی تغییرات قیمت نفت نشان می­دهد که چرا اکثر طرح­های تثبیت قیمت برای کالاهای داخلی و بین­المللی در خلال دهه­های هشتاد و نود با شکست روبه­رو شد. صندوق­های تثبیت درآمد با مرتبط ساختن قیمت نفت، به قیمت واقعی (مثلاً میانگین متحرک سه ساله بهای نفت) می­توانند از این مشکل جلوگیری کنند. اما این جریان به هموارسازی و نه تثبیت مالی منجر خواهد شد.
صندوق­های تثبیت ممکن است حتی به هدف هموارسازی نیز دست نیابند. هدف عملیاتی صندوق­های تثبیت درآمد، هموار کردن درآمد بودجه­ای است، ولی دولت­ها عمدتاً با مشکل هموار کردن هزینه­ها روبه­رو هستند و صندوق­های تثبیت تأثیر مستقیم بر درآمد بودجه و نه مخارج بودجه می­گذارند. تنها راه کنترل هزینه­ها تحمیل یک محدودیت نقدینگی است، یعنی دولت در سال­های رونق با کنار گذاشتن بخشی از درآمد نفت خارج از بودجه، مانع افزایش هزینه­ها شود. اما بدون محدودیت نقدیگی، دولت­ها می­توانند با اخذ وام یا فروش دارایی­ها هزینه­های فزاینده خود را تأمین نمایند.
هموارسازی هزینه­ها مستلزم اتخاذ برخی تصمیمات مالی است که صندوق تثبیت نمی­تواند جایگزین آن شود.
صندوق­های پس­انداز نیز از مشکل قابل تبدیل بودن رنج می­برند. این صندوق­ها معمولاً سهم ثابتی از درآمد نفت را به صورت خودکار برای نسل­های آینده پس­انداز می­کنند. موفقیت این صندوق­ها مشروط به آن است که پس­انداز کل دولتی افزایش یابد. اما اگر دولت هزینه­اش را کاهش نداده و برای تأمین مالی، استقراض کند پس­انداز کل دولت تغییری نخواهد کرد. یعنی دارایی­های صندوق پس­انداز صرفاً با بدهی بیشتر دولتی خنثی می­شود.
ملزم ساختن صندوق ذخیره ارزی به تأمین مالی بودجه می­تواند مشکل قابل تبدیل بودن را حل کند. صندوق ذخیره ارزی می­تواند مازاد بودجه را جذب کند یا کسری بودجه را تأمین نماید. چنین صندوقی ارتباط مشخص بین سیاست مالی و انباشت دارایی صندوق برقرار می­سازد. به­طوری که تغییرات در دارایی صندوق، متناظر با تغییر در وضعیت مالی خالص دولت است. اما چنین قواعدی هرگونه اثر انضباطی صندوق­های پس­انداز را از بین می­برد. مانده صندوق منحصراً از طریق بودجه تعیین می­شود و صندوق هیچگونه سازوکار پس­انداز «خودکاری» را ندارد. مجدداً پس­اندازکردن درآمدهای نفتی نیاز به اتخاذ سیاست­های مالی دارد که یک صندوق نمی­تواند جایگزین این سیاست­ها شود.
برخی صندوق­های پس­انداز نفتی مستقیماً عهده­دار مخارج دولت می­شوند. به هر میزان که این صندوق­ها به چنین روش­هایی متوسل شوند، پس­اندازهای مالی کاهش بیشتری می­یابد. سرمایه­گذاری، پس­اندازهای اقتصادی را کاهش نمی­دهد اما سرمایه­گذاری می­تواند از طریق بودجه انجام ­شود. در حالی که صندوق­های درآمد ارزی که اختصاصاً برای سرمایه­گذاری در نظر گرفته شده است و مجزا از بقیه پخش عمومی مدیریت می­شود، احتمالاً به ناکارایی منجر خواهند شد. همچنین تأمین هزینه مخارج مصرفی از طریق صندوق، پس­اندازهای مالی و اقتصادی را کاهش می­دهد.
در حمایت از صندوق­های نفتی استدلال­های دیگری اقامه می­شود که آنها نیز قانع کننده نیستند. اینکه از «بیماری هلند» (به شرایطی اطلاق می­گردد که درآمد نفتی افزایش یافته و در درازمدت باعث پسرفت سایر بخش­های کالایی یا خدماتی قابل مبادله اقتصادی می­شود) می­توان جلوگیری کرد، اگر دارایی­های صندوق نفتی، در خارج از کشور نگهداری شود، اما می­توان با بیماری هلندی از طریق تبدیل درآمد نفتی به سپرده­های خارجی یا ذخایر ارزی مقابله کرد. همچنین این ادعا که صندوق می­تواند به افزایش حجم دارایی­های نقدی دولت کمک کند. بدون تأسیس این صندوق رسمی هم اتخاذ چنین سیاستی امکان­پذیر است. وجود یک صندوق شاید پس­انداز کردن را از نظر سیاسی آسان­تر سازد، اما به دلایل فوق­الذکر محقق شدن این پس­اندازها نیاز به اتخاذ سایر تصمیمات و سیاست­های بودجه­ای دارد. اگر سیاستمداران قصد افزایش هزینه­ها را دارند این صندوق نمی­تواند مانع آن­ها شود. علاوه براین، یک صندوق انباشته شده از دلار می­تواند فشارهای سیاسی فراوانی برای هزینه تراشی ایجاد کند (بسیاری می­پرسند چرا باید در شرایط وخامت اوضاع اقتصادی این صندوق این همه پول داشته باشد). یا اگر سیاستمداران به قوانینی نیاز دارند تا جلوی آنها را بگیرد و زیاده­روی­ها را متوقف کند، یک قاعده کلی بودجه­ای از قبیل تعیین سقف برای توازن بودجه غیر نفتی(یعنی حداکثر کسری بودجه بدون نفت) یا قوانین الزام­آور مسؤولیت­پذیری مالی دولت بهتر خواهد بود.
● جنبه­های عملیاتی
استدلالات نظری در حمایت از صندوق­های ذخیره­ای ارزی قانع کننده نیست. صندوق ذخیره ارزی ممکن است به روش نامناسبی در بودجه ادغام شود که در نهایت به از بین رفتن کنترل بر بودجه دولت و ایجاد مشکلاتی در هماهنگ­سازی مخارج منجر شود از قبیل دوباره­کاری در انجام هزینه­ها یا اینکه تصمیماتی در مورد هزینه­های سرمایه­ای بدون ملاحظه عواقب آن بر مخارج تکرارشونده آتی اتخاذ شود. طرح­های هزینه­ای خارج از بودجه باعث ایجاد مشکل در چگونگی تعیین اولویت­های هزینه­ای می­شود و اینکه کدامیک از هزینه­ها از طریق صندوق ذخیره تامین مالی شود. هرگونه هزینه­های اختصاصی یا خارج از بودجه، این مشکلات را وخیم­تر می­سازد.
صندوق ذخیره ارزی، مدیریت دارایی­ها و بدهی­های عمومی را بغرنج می­کند. مدیریت دارایی­های صندوق ممکن است، بیانگر کل دارایی­های تلفیق­شده دولت نباشد، برای مثال بودجه کشور به دولت اجازه استقراض در نرخ­های بهره بالا را بدهد، در حالی که صندوق ذخیره ارزی به سرمایه­گذاری در دارایی­های کم بازده بپردازد. هماهنگی مدیریت مالی کوتاه مدت این صندوق با وزارت دارایی که مسؤولیت مدیریت بدهی­ها را دارد و بانک مرکزی که جریان وجوه نقدی دولت را مدیریت می­کند، بسیار دشوار است. همواره این خطر وجود دارد که حکمرانی، شفافیت و پاسخگویی در حالت وجود صندوق ذخیره ارزی تضعیف شوند. صندوق­های ذخیره ارزی دقیقاً به خاطر ماهیت­شان، معمولاً خارج از نظام بودجه­ای موجود قرار داشته و اغلب اوقات فقط در برابر معدودی افراد انتصابی سیاسی پاسخگو هستند. این وضعیت چنین صندوق­هایی را برای سوء استفاده، مداخلات سیاسی و رانت­جویی بسیار مستعد و مناسب می­سازد. الزام به گزارش­دهی و حسابرسی در مورد چنین صندوق­هایی اغلب نامنسجم و نامنظم بوده و جدایی و عدم الحاق آنها به بودجه باعث می­شود تا نمایندگان مجلس و مردم عادی به راحتی نتوانند میزان بهره­گیری دولت از مجموعه منابع عمومی را پیگیری و کنترل کنند.
● تجربیات کشوری در زمینه صندوق ذخیره ارزی
مشکلات نظری و عملیاتی صندوق­های ذخیره ارزی را با یک تحلیل تجربی از تجربیات کشورهایی که دارای چنین صندوق­هایی هستند، می­توان به راحتی به اثبات رساند. بررسی­های اقتصادسنجی نشان می­دهد که صندوق­های ذخیره ارزی تاثیری بر ترکیب هزینه­های دولتی نگذاشته­اند. بررسی۱۲ کشور تولید کننده منابع تجدیدناپذیر که از میان آنها ۵ کشور صندوق ذخیره ارزی داشته­اند ۳ یافته زیر را نشان می­دهد:
۱)‌ در کشورهای فاقد صندوق، هزینه­های دولت معمولاً از درآمدهای صادراتی نفت پیروی می­کرد. یعنی با افزایش صادرات نفت، هزینه­ها افزایش و با کاهش درآمد صادراتی نفت، هزینه­ها کاهش می­یافت.
۲) در برخی از کشورهای صاحب صندوق نیز مخارج دولت کاملاً از درآمدهای صادراتی نفت تبعیت می­کرد. بررسی­ها نشان می­دهد که وجود صرف یک صندوق، به تغییر معنی­دار این ارتباط نمی­انجامد.
۳)‌ در سایر کشورهایی که چنین صندوقی را تأسیس کرده­اند، هزینه­ها از درآمدهای صادراتی نفت پیروی نمی­کند. اما نکته مهم آن است که چنین شرایطی هم قبل و هم بعد از ایجاد چنین صندوقی وجود داشته است. به بیان دیگر شواهد نشان می­دهد ایجاد چنین صندوقی تأثیر معنی­داری بر ارتباط بین درآمدهای صادراتی نفت و هزینه­های دولتی نمی­گذارد.
نگاه دقیق­تر به تجربیات خاص کشورهای مختلفی که صندوق ذخیره ارزی دارند نیز حاکی است که این صندوق­ها در اکثر موارد بی­حاصل بوده و غالباً اثرات نامطلوبی داشته­اند.
احتمالاً موفق­ترین تجربه صندوق ذخیره ارزی به صندوق نفت دولتی در نروژ تعلق دارد. صندوق نفت دولتی به نحو کارآمدی، بودجه کل را تأمین مالی می­کند و بنابراین انباشت عظیم منابع مالی در این صندوق (که در خارج نگهداری می­شوند) واقعاً بیانگر پس­اندازهای مالی است. از آنجا که صندوق نفت دولتی تحت کنترل وزارت دارایی به صورت یک حساب دولتی فعالیت می­کند، در سیاست مالی یا فرایند بودجه دخالت ندارد. این صندوق همچنین پیرو استانداردهای دقیق شفافیت، حسابداری و حکمرانی است. در عین حال در مناسب بودن چنین رویکردی برای سایر کشورها جای تردید است. نروژ به طور خاص، سیاست­های مالی و اقتصاد کلان شفاف و صحیح را قبل از تأسیس صندوق نفت دولتی به اجرا گذاشت؛ صندوق نفت دولتی محدودیتی برای سیاست­های مالی ایجاد نمی­کند و درآمد نفت بخش اندکی از کل درآمد دولت را تشکیل می­دهد.
تجربه صندوق­ها در کشورهایی که وابستگی بیشتری به نفت یا سایر منابع تجدیدناپذیر برای کسب درآمد داشته و سابقه سیاست­های سنجیده کلان اقتصادی را ندارند بسیار دشوار به نظر می­رسد.
صندوق تثبیت اقتصاد کلان ونزوئلا که در اواخر۱۹۹۸ ایجاد شده از همان ابتدا در معرض تغییر قوانین حاکم بر صندوق قرار داشت و نتوانست مانع اجرای سیاست مالی انبساطی در هنگام افزایش بهای نفت در سال۲۰۰۰ شود. دولت مبالغ مقرر شده پرداختی به صندوق در سال­های۱۹۹۹و۲۰۰۰ را فقط از طریق استقراض گسترده داخلی تأمین کرد.
صندوق تثبیت منابع معدنی پاپوا در گینه­نو از نظر تثبیت مخارج و درآمد بودجه­ای، عملکرد بسیار بدی داشته و به تازگی دولت آن را تعطیل کرد.
تجربه خاص کشوری صندوق­ها، برخی مشکلات عملیاتی را روشن­تر می­سازد. قوانین صندوق­ها اغلب دچار تغییر می­شوند، به نحوی که مصلحت اندیشی­های بیشتر دولت اجازه نقش آفرینی پیدا می­کنند و فلسفه اصلی ایجاد چنین صندوق­هایی کاملاً بی­ارزش می­شوند. عملکرد صندوق همچنین ظاهراً به اهمیت درآمد نفت در بودجه دولت بستگی دارد. مشکلات ایجاد شده از درآمد نفت برای کشورهایی مثل نروژ در مقایسه با اکثر کشورهای تولید کننده نفت بسیار کمتر است. بدین ترتیب این صندوق­ها احتمالاً زمانی می­توانند وظیفه خود را تمام و کمال انجام دهند که اصولاً نیازی به آنها وجود نداشته باشد.
● نتیجه­گیری
نوسان­پذیری، نااطمینانی و پایان­پذیری درآمد نفت، سیاست­های مالی را بسیار پیچیده و دشوار می­سازد. اما به جای منحرف ساختن اذهان به طرف تأسیس صندوق­های مشکل­ساز، دولت­ها باید مستقیماً به حل مشکلات خود بپردازند. دولت­ها می­توانند این سیاست­ها را در پروسه اجرای سیاست مالی در بستری بلندمدت انجام داده و حفظ توازن بودجه­ای پایدار بدون نفت را امکان­پذیر سازند. در هنگام افزایش قیمت نفت دولت باید هزینه­ها را مهار کرده، مشکلات مربوطه را با شفافیت کامل به نمایندگان مجلس و عموم مردم نشان دهند و روش­های احتیاطی برای کاهش ریسک حاصل از نوسان قیمت نفت را با استفاده از بازارهای مالی بررسی کنند. صندوق ذخیره ارزی به جای آن که بر مشکلات سیاست­های مالی ناشی از درآمدهای بالای نفتی فائق آیند در اکثر موارد خود مشکل­زا هستند.
● صندوق ذخیره ارزی و مخارج فرابودجه­ای در نیجریه و ونزوئلا
نیجریه تا قبل از سال ۱۹۹۵ انواع مختلف صندوق­های فرابودجه­ای (خارج از بودجه)‌ داشت که با درآمد نفت تأمین مالی می­شد. هزینه­های انجام شده از محل این صندوق­ها از ۴ درصد GDP در ۱۹۹۰ به حدود۱۲ درصد GDP یعنی بیش از یک سوم بودجه کل کشور در ۱۹۹۴- افزایش یافت.
هزینه­ها عمدتاً صرف انواع مختلف سرمایه­گذاری­ها در بخش نفت و سایر پروژه­های عمرانی به اصطلاح «اولویت­دار» می­شد که در اجرای آنها معیارهای و رویه­های تعیین شده برای گزینش پروژه رعایت نمی­گردید.
علاوه بر این مدیریت هزینه­های سرمایه­داری از توانایی کافی برخوردار نبود، در نتیجه پروژه­های سرمایه­گذاری عظیمی به راه افتاد که از یک سو نیاز به تأمین سرمایه­های هنگفت و پر خرجی داشتند و از سوی دیگر نرخ­های بازدهی که در عمل عاید می­شد بسیار پایین بود. ونزوئلا در اواسط دهه ۱۹۷۰ صندوق سرمایه­گذاری ونزوئلا را ایجاد کرد تا به عنوان خزانه­ای برای در آمدهای عظیم نفتی به کار رود. منابع صندوق خیلی زود به سمت خرید سهام شرکت­های دولتی (در بخش تولید کارخانه­ای) انحراف پیدا کرد که بعداً مشخص گردید اکثر آنها زیان ده بودند. در سال­های اخیر بخشی از منابع این صندوق برای تزریق منابع نقدی به شرکت­های دولتی بخش نیرو به کار رفت. در واقع منابع صندوق نفت عملاً به صورت خارج از بودجه، صرف تأمین هزینه یارانه­های برق شده است.

http://oureconomy.blogfa.com