سایه سنگین دولت بر سر بانک مرکزی

اكنون كه زمزمه هایی مبنی بر استقلال بانك مركزی شنیده می شود برای نظام بانكی گوییا نسیم خوش وزیدن گرفته و در سودای رهایی از سلطه اقتصاد دولتی و دستیابی به آزادی نسبی در انتظار روزهای آینده نشسته است. مطلب زیر به مسائل و مباحث پیرامون این مهم پرداخته است.۱۷ خرداد ماه ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی در غیاب مجلس قانون گذار، به وضع قانون روی آورد و حكم نوشت كه: كلیه بانك ها ملی است و دولت مكلف است تا بلافاصله نسبت به معرفی مدیران بانك ها اقدام كند و به این ترتیب فقط امضای مدیرانی كه از سوی دولت معرفی شود دارای اعتبار است. اتخاذ چنین تصمیمی با توجه به شرایط نخستین انقلاب به زعم مردان انقلاب یك «ضرورت» بود تا مگر به اهداف عالیه دست یابند، اهدافی چون: حفظ حقوق و سرمایه های ملی، به كار انداختن چرخ های تولیدی كشور، تضمین سپرده ها و پس اندازهای مردم، قبول اصل مالكیت مشروع و مشروط، نحوه تحصیل درآمد بانك ها و انتقال غیرمشروع سرمایه ها به خارج، نقش اساسی بانك ها در اقتصاد كشور و ارتباط طبیعی اقتصاد كشور با مؤسسات بانكی، مدیون بودن بانك ها به دولت و احتیاج به سرپرستی دولت، لزوم هماهنگی فعالیت بانك ها با سایر سازمان های كشور و ضرورت سوق دادن فعالیت بانك ها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی. وقوع جنگ تحمیلی عراق علیه ایران هم به ایده اولیه بانكداری دولتی و وابستگی به دولت در مقام عمل قوت بخشید تا دوران سازندگی كه به لحاظ ضرورت بازسازی ویرانی ها و در راستای سیاست های سازندگی این روند شدت بیشتری یافت. به رغم پاره ای اصلاحات انجام گرفته در جهت بازیابی هویت واقعی نظام بانكی كشور هنوز هم رویكرد دولت گرا جریان دارد هر چند ناكارآمدی آن به اثبات رسیده و فرصتی برای آزمون دوباره نمانده است.تازه ترین تصمیم برای استقلال نظام بانكی طرحی است كه عده ای از نمایندگان مجلس ارائه كرده اند كه افزایش كارایی بانك مركزی نام دارد و ۱۸ بهمن ماه ۱۳۸۳ به مجلس ارائه شد. این طرح اگر چه نوید بخش تلاش برای آغاز چانه زنی جهت استقلال بخشیدن به بانك مركزی است اما اندكی شتابزدگی و تناقض را در درون دارد. افزایش انضباط مالی و بودجه ای، تحقق رشد اقتصادی بالا، امكان بیشتر كنترل تورم، افزایش بهره وری منابع سیستم بانكی از اصلی ترین هدف طراحان است تا به تصور ایشان «گام مؤثر دیگر برای تحقق استقلال بانك مركزی» برداشته شود. این طرح با استناد جستن به مفاد قانون برنامه چهارم به ویژه مواد ۲ و ۱۰ دولت را مكلف می سازد ۶ ماه پس از تصویب قانون لایحه اصلاح قوانین و مقررات پولی و بانكی كشور را به مجلس ارائه كند. تعیین وضعیت بدهی های دولت به بانك ها و نیز امكان استقراض پس از روشن شدن وضعیت بدهی ها و تأیید شورای پول و اعتبار در این طرح پیش بینی شده است كه اگر چه تعیین میزان بدهی دولت به بانك ها و تسریع در باز پرداخت و ساز و كار آن می تواند به افزایش كارایی بانك مركزی منجر شود اما بازگشودن بحث استقراض با ماهیت برنامه چهارم سازگاری ندارد. ماده ۲ قانون برنامه چهارم تصریح دارد: تأمین كسری بودجه از طریق استقراض از بانك مركزی جمهوی اسلامی ایران و سیستم بانكی ممنوع می باشد. و همچنین طرح نمایندگان می گوید: دولت باید همه ساله كسری ریالی و كوتاه مدت بودجه خود را در چارچوب قوانین و مقررات پولی و بانكی كشور و بدون تزاحم در وظایف و مسئولیت های بانك مركزی پیش بینی و تأمین نماید در حالی كه ماده مذكور دولت را مكلف می سازد به منظور برقراری انضباط مالی و بودجه ای در طی سال های برنامه سهم اعتبارات هزینه ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به گونه ای افزایش دهد كه تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه ای دولت به طور كامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تأمین گردد. این ایده نمایندگان حداقل فایده ای كه می تواند نصیب نظام بانكی نماید گشودن دریچه ای است به سوی طرح بحث های كارشناسی و عزم حاكمیت برای ایجاد تحول.
مسئولیت، وظایف و اختیارات
از حیث ساختار حقوق نظام بانكی و پولی ایران براساس مفاد دو قانون قبل و بعد از انقلاب اسلامی استوار است .اول قانون پولی و بانكی كشور مصوب ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱ و دوم لایحه قانونی. عملیات بانكی بدون ربا مصوب ۱۳۶۲. به استناد قانون پولی و بانكی كشور بانك مركزی ایران مسئولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری را متناسب با سیاست كلی اقتصادی كشور برعهده دارد كه هدف آن «حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و مبادلات بازرگانی و كمك به رشد اقتصادی كشور» خواهد بود و دارای شخصیت حقوقی تابع قوانین و مقررات خاص از جمله قانون و مقررات مربوط به شركت های سهامی است و مشمول قوانین وزارتخانه ها و شركت ها و مؤسسات دولتی نخواهد بود مگر مواردی كه قانون صراحتاً آن را معین سازد.قانون مذكور وظایف پنج گانه ای را بر دوش بانك مركزی می گذارد از جمله: انتشار اسكناس و سكه های فلزی رایج، نظارت بر بانك ها و مؤسسات اعتباری، تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و تعهد یا تضمین پرداخت های ارزی با تصویب شورای پول و اعتبار و نظارت بر معاملات ارزی، نظارت بر معاملات طلا و تنظیم مقررات آن با تصویب هیأت وزیران و نیز نظارت بر صدور و ورود پول رایج ایران براساس مقررات مصوب شورای پول و اعتبار ماده ۱۲ قانون مذكور بانك مركزی را در مقام «بانكدار دولت» عهده دار وظایفی چون نگهداری حساب های دولتی، نگهداری ذخایر ارزی و طلای كشور و نماینده دولت در مجامع بین المللی می داند.
انتقادی كه كارشناسان بر ماهیت مسئولیت و وظایف بانك مركزی وارد می دانند ناسازگاری ماهوی مسئولیت اعضا و اختیارات و وظایف آن از یك سو و نیز لزوم تأیید و تعیین سیاست های كلان نظام بانكی از سوی هیأت دولت به خودی خود استقلال بانك مركزی را به لحاظ قانونی مخدوش می سازد و تأمل در اختیارات بانك مركزی هم نه اختیار كه الزام و اجبار خواهد بود. اختیاراتی چون دادن وام و اعتبار به وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و تضمین تعهدات دولت و وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی البته با قید «مجوز قانونی» در مقام عمل منابع بانك ها را در اختیار اقتصاد دولتی قرار می دهد و به همین دلیل بانك مركزی هم، جایگاهی همسنگ با سایر وزارتخانه ها و شاید هم كمتر پیدا می كند و سایر اختیارات هم توفیق زیادی به لحاظ اقتدار ساختاری نصیب نظام بانكی نمی كند.
دور از اقتصاد، نزدیك به سیاست
ساختار مدیریتی حاكم بر بانك مركزی به لحاظ اركان تصمیم گیری، حدود اختیارات و وظایف به نحوی طراحی شده است كه پیروی و وابستگی آن از سیاست و سیاستمداران و دوری از منطق اقتصاد و اصول علمی بانكداری نوین را نهادینه ساخته است. از مهمترین ایرادها به ساختار تصمیم سازی و تصمیم گیری بانك مركزی نحوه انتصاب و عزل رئیس كل بانك است كه تا قبل از اجرای برنامه چهارم باید وزیر اقتصاد و دارایی فرد مورد نظر را پیشنهاد و با تأیید ۹ عضو كابینه دولت و رئیس جمهوری با امضای نهایی وزیر اقتصاد گزینش می شد كه به تمام معنا رئیس كل منصوب و منتخب متأثر و محصور در دولت می ماند و اختیار ویژه وزیر اقتصاد با ماهیت اصل تفكیك سیاست های پولی و مالی را زیر سئوال می برد. با اجرای برنامه چهارم انتصاب رئیس كل بانك مركزی از وزیر اقتصاد سلب و به رئیس جمهور واگذار شده است.قانون برنامه چهارم تركیب مجمع عمومی بانك مركزی مركب از رئیس جمهور (ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور، وزیر بازرگانی و یك نفر از وزرا به انتخاب هیأت وزیران می داند و رئیس كل بانك مركزی به پیشنهاد رئیس جمهور و بعد از تأیید مجمع عمومی بانك مركزی با حكم رئیس جمهور منصوب می گردد. همچنین قائم مقام بانك مركزی به پیشنهاد رئیس كل و پس از تأیید مجمع عمومی بانك مركزی با حكم رئیس جمهوری منصوب می شود.
اما مهم این است كه آیا این تغییر سازوكار انتصاب رئیس كل، باعث تحقق اهداف و ایفای كامل وظایف قانونی وی خواهد شد؟ تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری براساس سیاست های كلی اقتصادی كه از سوی دولت تحمیل می شود آنهم در شرایطی كه فعالیت های پولی و اعتباری به طور ناقص زیر نظر بانك مركزی انجام می شد، چگونه میسر می شود؟ آیا انتظار تحول در نظام بانكداری با ساختار دولتی بانك های كشور و اعمال سیاست های بانكداری دولت و بانك های خصوصی و مؤسسات اعتباری منطقی است؟ اگر چه انتصاب و عزل رئیس كل مركزی با حكم رئیس جمهور یك گام به جلو تلقی می شود ولیكن هم ساز و كار معرفی رئیس كل پیشنهادی به رئیس جمهور دور از دخالت وزرا و مدیران شركت های دولتی و صرفاً براساس انتخاب اولیه از سوی متخصصان نظام بانكی و اقتصادی و هم اصلاح رویه های به جا مانده از قبل در خصوص نحوه تصمیم گیری و حیطه وظایف و اختیارات متناسب با چشم انداز اقتصادی كشور به معنای گام های بعدی خواهد بود.علی رغم اصلاح ساختار انجام گرفته در دومین ركن بانك مركزی یعنی شورای پول و اعتبار در قانون برنامه چهارم، هنوز تركیب اعضا متناسب با اهداف بانك نیست چرا كه وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی، رئیس كل بانك مركزی، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور یا معاون وی، دو تن از وزرا به انتخاب هیأت وزیران، وزیر بازرگانی، دو نفر كارشناس و متخصص پولی و بانكی به پیشنهاد رئیس كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران و تأیید ریاست جمهوری، دادستان كل كشور یا معاون وی، رئیس اتاق مركزی جمهوری اسلامی ایران و تأیید اتاق تعاون با اتفاق نمایندگان كمیسیون های «امور اقتصادی» و «برنامه و بودجه و محاسبات» مجلس به عنوان ناظر با انتخاب مجلس عضو این شورا هستند كه از این جمع ۱۵ نفره، یك نفر معاون رئیس جمهور، ۴ نفر وزیر كابینه، یك نفر مقام قضایی، ۴ نفر نماینده قوه مقننه هستند و تنها انتخاب دو كارشناس پولی و بانكی را می توان به عنوان بدنه كارشناسی و علمی این شورا تلقی كرد و نمایندگان اتاق بازرگانی و تعاون را می توان نماد حضور بخش خصوصی تلقی كرد كه هنوز درباره واقعی بودن ماهیت حقوقی این دو نهاد هم تردید و اختلاف نظر وجود دارد.این شورا به موجب قانون پولی و بانكی كشور مصوب ۱۳۵۱ به هدف مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست های كلی بانك مركزی و نظارت بر امور پولی و بانكی وظیفه دارد تا ساختار اداری و استخدامی و آیین نامه داخلی بانك مركزی را تصویب كند و حق اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانك مركزی را دارد اما مهمترین وظیفه اظهار نظر در مسائل بانكی، پولی و اعتباری و نیز ابراز نظر در خصوص لوایح وام و تضمین اعتبار و موارد ارجاع شده از سوی دولت از یك سو و ارائه نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل بانكی و اعتباری مؤثر در وضعیت اقتصادی از سوی دیگر است. اما این ارائه نظر از سوی شورای پول و اعتبار عملاً به اعمال نظر و دیكته شدن سیاست های دولت می انجامد و راه را برای جبران كاستی های سیاست های درآمدی ناشی از ابزارهای مالی نظیر مالیات از محل سیاست های پولی باز می كند و وظیفه بانكدار دولت را بر دوش بانك مركزی می گذارد.
قدرت نابرابر و ابزار ناكافی
به نظر می رسد روز به روز به جمع طرفداران استقلال نظام بانكی افزوده می شود هر چند درباره ماهیت نهایی این استقلال، میزان استقلال و پیامدهای آن انسجام خاصی به چشم نمی خورد. بانك مركزی روزهای سختی برای رهایی از روزهای اسارت در پیش دارد. دولت با در اختیار داشتن پول های به دست آمده از ناحیه فروش نفت و ذخیره آن در بانك مركزی، قدرت فزاینده ای برای نفوذ و دخالت پیدا كرده است و با ارائه لوایح بودجه و ذخیره آن در بانك مركزی، قدرت فزاینده ای برای نفوذ و دخالت پیدا كرده است و با ارائه لوایح بودجه سنواتی انبساطی و توأم با كسری بودجه احتمالی، نظم مطلوب در حوزه كنترل نقدینگی، تورم و ... را برهم زده و قدرت بانك مركزی را در به كارگیری ابزارهای پولی كاهش می دهد. به باور برخی كارشناسان «استقلال سازمانی» بانك مركزی به معنای «استقلال واقعی» آن نخواهد بود مگر دو اتفاق روی دهد: اول عزم حاكمیت برای ترسیم چشم انداز شفاف از نظام بانكی نوین و مبتنی بر اقتصاد رقابتی و آزاد براساس چشم انداز بیست ساله كشور و الزام حاكمیت به تبعیت آن و دوم اصلاح ساختار پولی و بانكی براساس اصول علمی متناسب با نیازهای جامعه. هم اكنون بانك مركزی در نتیجه اجرای قانون بانكداری بدون ربا حق استفاده از ابزارهای پولی را به طور كامل ندارد همچنان كه گزارش مركز تحقیقات مجلس استفاده از ابزارهای پولی متكی بر «مكانیسم ذخایر» را به دلیل اجرای قانون بانكداری بدون ربا امكان پذیر نمی داند ولیكن پیشنهاد می كند شرایطی فراهم شود تا اختیار به كارگیری ابزارهای متداول و متعارف پولی به بانك مركزی اعطا شود.
استقلال بانك مركزی و نظام بانكی نه به دست دولت و بانك های دولتی است بلكه در گرو استقلال اقتصاد كشور از حصار دولت است و نوشتن قانون استقلال نه با قلم مسئولان حاكمیتی كه همواره دغدغه مملكت داری و تصدی گری دارند كه با همكاری ایشان با متخصصان و خبرنگاران پولی و بانكی میسر است. تا استقلال نظام بانكی از خود هویت و ریشه نداشته باشد با وزش اندك نسیمی تصور می كند، طوفان شده و از ترس باز به دامان دولت پناه می برد.

منبع : مجله پرواز