عامل اصلی کسری بودجه

در چند دههء اخیر، جوامع مختلف بشری شاهد تحولات بسیاری در زمینه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی بوده‌اند که بر اثر گسترش روزافزون آن‌ها، فعالیت دولت‌ها را امری اجتناب‌ناپذیر کرده است. امروزه جایگاه و نقش دولت‌ها در زندگی اقتصادی و اجتماعی ملل از اهمیت خاص برخوردار است و باوجود دیدگاه‌های مختلف در زمینهء حدود و نوع این وظایف، نقش دولت در اقتصاد کشورها بر هیچ کس پوشیده نیست.توسعهء فعالیت دولت در امور اقتصادی دو اثر گذاشته است: یکی از لحاظ کمیت و دیگری از لحاظ آثاری که این کمیت در منشا و منبع این مخارج از خود به جای می‌گذارد.وقتی که از مخارج عمومی و آثار آن بحث می‌شود باید بررسی شود که منابع مالی مخارج فوق به چه ترتیبی باید تامین شود و چه آثاری از خود می‌‌تواند ظاهر سازد.مقالهء حاضر به این پرسش پاسخ می‌دهد.
● عدم تعادل درآمد و مخارج دولت
در اقتصاد ایران، مخارج عمومی به دلیل مشارکت دولت در برنامه‌های توسعه، سریعا افزایش یافته و به دلیل عدم کارآیی سیستم مالیاتی، درآمدهای مالیات‌ها همراه با مخارج فزایندهء دولت، رشد نیافته و این باعث افزایش کسری بودجه و استقراض از سیستم بانکی شد که به نوبهء خود موجبات رشد حجم پول و قیمت‌ها را فراهم آورده است. رشد مخارج دولت حتی اگر منجر به کسری بودجه نشود، می‌تواند دارای آثار تورمی باشد، زیرا درآمدهای حاصل از فروش نفت، منبع اصلی تامین مالی مخارج دولت بوده و به طور مثال در سال‌های دههء ۵۰، رشد سریع آن‌ها و تزریق آن در قالب بودجه‌‌های انبساطی بدون توجه به «ظرفیت جذب» اقتصاد ملی، سبب پیدایش فشارهای تورمی در اقتصاد ایران شده است. بنابراین عدم تعادل درآمدها و مخارج دولت به علت عدم امکان افزایش درآمدهای مالیاتی، از مهم‌ترین ویژگی‌هایی است که در سال‌های اخیر بودجهء ‌کشور ما با آن روبه‌رو بوده است.
● بررسی شاخص‌های اندازهء فعالیت اقتصادی دولت
در ادبیات مربوط به اقتصاد بخش عمومی سه وظیفهء عمده برای دولت تعریف شده است: توزیع درآمد و عدالت اجتماعی، تثبیت فعالیت‌های اقتصادی و تخصیص بهینهء منابع بین کالاهای عمومی و خصوصی.
دولت برای انجام وظایف خود بنا به نوع وظیفه نیازمند تامین منابع مالی است. در بودجهء عمومی دولت جمهوری اسلامی ایران، منابع درآمدی دولت شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز، درآمدهای حاصل از فروش ارز و سایر درآمدهاست. آن‌چه در شرایط فعلی به‌عنوان هدف مطلوب برای دولت تلقی می‌‌شود، برابری هزینه‌ها و درآمدها و در آینده توازن بودجه به معنی تامین مخارج از طریق مالیات‌ها، تا سر حد ممکن است.
در این ارتباط، سه مفهوم قابل پیگیری است:
▪ اول، ارتباط منطقی (ایجاد تعادل) بین بودجهء دولت و درآمدهای مالیاتی.
▪ دوم، تشریح توان بالقوهء جامعه در پرداخت و دولت در جمع‌آوری مالیات
▪ سوم، فلسفهء وجود درآمد مالیاتی دولت به‌عنوان یکی از منابع درآمدی به این معنی که در حالی که مالیات‌ها یک ابزار سیاست مالی است ولی عمده‌ترین وظیفهء آن ابزاری است برای اعمال سیاست‌های درآمدی.
از نظر ابزار سیاست مالی، سهم درآمدهای مالیاتی در تولید ناخالص داخلی، قدرت اعمال سیاست‌مالی را نشان می‌دهد که این نسبت ( T/GDP )، هم‌اکنون در اقتصاد ما تقریبا برابر ۹۵/۷ درصد (در سال ۱۳۸۴) است و انتظار زیادی در این مورد از آن نمی‌رود. از نظر ابزار سیاست درآمدی، باتوجه به نقایص موجود در نظام مالیاتی از قبیل دسترسی کم‌تر به صاحبان درآمد بالاتر و تامین سهم قابل توجهی از درآمدهای مالیاتی به طور مستقیم، نشان‌دهندهء ضعف ابزار مذکور از این جهت است. بنابراین می‌طلبد که راه‌های برقراری ارتباط منطقی بین بودجهء دولت و درآمدهای مالیاتی بررسی و پیشنهاد شود تا اهداف دولت از این نظر بیش‌تر تامین شود.برای اندازه‌گیری سهم دولت در اقتصاد معیارهای مختلفی وجود دارد که اگر دو معیار نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی ( G/GDP ) و نسبت به درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی ( T/GDP ) را به‌عنوان شاخصی برای اندازهء فعالیت اقتصادی دولت تلقی کنیم، هر چه اختلاف این دو نسبت کم‌تر باشد، حجم دخالت دولت مطلوب‌تر و سالم‌تر است. منظور از ایجاد رابطهء منطقی بین دولت و درآمدهای مالیاتی در حقیقت برقراری تعادل بین دو نسبت یاد شده است.
● ضرورت و اهمیت ارتباط منطقی بین رشد درآمدهای مالیاتی و افزایش هزینه‌های دولت
همهء دولت‌ها نیازمند به دست آوردن منابع یا درآمد هستند ولی مشکل کسب درآمد در کشورهای در حال توسعه جدی‌تر به نظر می‌رسد و از نظر بودجه تحت فشار قرار دارند. تقاضا برای انجام مخارج دولت پیوسته در حال افزایش است، در حالی که جمع‌آوری درآمدهای اضافی و ایجاد منابع جدید، به سادگی میسر نمی‌شود. با پیشرفت چشمگیری که طی ۲۵ سال گذشته در زمینهء اقتصاد بخش عمومی چه از دیدگاه نظری و چه تجربی صورت گرفته، سهم تحول در میان کشورهای در حال توسعه (مثل ایران) بسیار کم بوده و در نتیجه مخارج و درآمد بودجه (به‌خصوص درآمدهای مالیاتی) در کشورهای فوق کم‌تر تجزیه و تحلیل شده است.
درآمدهای مالیاتی در کشورهای در حال توسعه به طور متوسط حدود ۱۸ درصد تولید ناخالص داخلی است. در حالی که این نسبت در کشور ما بین (چهار تا ۹) درصد بوده و این نشان‌دهندهء عدم کارآیی نظام مالیاتی کشورمان است. با شناخت این مطلب که حفظ ثبات نسبی در روند حرکت رو به جلوی بخش‌های مختلف اقتصادی تا حدودی به وسیلهء اهرم مالیات صورت می‌پذیرد، می‌توان گفت که تدوین یک سیستم صحیح مالیاتی و کارآ (یکی از مشخصات سیستم مالیاتی کارآ، این است که در آن افزایش درآمدهای مالیاتی سریع‌تر و بیش‌تر از افزایش در تولید ناخالص داخلی باشد)، در جهت افزایش درآمدهای مالیاتی ضروری به نظر می‌رسد و حفظ درآمد واقعی مالیات بایستی به عنوان یکی از اهداف همیشگی مسوولان اقتصادی باشد.
از طرف دیگر یکی از مشخصات اقتصاد بخش عمومی سال‌های اخیر در کشور ما این است که درآمدهای عادی دولت برای تامین مخارج آن کافی نبوده و بودجهء دولت با کسری مواجه بوده است و اغلب وابستگی به استقراض از بانک مرکزی جهت تامین این کسری داشته است. جهت کاهش اتکای دولت به منابع سیستم بانکی و جلوگیری از عوارض منفی آن، افزایش درآمدهای مالیاتی در شرایط ویژه یکی از بهترین راه‌های حصول به یک ثبات اقتصادی پایدار و مداوم است.همچنین شواهد نشان می‌دهد که طی سنوات گذشته، افزایش درآمدهای نفت و تزریق آن در غالب بودجه‌های انبساطی، مهم‌ترین عامل در رشد تقاضای موثر و صعود سطح عمومی قیمت‌ها بوده است. بنابراین اصلاح ساختار بودجهء دولت در گرو کاهش سهم درآمدهای نفت و جبران آن با درآمدهای مالیاتی درون‌زاست، در غیر این صورت کسری بودجه موجبات تعمق فشارهای تورمی را فراهم می‌سازد. در مجموع می‌توان گفت، بررسی و ارزیابی مخارج دولت و سهم آن در تولید ناخالص داخلی به عنوان شاخصی برای سهم دخالت دولت در اقتصاد و تاکید بیش‌تر بر منبع درآمد مالیاتی جهت تامین مالی مخارج و از این طریق برقراری یک رابطهء منطقی بین بودجهء دولت و درآمدهای مالیاتی با توجه به موارد فوق انکارناپذیر است.
● روند کلی درآمدها و مخارج عمومی دولت و سهم آن در تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران
با توجه به جدول زیر می‌توان گفت که در اقتصاد ایران با وجودی که مانند کشورهای در حال توسعه و پیشرفته، مخارج دولت در سال‌های اخیر از افزایش قابل‌توجهی برخوردار بوده ولی متاسفانه درآمدهای دولت هیچ گاه نتوانسته خود را با مخارج تطبیق دهد. بنابراین کسری بودجهء دولت به عنوان یک امر اجتناب‌ناپذیر تلقی شده است.
در جدول زیر می‌توان سهم انواع درآمدهای عمومی در بودجهء دولت را مشاهده کرد. برای بررسی تغییرات درآمدها چهار دورهء زیر را در نظر می‌گیریم:
▪ دورهء اول: ۱۳۴۴۴۵۷
▪ دورهء دوم: ۱۳۵۸۸۶۷
▪ دورهء سوم: ۱۳۶۸۸۷۴
▪ دورهء چهارم: ۱۳۷۵۵۸۴
دلیل این که چهار دورهء مورد توجه قرار گرفته این است که در سال ۱۳۵۳ شاهد تحولات درآمد نفت، در سال ۱۳۵۷ شاهد تحولات انقلاب اسلامی و در سال ۱۳۶۷ شاهد پایان جنگ و تحولات مربوط به تعدیل اقتصادی بوده‌ایم.
در دورهء اول، سهم درآمدهای مالیاتی و نفت از کل درآمدهای عمومی دولت به ترتیب ۱۱ تا ۳۰ درصد ۶۳ تا ۸۷ درصد بوده است در این دوره سهم درآمدهای نفتی به طور متوسط چهار برابر سهم درآمدهای مالیاتی بوده که این به دلیل افزایش شوک نفتی در سال ۱۳۵۳ است.در دورهء دوم یا دههء جنگ تحمیلی، سهم درآمدهای مالیاتی به خصوص در سال‌های پایانی جنگ تحمیلی یعنی سال‌های ۶۵، ۶۶ و ۶۷ مرتبا در حال افزایش و در مقابل سهم درآمدهای نفتی در حال کاهش بوده است، به طوری که سهم درآمدهای مالیاتی در سال ۶۵ به بالاترین مقدار خود ۶۰ درصد از کل درآمدهای عمومی دولت رسیده است.
در دورهء سوم یعنی در دورهء تعدیل اقتصادی، دولت عکس حالت دورهء دوم اتفاق افتاد و درآمدهای مالیاتی از سال ۶۹ به بعد مرتبا در حال کاهش و در مقابل درآمدهای نفتی رو به افزایش گذاشته شد، به طوری که سهم آن‌ها در کل درآمدهای عمومی دولت در شرایط فعلی به ترتیب حدود کم‌تر از ۲۰ و ۷۰ درصد است. همان طور که ارقام این جدول نشان می‌دهد، سهم مالیات‌ها در تولید ناخالص داخلی رقم بسیار ناچیزی را تشکیل می‌دهد.
در دورهء چهارم که به دورهء اصلاحات معروف شد، سهم درآمدهای مالیاتی در این دوره از ۲۰ تا ۳۵ درصد از درآمدهای دولت را تشکیل می‌دهد و در مقابل سهم درآمدهای نفتی در حال نوسان بوده است یعنی در دامنهء ۳۷ تا ۶۲ درصد بوده. همچنین در جدول شماره یک، سهم مالیات‌ها و مخارج دولت در تولید ناخالص داخلی را می‌توان محاسبه کرد. همان طوری که ارقام این جدول نشان می‌دهد، سهم مالیات‌ها در تولید ناخالص داخلی رقم بسیار ناچیزی را تشکیل داده است.
به طوری که این رقم در فاصلهء سال‌های فوق بین ۹/۳ تا ۳/۹ درصد در نوسان بوده که کم‌ترین مقدار آن در سال ۱۳۷۴ و بیش‌ترین مقدار آن در سال ۱۳۵۷ بوده است اما سهم مخارج دولت در تولید ناخالص داخلی با آن که در فاصلهء سال‌های مذکور رو به کاهش بوده، ولی همواره بیش از مالیات‌هاست که بیش‌ترین مقدار آن در سال ۱۳۵۴، ۵۴ درصد و کم‌ترین مقدار آن در سال ۱۳۷۱، ۱۵/۱۶ درصد بوده است.
● نتیجه‌گیری و ارایهء پیشنهاد
۱) ایجاد ارتباط منطقی بین دو نسبت درآمدهای مالیاتی و مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در شرایط موجود. به این صورت امکان‌پذیر است که اولا از حجم دولت کاسته شود که این خود ضرورت اخذ مالیات را کم‌تر می‌کند زیرا چنانچه هزینه‌های جاری دولت کم شود (به خاطر کوچک شدن دولت)، پس مالیات کم‌تری نیز جهت پوشش دادن این هزینه‌ها لازم است. ثانیا از طریق اصلاح سیستم مالیاتی، درآمدهای مالیاتی تا حد ممکن افزایش یابد. کاهش حجم دولت از طریق واگذاری فعالیت‌ها به بخش خصوصی به این صورت انجام می‌گیرد که ابتدا باید فضای مناسبی برای خصوصی‌سازی فراهم شود.
۲) تحقیقات نشان می‌دهد که تولید در بخش صنایع و معادن به میزان سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در این بخش (نسبت به سایر بخش‌ها) رابطهء قوی‌تری دارد و از آن‌جا که این بخش بیش‌ترین تاثیر را در افزایش ظرفیت مالیاتی دارد بنابراین پیشنهاد می‌شود که سرمایه‌گذاری دولت بیش‌تر به این بخش سوق داده شود.
۳) از آن‌جایی که حدود نیمی از تولیدات کشورمان را تولیدات غیرکالایی (خدمات) تشکیل می‌دهد و قاعدتا باید حجم وسیعی از درآمدهای مالیاتی را تشکیل دهد اما متاسفانه تاثیر اندکی در ظرفیت مالیاتی داشته و نشان‌دهندهء این است که فرار و اجتناب از پرداخت مالیات در این بخش به وفور وجود دارد.
۴) استفاده از سیستم‌هایی که پایه‌های مالیاتی را افزایش می‌دهد مثل سیستم مالیات بر ارزش افزوده که اخیرا در ایران مطرح شده است.
۵) برطرف کردن ضعف مدیریتی در نظام مالیاتی
۶) منطقی کردن نرخ‌های مالیاتی
۷) به کار بردن قوانین و اصلاحات غیروارداتی در نظام مالیاتی که براساس واقعیات اقتصادی-اجتماعی کشور تدوین شده باشد.
۸) کاهش طول وقفه‌های مالیاتی.

محمدقاسم رضایی‌‌
‌کارشناس امور مالیاتی

منبع : روزنامه سرمایه