پیدایش شوراهای شهر و روستا

انجمن‌های شورای شهر یا همان شوراهای ایالتی و ولا‌یتی یكی از خواست‌ها و دغدغه‌های مثال‌زدنی مشروطه‌خواهان در ربع آخر قرن نوزدهم شمسی است. پیش از آن عده‌ای از تجار معروف تهران، اصفهان، تبریز و بوشهر این دادخواهی را در قالب شوراهای صنفی تجار تا حدی به اجرا درآورده، اما به گمان آنان این شوراها اگرچه بخشی از نیازهای اقتصادی آنان را تامین خواهد كرد، اما شوراهای صنفی در پاره‌ای دیگر امور كشور بی‌تاثیر می‌نمودند.
اگرچه در برپایی مشروطه نیز در میان درخواست‌هایی كه برای مظفرالدین شاه ارسال می‌شد، مورد و بندی پیرامون این نوع شوراها به چشم نمی‌خورد، اما بنا به اسناد و مدارك موجود در قانونی كه تحت عنوان قانون انتخابات مجلس شورای ملی در نخستین روزهای پس از مشروطه، به وسیله جمعی از نخبگان سیاسی نوشته شد، برای آنكه انتخابات مجلس از نفوذ حكام به دور بماند، پیش‌بینی شد <هیات نظاری> از طبقات شش‌گانه شهری و زیر نظر حاكم تشكیل شود تا كار انتخابات مجلس را انجام دهند، اما این تنها زمینه تشكیل انجمن‌های ایالتی و ولا‌یتی نبود، چرا كه از همان نخستین جلسه انجمن محلی تبریز كه در روز اول ماه رمضان (دو ماه و نیم بعد از اعطای مشروطیت) توسط جمعی <از علما و طلا‌ب و تجار> تشكیل شد، مقرر گردید دو مجلس جداگانه تشكیل شوند: مجلسی متشكل از <چند نفر علما و ۲۰ نفر از تجار> كه باید <درخصوص بعضی امورات>، مشاوره و گفت‌وگو كنند و مجلس دوم، همان انجمن نظارت بر انتخابات بود كه از طبقات شش‌گانه ترتیب می‌یافت و باید كار انتخابات مجلس شورا را برعهده می‌گرفت. در اصفهان نیز برپایی مجلس محلی یكی از خواسته‌های اولیه مشروطه‌خواهان بود: <چندی بود جمعیت‌های مختلفه تشكیل می‌شد، در شهر برای استدعای اقامه مجلس محلی و ارسال وكلا‌ به پایتخت> از این رو در ششم ذی‌قعده (حدود پنج ماه بعد از اعطای مشروطیت) نخستین جلسه انجمن محلی تشكیل گردید. دو روز بعد نیز فهرستی ۲۰ نفره <از طرف ایالت جلیله> معین شد كه باید دوره اول انجمن اصفهان را تشكیل می‌دادند.
در رسمیت‌یافتن انجمن‌های محلی، تبریزی‌ها نقش اصلی را برعهده داشتند، چرا كه در بیست و سوم ذی حجه ۱۳۲۴ ق هنوز نمایندگان آذربایجان به تهران نرسیده بودند كه اولین اعتراض و تجمع مردم آذربایجان در اطراف انجمن محلی شكل گرفت.
این اعتراض كه حدود یك هفته به طول انجامید، تا بدانجا پیش رفت كه <اهالی می‌خواستند قورخانه را ضبط نموده، اسلحه و تفنگ را بین مردم قسمت نمایند و محبوسین را از حبس خارج نمایند> از میان درخواست‌های هفت‌گانه تبریزی‌‌ها دو مورد اهمیت بیشتری داشتند: یكی آنكه دولت رسما اعلا‌م كند ایران كشوری مشروطه است و دوم آنكه <انجمن‌های ملی باید دستخط بر افتتاح آنها صادر شود> قابل ذكر است كه شاه ناچار شد در بیست و هشتم ذی‌حجه تمامی درخواست‌های مذكور را رسما بپذیرد.
اما انقلا‌ب مشروطیت فراتر از دو، سه شهر بزرگ ایران بود.پس از برقراری مشروطه در زمان مظفرالدین شاه به موجب قانون تشكیل ایالا‌ت و ولا‌یات در سال ۱۲۸۵ شمسی، ممالك محروسه ایران به چهار ایالت آذربایجان، خلیج عجم، خراسان و كرمان و بلوچستان و همچنین دوازده ولا‌یت گیلا‌ن، مازندران، كردستان، لرستان، خوزستان، عراق عجم، استرآباد، زنجان، كرمانشاه، همدان، اصفهان، یزد و دارالخلا‌فه و تهران تقسیم شد كه با اندكی تغییر منطبق است بر تقسیمات كشوری كه در زمان ناصرالدین شاه انجام گرفته است، آنچه كه از این قانون باید اخذ شود، روح دموكراتیك آن است، نه جزییات آنكه اكنون غیرقابل اجراست، با این همه تعریفی كه این قانون از ایالت و ولا‌یت دارد، كاملا‌ منطبق است با معیارهای فدرالیستی و قانون انجمن‌های ایالتی و ولا‌یتی، متمم قانون اساسی نیز همان تعریف را قبول كرده است، در ماده دوم این قانون ایالت و ولا‌یت به شرح زیر تعریف شده است. ایالت: قسمتی از مملكت است كه دارای حكومت مركزی می‌باشد و حاكم آن والی نامیده می‌شود.
ولا‌یت قسمتی از مملكت است كه دارای یك شهر حاكم‌نشین و توابع آن باشد. ولا‌یت ممكن است تحت نظر ایالت مربوطه و یا تابع پایتخت باشد.
می‌دانیم كه متمم قانون اساسی مشروطه با الهام از قوانین بلژیك نوشته شده و علی‌رغم آنكه رهبران مشروطه با قوانین انگلیس و فرانسه آشنایی داشته، دلیل انتخاب قوانین بلژیك به‌عنوان الگو این بوده كه جامعه بلژیك مانند ایران آن روز سلطنتی مشروطه و چندفرهنگی بوده است و بی‌شك نویسندگان قانون انجمن‌های ایالتی با توجه به ساختار فدرال سنتی ایران در انتخاب مدل دقت به خرج داده و آن را نوشته‌اند، اما همین تاسیس شوراها به مجرد اینكه نهضت مشروطه رو به افول می‌رود، این نیز به محاق فراموشی سوق می‌یابد و هویت واقعی آن از كف می‌رود.
با شروع جنگ جهانی اول و اشغال شمال كشور به وسیله روس‌ها بویژه اشغال شهر تبریز كه خاستگاه قانون انجمن ایالتی بود، امر تشكیل انجمن‌ها به تعویق می‌افتد و انجمن‌های موجود نیز منحل و رهبرانشان تبعید می‌شوند.
در اواخر جنگ اول و با خروج نیروهای خارجی از كشور دوباره تلا‌ش برای تشكیل انجمن‌ها شروع می‌شود. شیخ محمد خیابانی در سال ۱۲۹۹ به یاری مبارزان باقیمانده از دوره مشروطه حكومت آزادستان را در تبریز تشكیل می‌دهد كه به مدت شش ماه آذربایجان را كاملا‌ به‌صورت خودمختار اداره می‌كند، صولت‌الدوله قشقایی انجمن ایالتی فارس را تشكیل می‌دهد، اما حركات آزادیخواهانه آنان به اتهام تجزیه‌طلبی سركوب می‌شود.
بعد از به قدرت رسیدن رضاشاه در دوره مجلس چهارم دوباره اجرای قانون انجمن‌های ایالتی مطرح می‌شود، ولی نخست وزیر وقت مشیرالدوله شخصا در جلسه وزارت كشور حاضر می‌شود و می‌گوید كه ما هم می‌دانیم كه این قانون باید اجرا شود، ولی در حال حاضر اجرای آن به زیان مردم است و به این ترتیب تا پایان حكومت رضاشاه قانون انجمن‌های ایالتی مسكوت می‌ماند.
پس از تبعید رضاشاه از ایران در شهریور ۱۳۲۰ بار دیگر اجرای اصل اساسی مشروطیت و دستور كار احزاب و جمعیت‌ها قرار می‌گیرد و براساس قانون انجمن‌های ایالتی و ولا‌یتی در آذربایجان و كردستان حكومت‌های ملی تشكیل می‌شود و قوام‌السلطنه، نخست وزیر از آن زمان در مذاكرات رسمی خود با نمایندگان آذربایجان و كردستان متقبل می‌‌شود كه قانون انجمن‌های ایالتی و ولا‌یتی را اجرا كند، ولی چنان كه می‌دانیم، سرنوشت آذربایجان و كردستان در آن تاریخ در خارج از ایران و توسط قدرت‌های بزرگ تعیین می‌شد و بالا‌خره نیز با تصمیم آنان جنبش‌های ملی این مناطق سركوب می‌شوند.
در دی‌ماه ۱۳۲۴ نیز مستر بوین، وزیر خارجه انگلیس طرح ناموفق كمیسیون سه‌جانبه انگلیس، آمریكا و شوروی را برای حل مساله آذربایجان پیشنهاد كرده بود. این طرح ۱۱ ماده برای اصلا‌حات ضروری در كشور داشت كه براساس آن می‌بایست اختیاراتی به استان‌ها داده می‌شد تا مسائلی نظیر مساله آذربایجان به وجود نیاید، شوروی‌ها با این طرح مخالفت می‌كنند و اجرای آن عملی نمی‌شود، ولی تاثیرات منفی به‌دنبال می‌آورد، به طوری كه هر كس بعدا قصد اجرای قانون انجمن‌های ایالتی را داشته، از طرف مخالفین متهم به اجرای طرح مستر بوین می‌شود. در كتاب <گذشته چراغ راه آینده> دكتر انور خامه‌ای، توضیحاتی درباره طرح انگلیس وجود دارد. مخالفین طرح آن را شبیه قرارداد وثوق‌الدوله می‌دانستند و فكر می‌كردند حالا‌ كه شوروی‌ها در آذربایجان و كردستان نفوذ دارند، می‌خواهند منطقه نفوذی هم در جنوب برای انگلیس فراهم شود.
در دهه ۲۰ دولت‌های ضعیف، حكیمی، هژیر و ساعد نیز در ظاهر اقداماتی برای اجرای قانون انجمن‌های ایالتی و ولا‌یتی انجام داده بودند و حتی حكیمی برای فراهم‌كردن مقدمات كار، دستوراتی برای استاندارها صادر كرده بود، اما وقتی كه سپهبد رزم‌آرا بعد از رسیدن به نخست وزیری تصمیم می‌گیرد به‌طور جدی این قانون را اجرا كند، از طرف مخالفین متهم می‌شود كه قصد ایجاد سیستم فدرال را دارد.
رزم‌آرا در یكی از بحرانی‌ترین شرایط بین‌المللی، یعنی فردای روز آغاز جنگ كره، روز ششم تیرماه ۱۳۲۹ به نخست وزیری منصوب می‌شود. در آن تاریخ آمریكایی‌ها فكر می‌كردند جدیت و قاطعیت رزم‌آرا می‌تواند در منطقه ثبات ایجاد كند و تعادل قوا را به‌نفع آمریكا تغییر دهد، بدین جهت حمایت آمریكایی‌ها در به قدرت رسیدن وی تاثیر داشت، اما افكار عمومی ایرانیان بعد از اشغال ایران توسط متفقین در زمان جنگ و وقایع بعدی، با هرگونه دخالت خارجی حتی اگر این دخالت به‌نفع مردم ایران انجام می‌گرفت، مخالف بود. بر این اساس قضاوت منفی مردم نسبت به رزم‌آرا میدان عمل اپوزیسیون دولت را گسترش می‌داد.
رزم‌آرا هنگام معرفی هیات دولت به مجلس گفت: <برنامه دولت اینجانب حرف و نوشته و خطابه نیست، بلكه كار و عمل است... تغییر در طراز كارهای اداری كشوری و واگذاری كارهای عمومی به‌دست مردم از طریق تشكیل انجمن‌های محلی در ده، بخش، شهرستان و استان... تجدیدنظر در وضع اداری مملكت و تهیه لوایح قانونی لا‌زم به منظور اینكه اهالی هر محل در اداره امور محلی خویش، بیش از آنچه فعلا‌ معمول است، دخیل باشند.>
رزم‌آرا با صلا‌بتی كه داشت، در همان روزهای نخست این طرح را الگو قرار داد تا چنین ایده‌ای را عملی سازد. اگر در عمل در همان ماه‌های نخست با مشكلا‌تی مواجه می‌شد، اما ترور او به طرفدارانش این بهانه را داد كه طرح او را در برابر ایده مخالفان قرار دهند. پس از رزم‌آرا در سال‌های بعد چندین بار در هیات‌های دولت و مجالس قانونگذاری طرح شوراهای شهر مورد بحث و بررسی قرار گرفت، اما هیچگاه جامه عمل پوشانده نشد

محمد آصفی

منبع : روزنامه اعتماد ملی