چرا مدیریت شهری واحد؟

یکی از اصلی ترین موانع فراروی مدیریت شهری به خصوص در کلان شهرها چند پارگی مدیریت شهری در عرصه سیاستگذاری، تصمیم سازی، برنامه ریزی، هدایت و نظارت است. شهر سیستمی باز است که ساختارهای این سیستم هر کدام دارای کارکردهای خاص خود است. این عملکردها و کارکردها در پیوستگی زمانی و مکانی. فضایی در حال تغییر و تحول و همچنین در حال باز تولیداند. ولی بایستی توجه شود کل سیستم شهر چیزی فراتر از تمام اجزا، ساختارها، کارکرد و عملکردهای آن است، یعنی اگر ساختارها و عملکردهای یک شهر از هم منفک و تجزیه شوند، پیوند دوباره آنها دیگر شمایل سیستم شهر را ندارد.
به عبارت دیگر شهر سیستمی پویا است که عملکردهای ساختارهای آن، پیوسته با هم تعامل دارند; برای تنظیم این روابط و پایداری سیستم، هماهنگی و یکپارچگی در مدیریت آن ضروری است و ما نمی توانیم کارکردهای مختلف شهر را به مدیریت منفک و بدون ارتباط با هم بسپاریم و انتظار بهبود وضعیت داشته باشیم.
براساس مطالعات عمیق و روشنگر پژوهشگران عرصه مدیریت شهری، از شهرنشینی فراگیر و در حال رشد گریزی نیست و از طرف دیگر این رشد همراه با ناپایداری هایی است، که گزارشات این ناپایداری ها، بخصوص از بعد زیست محیطی، اقتصادی و کالبدی نگران کننده است. مشاهدات روزمره ما تایید کننده نابسامانی و ناپیوستگی کارکردها و عملکردهای فضای شهری است. با توجه به این وضعیت پیش بینی می شود مسایل حاصل از شهرنشینی در آینده نزدیک جایگزین دغدغه های کنونی مدیران کلان مملکتی خواهد شد و نقش حاکمیتی پیدا خواهد کرد. کافی است تصور کنیم «با تامل و عمیق» با یک زلزله ۶ ریشتری در کلان شهر تهران از بعد امنیت چه بلای بر سر ایران خواهد آمد؟
پس جدا از نقش افزاینده شهرنشینی فراگیر و رو به شهر، برای اثرات بازدارنده و کاهنده این نوع از سکونت گزینی بایستی چاره اندیشی شود. تا حدود سال های ۱۹۷۰ تاکید اصلی برای چاره جویی; سخت افزارانه و مبتنی بر رویکردهای از بالا به پایین، متمرکز، اقتصادی و کالبدی بود، نهایت این روند چاره جویی، پاسخگو به مسائل شهرسازی و به طور کلی شهرنشینی نبود و اکنون اجماع بر سر شیوه های مدیریت شهری نوین است و پاسخ ناپایداری های شهری را در ارتقای کیفیت شیوه مدیریت شهری جست وجو می کند به طوری که منابع علمی جهان در بین عوامل اصلی تولید در هر شکلی چه مادی و چه معنوی سهم مدیریت و نیروی انسانی در توسعه بیشتر از سرمایه های مادی و سخت افزارانه می داند. «راه پایداری شهری از تغییر رویکرد مدیریت شهری می گذرد» مدیریت شهری خوب دارای پارامترهای مختلف و متنوعی چون کارآمدی، شفافیت، مشارکت طلبی، حق اظهارنظر همگانی، انصاف، دانایی محوری و ... است. به علاوه آنکه یکی از مولفه های مهم مدیریت شهری برای رسیدن به شهر پایدار یک پارچگی در عرصه سیاستگذاری، تصمیم سازی، اجرا و نظارت است.
با نیم نگاهی به تحلیل وضعیت شهرنشینی و مدیریت شهری در ایران متوجه می شویم، در شرایط کنونی ما فاقد حکومت ها و سازمان های توانمند محلی مستقل هستیم; در شرایط کلان عدم شکل گیری این نهادها و سازمان های محلی به ساختار متمرکز و استبدادی تاریخی و اقتصاد رانتی دولت برمی گردد. با وجود آنکه در اکثر کشورهای جهان چه با مشخصه های تمرکزگرا و چه با مشخصه های فدرالی، شهرداری ها دارای قدرت بالا در امور محلی هستند و به عنوان نهادی فرابخشی عمل می کنند و شهرداری ها همراه با شوراها دارای حکومت محلی اند و تمام امور محلی در حیطه اختیارات و وظایف آنها می گنجد. ولی متاسفانه با وجود عمر ۱۰۰ ساله مدیریت شهری - «از اولین قانون بلدیه ۱۲۸۶ که اولین قانون مدون راجع به مدیریت شهری ایران است» - در ایران، شهرداری ها در عرصه تصمیم گیری و سیاستگذاری امور محلی جایگاه بایسته پیدا نکرده اند و هر بار که قانون شهرداری ها و شوراها در دستور تغییر دولت و مجلس قرار گرفته اند از اهداف اولیه فرابخشی بودن و همچنین اقتدار حکومت محلی کاسته می شود. دلیل واقعیت این امر به عواملی چون وابسته بودن منابع درآمدی مدیریت شهری به دولت، ضعف نهادهای مدنی و محلی و به طور کلی مشارکت در اداره امور شهر و برنامه ریزی متمرکز و از بالا به پایین و ... بر می گردد.
بنابراین نظام اداره امور شهر در طی صد سال گذشته از وظایف اصلی مدیریت شهری بازمانده و بیشتر به امور بر زمین مانده شهر پرداخته اند. نتیجه این رویکرد و سیاستگذاری، رشد بی قواره و نااندیشیده دولت و ضعف و ناتوانی مفرط شهرداری ها بوده است. مساله جدی حاصل از این اتفاق، روی گردانی شهروندان از شهرداری ها و تصور مغشوش و غلط از شهرداری در ذهن شهروند ایرانی است. شهروند ایرانی از شهرداری ها و به طور کلی از مدیریت شهری جز وظایفی اولیه چون شست وشوی خیابان ها، جمع آوری زباله و مسایل این چنین در ذهن ندارند.
در حالی که مدیریت شهری کارآمد و پایدار کل امور محلی سیستم شهر را بایستی برنامه ریزی، سیاستگذاری، هدایت، ساماندهی، نظارت و هماهنگی کند. بنابراین اموری چون تهیه طرح های توسعه شهری، مدیریت زمین و مسکن، امور آموزش و پرورش، حمل ونقل، بازیافت، مدیریت اسکان غیررسمی، نواحی کهن و قدیمی شهر، گردشگری، امور فرهنگی، محیط زیست و ... جزو وظایف محلی و به عبارتی در حوزه اختیارات شهرداری ها و شوراها هستند، در حالی که مدیریت شهری ما در شرایط کنونی بین ۲۵ نهاد دولتی و شهرداری تقسیم شده است. ناراحت کننده تر از این وضعیت این است که این متولیان گوناگون فاقد هماهنگی و همسو نگری اند، نتیجه این چندپارگی در مدیریت شهری باز تولید مسایل شهری چون ترافیک، اسکان غیررسمی، اشتغال غیررسمی، بورس بازی زمین و مسکن و مسایلی گسترده ای از این دست است. نهایت این نابسامانی در عرصه مدیریت شهری در برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کارشناسان را به چارجویی واداشت. البته ناگفته پیداست این چاره اندیشی خود به طور جدی تحت تاثیر دولت حداقل و گسترش نهادهای محلی و مدنی بود که زایش شوراها نمونه عینی این سیاستگذاری جدید بود. در ماده ۱۳۶ برنامه سوم توسعه آمده است "به دولت اجازه داده می شود با توجه به توانایی های شهرداری ها، آن گروه از تصدی های مربوط به دستگاه های اجرایی را در حیطه مدیریت شهری که ضروری تشخیص می دهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتبار ذیربط به شهرداری ها واگذار کند».
برنامه پنج ساله سوم پایان یافت ولی به دلیل عدم اراده جدی نهادهای دولتی از یک طرف و عدم آمادگی شهرداری ها از طرف دیگر، اقدام خاصی صورت نگرفت، هر چند از درون مطالعات انجام گرفته قرار شده بود که ۲۲ وظیفه از سازمان های دولتی، کنده و به شهرداری ها واگذار شود. در نتایج این مطالعات که در شورای اداری نیز مورد بررسی قرار گرفته بود اموری چون مدیریت زمین شهری طرحهای توسعه شهری، امور کتابخانه ها، آب، برق، تلفن و ... در اولویت واگذاری قرار گرفته بودند.
دراین مطالعه گفته شده بود که این ۲۲ وظیفه اولویت های اولیه اند و با توجه به توان شهرداری ها اولویت های بعدی شناسایی می شوند و به آنها واگذار می شود. ولی متاسفانه عملا گامی اساسی برداشته نشد.
خوشبختانه در برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مجددا مدیریت یکپارچه شهری مورد توجه قرار گرفت و این بار در بند «ب» ماده ۱۳۷ مورد تاکید مجدد قرار گرفت و به شورای عالی استان ها به عنوان نهادی محلی و مردمی فرصت محدود داده شده است که بعد از مطالعه امکان سنجی تصدی های قابل واگذاری به شهرداری ها استخراج و برای بررسی و تصویب مستقیما یا از طریق دولت به مجلس بفرستد.
ولی همان طور که گفته شد تاکنون اقدام موثری صورت نگرفته است: جدا از ضرورت یکپارچگی مدیریت شهری از بعد مدیریت کلان شهری در شرایط کنونی، توجه به چند نکته مهم است:
▪ گاهی در بین مدیران شهری و یا حتی پژوهشگران چنین تصور می شود، منظور از واگذاری خدمات و تصدی های محلی به شهرداری ها شکل گیری امپراتوری شهرداری است در حالی که ماده ۱۳۶ برنامه سوم و بند «ب» ماده ۱۳۷ رویکرد هماهنگی و یکپارچگی دارد و بیشتر هماهنگی سازمانی و نهادهای خدمات رسانی به ذهن می آورد به عبارتی بیشتر وحدت رویه در اقدامات و برنامه ها و سیاستگذاری هاست و در این میان مرکز این وحدت رویه شهرداری ها و شوراها هستند با توجه به تجربیات جهانی در هیچ شهری تمام امور محلی فقط توسط شهرداری ها انجام نمی شود. بلکه شهرداری ها همراه با دیگر نهادهای خدمات رسان شهری دارای هماهنگی و همسویی هستند و در سیاست ها و برنامه ها خود دارای وحدت رویه و عملکرد هستند.
▪ گاهی در بین مدیران و یا حتی پژوهشگران، شکل گیری مدیریت یکپارچه و وحدت سازمانی نهادهای خدمات رسان شهری را نهایت برنامه های مدیریت شهری، آرزو و چشم انداز بلندمدت مدیریت شهری خواهنده می شود در حالی که واقعیت این است که در صورت اتفاق افتادن چنین هدفی، هنوز تا رسیدن به شهر پایدار و انسانگرا فاصله زیاد است. لذا مدیریت شهری باید خود را ملزم به رعایت اهدافی چون دیدگاه های شهر پایدار و انسانگرا و در نهایت سیاست های حکمروایی خوب چون انصاف، شفافیت، پاسخگویی، پاک حسابی، حق اظهارنظر همگانی، مشارکت طلبی و ... بداند. به فرض اتفاق افتادن دیدگاه ها و خواسته های مدیریت یکپارچه و هماهنگ تازه مدیریت شهری ما در شرایطی قرار می گیرد که حداقل ۵۰ سال پیش توسط مدیریت شهری در دیگر شهرهای جهان تجربه شده است. پس بنابراین مدیریت یکپارچه شهری گام اولیه در پایداری شهری است نه چشم انداز و هدف درازمدت مدیریت شهری.
به هر صورت سوال و مساله اصلی چگونگی تحکیم پایه های نهادهای محلی و مدنی است شهرداری ها جزیی از این نهادها هستند، به علاوه آنکه چه اقدامی بایستی انجام گیرد که بند «ب» ماده ۱۳۷ برنامه چهارم توسعه به حیطه فراموشی سپرده نشود؟ با وجود بی قوارگی پیکره سیاستگذاری و تصمیم سازی دولت مرکزی در امر مدیریت شهری چرا گسترش نهادهای محلی در دستور کار دولت و مجلس قرار نمی گیرد؟ شهرداری ها باید خود را با چه پارامترهایی مجهز کنند و چگونه خود را توانمند سازند که نقش پیشرو در مدیریت شهری داشته باشند؟
شوراها به عنوان نمایندگان مردم چه نقشی در هماهنگی مدیریت شهری در عرصه سیاستگذاری، تصمیم سازی، نظارت و اجرا دارند؟ آیا با توجه به ویژگی های این نهاد محلی که ضعف آن بر کسی پوشیده نیست می توان امیدوار به اعمال سیاست های هماهنگی مدیریت شهری بود؟
به هر صورت جدا از اتفاق نظر در لزوم یکپارچگی مدیریت شهری در بین مدیران و پژوهشگران، معمای پیچیده مدیریت شهری در ایران بخصوص در کلان شهرها فقط با تحقق یکپارچگی مدیریت شهری حل نخواهد شد و تنها گرهی از انبوه گره ها مدیریت شهری گشوده می شود.

نویسنده : امید سیاوش

منبع : روزنامه مردم سالاری