بررسی برنامه فقرزدایی در ایران

بحث فقرزدایی سال های زیادی است که در دستور کار دولت قرار دارد لیکن حین مطالعاتی که در زمینه فقرزدایی در سازمان مدیریت صورت گرفته چرایی عدم تحقق اهداف نیز موضوع مطالعه یی شد که من تجزیه و تحلیلی در این رابطه ارائه می کنم.
مساله فقر در ایران از زوایای مختلفی مورد کنکاش قرار گرفته است. با بررسی کلیه مطالعات صورت گرفته در زمینه پدیده فقرزدایی در ایران چه از منظر متدولوژیک و چه از منظر کاربردی، مشاهده می شود به رغم کلیه دستاوردهایی که در این زمینه داشته ایم هنوز حل این مساله با چالش های زیادی روبه رو است. به دلیل فقدان یک اراده ملی برخاسته از درون دولت، ملت و بخش خصوصی موجب شده نحوه برخورد با این پدیده به دلیل عدم اجماع از سوی صاحب نظران و همچنین وجود توصیه های متفاوت و اتخاذ روش های ناکارآمد در رفع فقر، فرآیند کار پیچیده تر و طولانی تر شود.
اشاره یی به وضعیت فقر در جهان به استناد آمارهای ارائه شده از سوی سازمان ملل نشان می دهد براساس گزارش توسعه انسانی ۲۰۰۳ دهه ۱۹۹۰ دهه یأس و ناامیدی بود. در حال حاضر ۵۴ کشور جهان نسبت به سال ۹۰ فقیرتر شده اند.
درآمد ۵۷ درصد فقیرترین افراد جهان به اندازه یک درصد ثروتمندترین افراد جهان است. به عنوان مثال درآمد ۲۵ میلیون امریکایی ثروتمند به اندازه درآمد دو میلیارد نفر در جهان است. این مساله موجب شده موجی در جهان برای مقابله با این مساله شوم بشری پدید آید و بیانیه هزاره سرفصل انسجام بخشیدن به تمامی برنامه های فقرزدایی در جهان است.
به عنوان مثال حتی گزارش توسعه انسانی ۲۰۰۳ عنوان خود را پیمان میان ملت ها برای پایان دادن به فقر انتخاب کرده است و بیانیه هزاره هم سرلوحه تمام آرمان های خود را محو فقر شدید و گرسنگی قرار داده است. آنچه در ایران برای ما مهم است این است که اصولاً فقر چه اوضاعی را دربرمی گیرد و نحوه برخورد با آن چگونه است؟ همانطور که در مطالعات توسعه وجود دارد نحوه برخورد با مسائل توسعه یی، مساله مدار نیست. همین که موجی در جهان پدید می آید آن را می گیریم و بدون توجه به پیامدهای آن هزینه های کلان صرف آن می شود.
حال آسیب شناسی در سه سطح مورد بررسی قرار می گیرد. در سطح اول، مباحث نظری ادبیات موضوع، مبانی نظری و سابقه مطالعاتی آسیب شناسی فقر مورد بررسی قرار می گیرد. در سطح دوم، بحث مفاهیم، تعاریف مختلف فقر و سیاست های فقرزدایی در کشور است و در سطح سوم، تجزیه و تحلیلی از مباحث مطرح شده و در نهایت نتیجه گیری از بحث ارائه می شود.
آسیب شناسی کلمه یی عاریه یی است که از علوم زیستی گرفته شده و طبق تعریف، مطالعه و شناخت ریشه های بی نظمی ها است. درواقع در پاتولوژی مبانی و ریشه های کارکردهای نابسامان مورد مطالعه قرار می گیرد، اما در جامعه شناسی مبحث آسیب شناسی به مطالعه ناهنجاری های اجتماعی مثل بیکاری، فقر، خودکشی و غیره همراه با علل و روش های پیشگیری و درمان آنها می پردازد.
اگر بخواهیم با بحث آسیب شناسی براساس جامعه شناسی برخورد کنیم با دو نگرش کارکردگرا و ساختارگرا مواجه می شویم. در نگرش کارکردگرا جنبه های آسیب شناختی جامعه انسانی از منظر ناکارآمدی مورد تجزیه و تحلیل قرار می گیرد اما در نگرش ساختارگرا آنچه از اهمیت برخوردار است شناخت ساختارهای هنجارساز و ناهنجار جامعه است.
به طور خلاصه آسیب شناسی دو وظیفه دارد اول آنکه به شناخت و ریشه یابی بی نظمی های پدیده مورد نظر بپردازد و در مرحله دوم شیوه های پیشگیری و درمان را مطرح کند. از زمانی که فلسفه فقر توسط پرودون از ۱۶۰ سال پیش به نگارش درآمد و در آن فقر ناشی از عدم اعتنا و اجرای عدالت در جامعه در مورد ارزش کار مردم در نظر گرفته شد اما تلاش های بسیاری در جهان صورت گرفت و حتی پاسخ کارل مارکس به پرودون (که فلسفه فقر را نوشته بود) تحت عنوان فقر فلسفه به این موضوع اشاره می کند که تا زمانی که شناخت فرد دچار مشکل باشد نمی توان فهمید که فقر چیست؟
فقیر کیست و چه سیاست هایی را باید برای آن اتخاذ کرد؟ انواع مختلفی از فقر در کشور دیده می شود، فقر مطلق و فقر نسبی. در فقر مطلق آنچه مورد توجه است بحث ادامه بقا یا حداقل افراد جامعه است اما در فقر نسبی پایین بودن درآمد فرد از متوسط درآمد جامعه مورد بحث قرار می گیرد.
در مورد فقر مبتنی بر نیازهای اساسی، آنچه در این تعریف مهم است بحث نیازهای اساسی فرد یا جامعه است، مثلاً می گوییم نیاز اصلی یک انسان یا خانواده نیاز به غذا است. درواقع پایین ترین و اصلی ترین فقر، فقر غذایی است و اگر این مشکل حل شود، به محرومیت و سایر نیازهای اساسی مثل پوشاک، مسکن و ... پرداخته می شود. فقر انسانی که شاخص آن در گزارش های سازمان ملل اندازه گیری می شود میزان محرومیت افراد جامعه را در سه زمینه اساسی زندگی انسانی مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار می دهد که بحث طول عمر، دانش و آگاهی و سطح زندگی قابل تحقق است.
در مورد طول عمر بر این اساس محاسبه می کنند که چه درصدی از افراد جامعه انتظار رسیدن به سن ۴۰ سالگی را ندارند. بحث دانش و آگاهی و درصد بی سوادی بزرگسالان و سطح زندگی قابل قبول به دو شاخص دیگر تقسیم می شود یکی درصد جمعیت غیربرخوردار از منابع آب سالم و بهداشتی به صورت پایدار و شاخص بعدی درصد کودکان زیر پنج سال دچار کم وزنی است. براساس این سه شاخص فقر انسانی اندازه گیری می شود که در گزارشات HPI سال های گذشته نیز آمده بود.
فقر قابلیتی اخیراً در ایران مطرح شد. درواقع می توان گفت فقر قابلیتی، مجموع فقر مادی و فقر معنوی است. یعنی فقدان قدرت فرد یا جامعه در دستیابی به غذا، خدمات بهداشتی و آموزشی و سایر محرومیت ها مانند ناتوانی در پاسداری از عزت نفس، عدم توانایی در دستیابی به آزادی های اساسی مورد توجه قرار می گیرد.
ولی تا آنجا که مطالعات نشان می دهد نهایت بررسی های ما تا همان فقر مطلق و نسبی بوده است و هنوز به فقر قابلیتی که محرومیت های جامعه را در زمینه های مختلف بررسی می کند نرسیده ایم و وضعیت فقر را در ایران در حوزه مطالعاتی و اجرایی مورد بررسی قرار می دهیم. بحث اجرایی در سوابق مطالعاتی نشان می دهد مطالعه فقر و توزیع درآمد کشور در اواسط دهه ۲۰ به تعیین حداقل دستمزد و سبد مصرفی خانوار توسط وزارت کار مربوط می شود. در سال های دهه ۴۰ به بعد، مرکز آمار ایران با بررسی هزینه - درآمد خانوار، مطالعات مربوط به فقر را سامان می دهد. در مورد توزیع درآمد، مطالعات اولیه یی توسط آقای هاشم پسران در سال ۵۴ و در سال ۵۷ توسط مرحوم عظیمی صورت گرفت.
در دوران پس از انقلاب نیز دکتر عظیمی مطالعاتی تحت عنوان بررسی توزیع درآمد و هزینه در ایران انجام داد. این تحقیق نشان داد تمرکز درآمد بیشتر در بخش خدمات صنایع بزرگ و غیردولتی است. مطالعات بعدی توسط دکتر پژویان و خانم دکتر پروین به انجام رسیده و از سال ۷۲ به بعد مطالعات بسیار زیادی در این راستا صورت گرفته است.
کار بسیار جالبی توسط سازمان برنامه استان گیلان صورت گرفته بود که در این مطالعه سابقه تاریخی کارهای مربوط به فقر از سال ۷۲ به بعد جمع آوری شده بود.
در این مرحله با توجه به مطالعاتی که در زمینه فقرزدایی در ایران صورت گرفت این نتیجه گرفته شد که به رغم افزایش و ارتقای آگاهی های جامعه هیچ یک از این مطالعات شبیه به هم نیست مثلاً در مورد بررسی خط فقر غذایی که میزان کالری است، یک کارشناس، خط کالری را ۷۰۰ قرار می دهد و کارشناس دیگری آن را ۱۸۰۰ قرار می دهد. به این ترتیب نتایج متفاوتی از این گزارشات استخراج می شود. این نتایج مختلف برای سیاستگذار، بار منفی دارد و او نمی داند کدام نتیجه را برای اینکه فقر ریشه کن شود باید مبنا قرار دهد. بنابراین متدولوژی های مختلف یکی از موانع اصلی در محو فقر است.
اما فقر در کشور را می توان در دو مقطع قبل از انقلاب و بعد از انقلاب مورد بررسی قرار داد. در برنامه های پیش از انقلاب هیچ اشاره مستقیمی به مساله فقر زدایی نشده است ولی تمام سیاست ها و اهداف در جهت ایجاد زیرساخت ها و در بهترین حالت در جهت افزایش رفاه جامعه بوده است. در حالی که در سال های ۵۰ تا ۵۷ فقر را به وضوح می بینیم. قانون اساسی در اصل ۳ بند ۱۲ به رفع فقر و برطرف ساختن محرومیت در زمینه های بهداشت، غذا، مسکن و تأمین بیمه اشاره دارد.
بعد از انقلاب به دلیل جنگ و انواع تحریم ها، مجالی برای برنامه های فقرزدایی نبود چون باید زیرساخت ها و شرایط مبارزه با فقر شکل می گرفت و فرصتی برای این کار نبود. اولین قدم برای مبارزه با فقر سال ۷۴ در دوران ریاست جمهوری آقای رفسنجانی بود.
مطالعات نشان می دهد که اقدامات فقرزدایی در برنامه اول تا سوم تنها با ذکر احکام دستوری و در حوزه های مختلفی مانند خوراک، مسکن و غیره صورت می گرفته و این که مربوط به کدام یک از جنبه های فقرزدایی بوده است مشخص نشده است. به عنوان مثال در آیین نامه یک هدف بهبود امکانات معیشتی و هدف دیگر حفظ نسبی قدرت خرید کشاورزان و در جای دیگر گسترش آموزش عمومی مناطق محروم را مورد توجه قرار می دهد، این گونه سیاست ها را در برنامه هایمان داشته ایم ولی بدون مطالعه بوده است.در برنامه دوم، فقر و محرومیت زدایی تحت عنوان عدالت اجتماعی مطرح شد که تا کنون هیچ تعریفی از آن نشده پس نمی توان تحت این عنوان مسائل را حل کرد چون مصادیق عدالت اجتماعی روشن نشده است.
مثلاً در برنامه دوم سیاست حمایت از بسیجیان و در کنار آن محرومیت زدایی و رفع عدم تعادل های منطقه یی را مورد توجه قرار می دهد. اما در برنامه چهارم توسعه برخلاف برنامه های پیشین می توان سازوکاری منطقی برای حل مشکل فقر مشاهده کرد که متولی این طرح آقای دکتر واعظ مهدوی هستند.
مطالعات نشان می دهد راهبردهای اصلی چون ارتقای امنیت غذا، ایجاد امنیت شغلی، توزیع عادلانه درآمدها، تأمین نیازهای اصلی مردم از جمله آموزش و بهداشت، قدمی بزرگ در جهت ساماندهی فقر در ایران بوده است. برای اولین بار دولت، نهادهای ملی و دولتی، مردم و بخش خصوصی را در زمینه فقرزدایی کنار هم می بینیم. در برنامه چهارم با وجود اینکه برنامه ها و اهداف مشخص شده ولی به دلیل عدم استنباط و احراز مقوله فقر بیم این می رود که در برنامه پنجم هم مشکلات و در نتیجه برنامه ها به همین صورت باقی بماند. بنابراین یکی از علل مهم ناکامی حل فقر این است که نظام هدفمند در سیاست ها و برنامه های کلان توسعه کشور وجود ندارد.
مساله بعدی عدم تعهد و پایبندی به اجرای برنامه های مصوب نظام است. اهداف فقرزدایی را در برنامه اول، دوم و سوم در نظر بگیریم، می بینیم که در برنامه تعدیل عدم پایبندی به برنامه مصوب نظام، برنامه تعرفه ها، شناورسازی نرخ ارز چه تبعات و عوارض سنگینی به بار آورد که بلافاصله جلوی برنامه تعدیل گرفته شد.
اگر به برنامه فقرزدایی به طور خلاصه نگاه کنیم چهار محور اساسی وجود دارد که باید در آن تصمیم بنیادین گرفته شود.
۱) عدم استنباط واحد مقوله فقر در میان نخبگان علمی کشور یعنی اینکه باید بالاخره فقر را چه تعریف کنیم؟ مثلاً مطالعات مرکز آمار یک عدد و مؤسسه عالی پژوهش عدد دیگری را نشان می دهد.
۲) بحث دیگر آشفتگی و پراکندگی در سیاست ها و برنامه های فقرزدایی است که محور دوم همین آشفتگی هاست.
۳) تعدد نهادهای متولی فقرزدایی و عدم وجود مسوول و مرجع ملی به این معنی که کمیته امداد، سازمان برنامه، وزارت رفاه و سایر دستگاه های دیگر هر کدام سیاست های خود را پی می گیرند.
پدیده محافظه کاری و عدم انسجام در سیاست ها به این معنی است که هر نهاد در مورد یک هدف تصمیمی اتخاذ می کند بدون اینکه به سیاست نهادهای دیگر توجه کند. بنابراین وجود نهادهای مختلف با آمارهای مختلف یکی از علل نابسامانی است. مشکل آمار در برنامه چهارم به وسیله بانک اطلاعاتی حل شده است. مساله بعدی برخورد منفعلانه با تاریخچه و تعریف منسجم از فقر است.
در حالی که در سیاست های مان تا به حال از فقر غذایی فراتر نرفته ایم به ریشه کنی فقر در همه ابعاد یعنی فقر قابلیتی اعتقادداریم. به عنوان نتیجه گیری و پیشنهاد می توان دو نوع سیاست اتخاذ کرد؛ یکی مدل ادامه روند که به صورت جزیره یی همین سیاست ها را ادامه دهیم و ضمانت اجرایی بگذاریم که اجرا می شود.
یکی این که این روند را متوقف کنیم و فکری اساسی در این رابطه داشته باشیم. یعنی اتخاذ وحدت رویه که در آن باید کمیته ملی تشکیل شود متشکل از نهادهای دولتی، NGOها، بخش خصوصی و ... که سیاست هایی را به سیاستگذاران ابلاغ کند و آنها باید طبق مطالعات صورت گرفته در این زمینه کارها را انجام دهند.
در ضمن باید آن کمیته را مسوولیت پذیر کرد یعنی اضافه شود که این کارها باید اجرا شود و اگر نتیجه بخش نبود باید پاسخگو باشند. حال با توجه به اهداف توسعه هزاره اعتقاد بر این است که اگر فقر را در چهار زمینه کلی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی تعریف کنیم و فقر اقتصادی را تأمین و تهیه نیازهای اساسی (خوراک، آموزش، بهداشت و مسکن) بدانیم، می بینیم اهداف توسعه هزاره همین جنبه اقتصادی فقر است.
اهداف توسعه هزاره شامل هشت آرمان است؛ آرمان اول ریشه کنی فقر شدید و گرسنگی همان فقر غذایی را مطرح می کند. آرمان دوم دستیابی همگانی به آموزش ابتدایی یعنی جنبه آموزشی فقر را پوشش می دهد و آرمان های سه تا هشت که کاهش مرگ و میر کودکان، بهبود سلامتی مادران، مبارزه با ریشه یابی ایدز یعنی جنبه فقر بهداشتی را پوشش می دهد.
هم اکنون با توجه به اجماع جهانی بهتر است در زمینه فقر اقتصادی با دنیا همسو شویم و اگر بتوانیم در زمینه های دیگر حتی فقر سیاسی دسترسی مردم به روزنامه، شرکت در انتخابات و... را به صورت شاخص درآوریم می توانیم هر چهار بعد فقر سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی را پیش برده و تصویری مطابق با واقعیت برای فقر در کشور ایجاد شود.

مهدی ارائی

منبع : روزنامه اعتماد