حساب ذخیره ارزی از منظر حقوقی

اندیشه كاهش وابستگی بودجه كشور به درآمدهای ناپایدار حاصل از فروش نفت خام وافزایش قیمت نفت در سالهای اخیر كه بیشتر از پیش بینی های معمول در قانون بودجه بود ، دولت را به سوی این فكر سوق داد تا درآمدهای مازاد فروش نفت خام را به دارائی های دیگری تبدیل و یا اندوخته نماید ؛ تا در صورتی كه در آمد ارزی حاصل از صدور نفت خام ، كمتر از ارقام مندرج در قانون بودجه شد در فواصل زمانی معینی از آن برداشت كند. لذا به هنگام تدوین لایحه برنامه سوم توسعه اقتصادی ،اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی ایران ، ایجاد «صندوق ذخیره ارزی » پیشنهاد ومطرح شد كه با بحث ها وبررسیهای انجام شده در مجلس شورای اسلامی ، با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» موافقت گردید واین مهم بموجب ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه تحقق یافت .
● تشكیل حساب ذخیره ارزی واهداف آن :
بموجب بند «الف» ماده مذكور مقرر شد كه از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام در پایان هر سال ، نسبت به ارقام پیش بینی شده جدول مربوطه در قانون بودجه ، در حساب سپرده دولت نزد بانك مركزی نگهداری شود. بندهای «ب»و«ج» همان ماده نیز نحوه برداشت واستفاده از موجودی این حساب سپرده را تعیین و حسب بند «د» ماده مرقوم ،تامین كسری ناشی از درآمدهای غیر نفتی بودجه عمومی دولت از این حساب ممنوع گردید . (۱)
هنوز زمان اجرای ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه فرا نرسیده بود &#۱۷۰۵;ه دولت ،طی لایحه ی&#۱۷۰۵; فوریتی تقاضای اصلاح ماده فوق را نمود .(۲) موافقان با لایحه مذكور ،«عنایت خداوند ،زحمت دولت محترم،دیپلماسی فعال ،مطلوب تر شدن وضعیت بازار نفت وكسب درآمد مازاد»را از جمله عوامل موافقت خود با فوریت لایحه پیشنهادی اعلام داشتند . (۳)لذا در جلسه مورخ ۱۹/۷/۷۹ مجلس شورای اسلامی ،اصلاحاتی در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه به عمل آمد .(۴)
بموجب این اصلاحات مقرر شد:
۱) مكانیسم «حساب ذخیره ریالی» حذف گردید . (۵)
۲) مازاد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده در قانون بودجه از سال ۱۳۷۹ در حساب سپرده دولت نزد بانك مركزی نگهداری شود . (۶)
۳) در صورت كاهش درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام، دولت در فواصل زمانی سه ماهه از موجودی این حساب برداشت نماید . (۷)
۴) دولت مجاز است حداكثر معادل پنجاه درصد حساب مذكور را برای سرمایه گذاری بخش غیر دولتی بصورت تسهیلات استفاده نماید . (۸)
از مهمترین این اصلاحات ، اصلاحات مندرج دربند«ج» ماده فوق الذكر بود كه به دولت اجازه داد حداكثر معادل پنجاه درصد از حساب ذخیره ارزی برای سرمایه گذاری و تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرحهای تولیدی و كارآفرینی صنعتی،معدنی، كشاورزی ،حمل و نقل وخدمات فنی مهندسی بخش غیر دولتی كه توجیه فنی و اقتصادی داشته باشندبصورت تسهیلات استفاده نماید.
با توجه به مراتب فوق از جمله اهداف و برنامه هائی كه برای حساب ذخیره ارزی بر شمرده اند موارد زیر را می توان نام برد :
- توسعه صنعتی كشور .
- ثبات اقتصادی.
- نقد شوندگی به هنگام نیاز.
- كمك به سرمایه گذاری ها و فعال نمودن بخش غیر دولتی در امور تولیدی وصنعتی و كارآفرینی.
- جلوگیری از نوسانات درآمدهای نفتی .
- پشتوانه اعتباری برای كشور در عرصه های بین المللی اقتصادی.
البته ماده ۶۰ قانون سوم برنامه توسعه چند بار دیگر نیز در مجلس شورای اسلامی مورد اصلاح واقع شده كه همگی مربوط به اجازه برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی بوده است . (۹) لذا بی مناسبت نیست كه پاره ای از نظرات مختلف راجع به برداشت دولتی از این حساب را مختصرا ذكر نمائیم .
● نظرات مختلف راجع به برداشت دولتی از حساب ذخیره ارزی :
بنا بر اهدافی كه ذكر شد بحث جدی در زمینه برداشت دولتی از این حساب همواره موافقان ومخالفانی داشته كه پاره ای از نظرات ایشان ذكر میشود:
▪ الف)نظریه مخالفان:
مخالفان برداشت های دولتی از این حساب معتقدند : با توجه به روح متون قانونی تا زمانی كه دلیل توسعه ای فراگیر ویا واكنشهای مختلف اقتصادی واجتماعی یا ضرورتی ملی پیش نیامده نباید از این حساب برداشت شود و گرنه باعث عدم كنترل توقعات و كاهش گرایش به سمت تولید واشتغال خواهد شد و اهداف قانون لوث می شود. لذا باید با ایجاد انظباط مالی و اعتبار بخشیدن به روح قانون ، اعتبار این حساب را حفظ نمود و دقیقاً در راستای اصول و مبانی و اهدافی كه منجر به تصویب قانون شده برنامه ریزی و اقدام نمود. بر همین اساس اگر دولت در غیر از عوائد نفتی كسر بودجه داشته باشد حق استفاده و برداشت از حساب ذخیره ارزی را ندارد. لذا هر گونه برداشت از این حساب باید یك حركت استثنائی و خلاف قاعده تلقی شود وگرنه انضباط گرائی تضعیف شده و نقض غرض پیش خواهد آمد.
▪ ب) نظریه موافقان :
موافقان برداشت های دولتی از این حساب معتقدند: موجودی حساب ذخیره ارزی نباید بلوكه شود واجازه برداشت از این حساب اصلاح برنامه محسوب نمی شود كه نقض غرض پیش آید. زیرا حداكثر پنجاه درصد موجودی این حساب برای اعطای تسهیلات به بخش غیر دولتی در نظر گرفته شده، بنا براین ابتكار استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی همواره در اختیار مجلس است كه عنداللزوم به عنوان پوشش نوسانات اقتصادی واجتماعی وبه صورت مانعی برای جلوگیری از صدمات ناگهانی به جامعه اجازه برداشت از آن را به دولت می دهد .پس استفاده دولتی از موجودی این حساب تابع شرایط و نتایج ارزیابی موضوع است تا بتوان مثلاً جهت اتمام سریعتر طرح های عمرانی و یا كارهای كلیدی و توسعه ای نیز از آن بهره برد .ضمناً تلقی این حساب به عنوان پشتوانه ارزی كشور صحیح نیست بلكه هدف از ایجاد این حساب ایجاد تعادل در درآمدهای ناشی از صادرات نفت و جلوگیری از نوسانات اقتصادی آن است .
● ادامه فعالیت حساب ذخیره ارزی:
رشد بالای اقتصادی كشور به عنوان رویكرد اول قانون برنامه چهارم توسعه و تدبیر تداوم سیاست حساب ذخیره ارزی ، عامل دستیابی به این ویژگی و بهره برداری مطلوب تر از منابع حاصله از صادرات نفت خام ، توصیف ریاست محترم جمهوری از این حساب است . (۱۰) لذا به منظور بستر سازی برای رشد سریع اقتصادی و در جهت نیل به رشد اقتصاد ملی دانائی محور در تعامل با اقتصاد جهانی ، در ماده ۱ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ،اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز دولت مكلف گردید نسبت به ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از عوائد نفت» اقدام نماید .
معادل مانده حساب ذخیره ارزی موضوع ماده ۶۰ قانون برنامه سوم با اصلاحات بعدی آن ،در پایان سال ۱۳۸۳ و همچنین مطالبات دولت از اشخاص ، ناشی از تسهیلات اعطائی از محل موجودی حساب یاد شده ، در ابتدای سال ۱۳۸۴ به این حساب واریز می گردد تا به نحوی كه مشروحاً در این قانون آمده مورد بهره برداری قرار گیرد . (۱۱) البته نمایندگان محترم مجلس دیدگاه های متفاوتی در مورد ارزیابی عملكرد این حساب دارند. بعضی تاسیس حساب ذخیره ارزی را سیاستی درست و بسیار كار آمد توصیف نموده اند كه با عث جلوگیری از واردات بی رویه كالاهای خارجی و اعطای تسهیلات مورد نیاز بخش خصوصی جهت امور تولیدی و طرحهای دارای توجیه فنی و اقتصادی ، شده است . (۱۲) بعضی از عملكرد این حساب انتقاد كرده و معتقدند میزان ایجاد اشتغال و سرمایه های جدید از حساب ذخیره ارزی در ارتباط با بخش صنعت مشخص نیست (۱۳) ویا فاكتورهائی بیش از قیمت واقعی توسط برخی استفاده كنندگان از تسهیلات ارائه شده ، یعنی اگر صنعت گری ۵ میلیون یورو وام گرفته در واقع ۳ میلیون آن را وارد ایران كرده و ۲ میلیون آن را در خارج از كشور دارد.(۱۴)
● مقررات اجرائی:
بند«ه» ماده۶۰ قانون برنامه سوم توسعه اصلاحی سال ۷۹ ،تصویب آئین نامه اجرائی این امر را به هیات وزیران محول نمود .هیات وزیران نیز در جلسه مورخ ۱۸/۸/۷۹ بنا به پیشنهاد مشترك سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور ، وزارت امور اقتصادی ودارائی وبانك مركزی ،آئین نامه اجرائی ماده یاد شده را در ۸ماده و۱۱تبصره تصویب نمود . (۱۵) بر همین اساس خزانه داری كل (وزارت امور اقتصادی و دارائی) مكلف گردید حداكثر ظرف دوهفته از تاریخ تصویب آئین نامه ،یك فقره حساب ارزی نزد بانك مركزی افتتاح نماید تا بر اساس مقررات آئین نامه از آن برداشت شود .بانك مركزی نیز موظف شدطبق برنامه پیش بینی شده نسبت به واریز درآمد ارزی به حساب مذكور اقدام نماید تا حداكثر پنجاه درصد از وجوه واریز شده به حساب ارزی طبق قراردادی كه بین سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور و بانكهای عامل منعقد میشود ،از محل وجوه اداره شده توسط بانك عامل به متقاضیان طرح های تولیدی و كارآفرینی صنعتی ،معدنی، كشاورزی، حمل ونقل و خدمات فنی مهندسی بخش غیر دولتی (تعاونی و خصوصی ) به صورت تسهیلات اعطا شود.صددرصد وجوه ارزی برگشتی ناشی از اعطای تسهیلات فوق كه توسط بانكهای عامل به حساب ارزی واریز می گردد مجدداً برای پرداخت تسهیلات قابل تخصیص است.طبق ماده ۴آئین نامه مذكور طرح های بخش غیر دولتی صرفاً طرحهای انتفاعی هستند كه با سرمایه گذاری بخش غیر دولتی (با استفاده یا بدون استفاده از منابع بانكی )و با مباشرت اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی در زمینه های تولیدی و كار آفرینی در بخشهای صنعت،معدن،كشاورزی،حمل و نقل وخدمات فنی و مهندسی به اجرا در می آیند . البته اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه گذاریهای مشترك(۱۶) كه در چارچوب قانون جلب وحمایت سرمایه های خارجی ایران(۱۷) به تصویب می رسند نیز بلا مانع است.بررسیهای فنی، مالی واقتصادی طرحهای ذیربط توسط بانكهای عامل انجام و پس از تائید وزارتخانه های تخصصی قابل اجرا خواهد بود.دوره استفاده از وام برای سرمایه گذاری و بهره برداری آزمایشی از طرحها حداكثر سه سال و مدت باز پرداخت وام اعطائی حداكثر پنج سال از مدت یاد شده می باشد(مجموعاً هشت سال) .استفاده كنندگان از تسهیلات ارزی مربوطه باید اصل وسود متعلقه را طبق مقررات ارزی كشور ،بصورت ارز تامین و باز پرداخت نمایند.● هیات امنای حساب ذخیره ارزی:
هیاتی مركب از رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور ،وزیر امور اقتصادی و دارائی،رئیس كل بانك مركزی و دو نفر نماینده به انتخاب رئیس جمهور به عنوان هیئت امنای حساب ذخیره ارزی تعیین شده اند تا بر حسن اجرای قانون و اتخاذ تصمیم در موارد تعیین شده در آئین نامه و نحوه تعیین اولویت طرحها،تعیین روش محاسبه و نرخ سود تسهیلات و زمان باز پرداخت آن ، نحوه پیگیری و وصول مطالبات ، تعیین چارچوب قراردادهای سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور با بانكهای عامل و تعیین كارمزدبانكها و سایر ضوابط مورد نیاز اقدام نماید.همچنین دستورالعمل اجرائی آئین نامه در خصوص چگونگی ارتباط و وظایف مراجع ذی ربط به تصویب هیات امنا میرسد .
شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات ارزی در تاریخ ۲۷ آذر ۱۳۷۹ در ۱۳ بخش به تصویب هیات امنای حساب ذخیره ارزی رسیده است .
بر اساس این مصوبه :
۱) واحد پولی محاسبات دلار امریكایی است ولی پرداختها بر اساس ارز مورد نیاز طرح قابل تبدیل و باز پرداخت تسهیلات به همان ارزی كه پرداخت شده خواهد بود.
۲) اشخاص حقیقی وشركتهائی كه اكثریت سرمایه آنها متعلق به بخش خصوصی یا تعاونی است،شركتهای ایرانی كه محل فعالیت آنها در ایران ولی بخشی از سهام یا حق رای آنها متعلق به سرمایه گذاران مقیم خارج از كشور است ،شركتهائی كه دولت یا شركتهای دولتی ،یا موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در آنها سهامدار جزیی هستند مشروط بر اینكه سهم آنها از ۴۹ درصد سهام دارای حق رای تجاوز نكند و اكثریت هیات مدیره آنها منتخب سهامداران خصوصی بوده و فعالیت انتفاعی آنهابه تقویت بخش غیر دولتی بیانجامد ،همچنین شركتهای خارجی كه با اشخاص فوق در قالب اعتبار اسنادی معتبر و دارای پوشش بیمه ای دولتی قرار دارد خرید كالا یا خدمت و یا حمل ونقل دارند ، به عنوان اشخاص مجاز استفاده كننده از تسهیلات معرفی شده اند .
۳) فعالیت های قابل قبول عبارتند از :
- كلیه فعالیتهای سرمایه گذاری در طرحهای تولیدی و كارافرینی صنعتی، معدنی، كشاورزی، حمل و نقل وخدمات فنی و مهندسی بخشهای تعاونی وخصوصی.
- سرمایه گذاری برای ایجاد ظرفیتهای جدید از جمله خرید تجهیزات ،ماشین آلات ، دانش فنی وپرداخت هزینه های نصب و راه اندازی مربوط به طرح های فوق.
- خرید نهاده های وارداتی برای بهره برداری آزمایشی، راه اندازی تجاری و قطعات یدكی به عنوان سرمایه در گردش طرحهای مذكور.
- سرمایه گذاری برای توسعه و باز سازی ظرفیتهای تولیدی موجود.
شایان ذكر است كه سرمایه گذاری در طرح های بهینه سازی انرژی در صنایع ، فناوری اطلاعات (IT) ، فناوری زیستی (BT) ، صنایع تبدیلی كشاورزی و دامی و صنایع تولید ابزارهای مكانیزه كشاورزی از اولویت برخوردارند.
۴) زمین ،ماشین آلات و تجهیزات ، سهام شركت های پذیرفته شده در بورس و خارج از بورس ، تضمین بانكی و اعتبار اسنادی معتبر بانكهای خارجی به نفع متقاضی ایرانی ، اسناد قابل وصول ، سفته مدیران شركت، پروانه بهره برداری از معدن، صورت وضعیت های تائید شده و بدهی های قطعی دستگاههای دولتی به متقاضی و موضوع تامین قابل قبول دیگربرای بانك ،وثایقی هستند كه هر یك به تشخیص بانك پذیرفته خواهد شد .
احراز كفایت بازدهی طرحها ، ارزیابی گزارشهای توجیه فنی –اقتصادی ، احراز اطمینان از تامین منابع ریالی مورد نیاز توسط متقاضی و نظارت بر پیشرفت طرحها و ارسال گزارشهای ماهانه آن به سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور وبانك مركزی از جمله وظایفی است كه برای بانكهای عامل در نظر گرفته شده است .
● شیوه عملكرد بانكهای عامل:
بر اساس مقررات فوق بانكهای عامل در قالب عقود بانكی موضوع قانون عملیات بانكی بدون ربا و آئین نامه ها و دستور العمل های اجرایی آن از جمله «قرارداد جعاله گشایش اعتبار اسنادی ارزی » «قرارداد مشاركت مدنی وارداتی» از محل وجوه اداره شده حساب ذخیره ارزی اقدام به اعطای تسهیلات لازم می نمایند .در این قرارداد مابین طرفین مقرر می شود كه بانك و كارگزاران آن صرفا بر اساس و در چارچوب عرف بانكداری ومقررات متحدالشكل اعتبار اسنادی (UCP)اقدام می نمایند بنابراین مسئولیت عدم تطبیق خدمات ارائه شده با خدمات موضوع اعتبار اسنادی (L/C) ومعتبر یا غیر معتبر بودن تعهدات و ایفاء ویا عدم ایفای آنها، متوجه بانك نخواهد بود . همچنین بانك برای احراز اطمینان از نحوه استفاده و برگشت سرمایه در هر زمان و به هر طریقی كه خود صلاح ومقتضی بداند بر اقدامات متقاضی و عملیات اجرائی نظارت خواهد نمود.
شایان ذكر است قراردادهای بانكی طبق ماده ۱۵ قانون عملیات بانكی بدون ربا مصوب سال۱۳۶۵ در حكم اسناد رسمی و تابع مفاد آئین نامه اجرائی اسناد رسمی می باشند .
● خاتمه بحث:
بنا بر پیش بینی تدوین كنندگان سند چشم انداز بیست ساله اقتصادی آینده ایران، كشورمان طی بیست سال آینده به كشوری توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی ، علمی و فناوری در سطح منطقه، الهام بخش در جهان اسلام ، متكی به اراده وفرم ملی در پرتو تلاش و كوشش جمعی و همچنین دارای تعامل سازنده و موثر در روابط بین المللی تبدیل خواهد شد و در صورت پیوند با اقتصاد جهانی ، متوسط رشد سالانه اقتصاد كشور طی بیست سال آینده ۶۳/۸ درصد و متوسط نرخ تورم به پنج در صد خواهد رسید. اما دانشكده های حقوق علی رغم تغییر و تحولات حاصله در پهنه اقتصاد و تجارت جهانی ، همچنان بر محور دروس سنتی می چرخد و به موضوعات جدید چندان كه شایسته است نمی پردازد.عزم كشورمان برای ورود به عرصه اقتصاد و تجارت جهانی ، ضرورت بازنگری و نوآوری هایی را در نظام اقتصادی ، تجاری و حقوقی مطرح ساخته است . امید است اینگونه بحثها مقدمه ای برای پی ریزی و به هنگام نمودن نظام حقوقی – اقتصادی كشورمان با نظامهای بین ا لمللی باشد(۱۸).ان شاالله

رضا نوروزی
پی نوشت:
۱ - چون به شرحی كه خواهدآمد ماده ۶۰ قانون برنامه سوم ، دستخوش اصلاحاتی شد از توضیح بیشتر این ماده فعلا خودداری میشود.
۲- قانون برنامه سوم توسعه در جلسه مورخ ۱۷/۱/۱۳۷۹ مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از تائید شورای نگهبان در روزنامه رسمی شماره ۱۶۰۷۰ مورخ۱۱/۲/۱۳۷۹ منتشر گردید.
۳- مجید انصاری- مشروح مذاكرات مورخ ۲/۶/۱۳۷۹ مجلس شورای اسلامی- صفحه۲۵ .
۴- این اصلاحات در روزنامه رسمی شماره ۱۶۲۲۵ مورخ۱۵/۸/۱۳۷۹ منتشر شده است.
۵- عنوان قبلی«حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» بود و مقرر شده بود كه دولت حساب ذخیره ریالی نیز ایجاد نماید .
۶- ابتدا قرار بود كه از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد ارزی به صورت سپرده نگهداری شود.
۷- قبلاً فواصل زمانی ۶ ماهه برای استفاده از حساب پیش بینی شده بود.
۸- موضوع اصلی این بحث را اصلاحات معمول در بند (ج) تشكیل می دهد .
۹- اظهارات یكی از نمایندگان محترم مجلس در این خصوص جالب توجه است: « ... جای تعجب دارد كه این ماده چه مشكلات و مصائبی دارد كه مرتب توسط مجلس شورای اسلامی باید مورد عمل جراحی قرار گیرد .» - محمد عباسپور- مشروح مذاكرات مورخ ۱۸/۵/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی- صفحه ۲۱ .
۱۰- سید محمد خاتمی –مشروح مذاكرات مورخ ۲۴/۱۰/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی – تقدیم لایحه برنامه چهارم توسعه .
۱۱- قانون برنامه چهارم توسعه در جلسه مورخ ۱۱/۶/۱۳۸۳ مجلس شوراس اسلامی تصویب و در روزنامه رسمی شماره ۱۷۳۷۵ مورخ ۲۹/۷/۱۳۸۳ منتشر گردید.این قانون از ابتدای سال ۱۳۸۴ لازم الاجراست .
۱۲- مجید انصاری مشروح مذاكرات مورخ ۷/۲/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی – صفحه ۴۱
۱۳- عباس رجائی –مشروح مذاكرات مورخ ۳/۹/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی- صفحه ۱۵ .
۱۴- اسماعیل گرامی مقدم- مشروح مذاكرات مورخ۲/۹/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی – صفحه ۱۶ .
۱۵- این آئین نامه در روزنامه رسمی شماره۱۶۲۴۰ مورخ۳/۹/۱۳۷۹ منتشر شده است.
۱۶- برای مطالعه مفهوم سرمایه گذاری مشترك (J.V ) به : فرهاد امام- حقوق سرمایه گذاری خارجی در ایران – نشر یلدا – ۱۳۷۳ – مراجعه شود.
۱۷- طبق ماده۲۴ قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی كه در شال ۱۳۸۱ به تصویب رسید قانون جذب و حمایت سرمایه های خارجی مصوب سال ۱۳۳۴ لغو شد و سرمایه های خارجی پذیرش شده تحت شمول قانون جدید قرار گرفت.
۱۸- بر گرفته از دیباچه دكتر بهروز اخلاقی بر كتاب ضمانت نامه های بانكی در حقوق ایران و تجارت بین الملل ، تالیف علیرضا مسعودی -۱۳۸۳

منبع : سایت دپارتمان مجازی پژوهش های حقوقی ایران