تغییر ساختار سازمان مدیریت مغایر برنامه چهارم نیست

تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور بازتاب های مختلفی در عرصه اجتماعی و اقتصادی داشته است. عده ای آن را مخالف برنامه چهارم دانستند و معتقدند چنین اقدامی در صلاحیت شورای عالی اداری نبوده، این گزارش تحلیلی كه توسط معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری تهیه شده پاسخی است به شبهات مطرح شده پیرامون این تصمیم دولت كه می خوانید.
● مقدمه
سلسله اقدام هایی كه دولت جمهوری اسلامی ایران به منظور متحول ساختن ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور از چندی قبل آغاز نموده بود بالاخره منتهی به آن شد كه شورای عالی اداری در یكصد و سی و سومین جلسه خود، تغییر سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور را به «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری» مورد تصویب قرار دهد. این اقدام واكنش های مثبت و منفی را در جامعه موجب گردید و رسانه های گروهی بخصوص مطبوعات با درج مقالات و انجام مصاحبه هایی با تعدادی از افراد سعی نمودند این اقدام دولت را مورد نقد و بررسی قرار دهند. عده ای تصمیم دولت را دارای عواقب ناخوشایندی برای اقتصاد كشور دانستند و عده ای دیگر این تصمیم را مخالف قوانین اساسی و عادی از جمله قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و حتی قانون محاسبات عمومی قلمداد كردند و برعكس كسان دیگری دیدگاهی مغایر با آنچه گفته شد داشتند و نظرات آنان حاكی از آن بود كه تصمیم های دولت در این خصوص قانونی است و متكی به اختیاراتی است كه قوانین اساسی و عادی به رئیس جمهور به عنوان رئیس شورای عالی اداری داده است. در گزارش تحلیلی حاضر سعی بر آن است كه فارغ از ملاحظات سیاسی و تنها از منظر و دیدگاه حقوقی به این سؤال پاسخ داده شود كه آیا اقدام های دولت با اتكا به مقررات قانونی صورت گرفته است یا خیر؟ و به عبارت ساده تر، تصمیم دولت به تغییر سازمان مدیریت و برنامه كشور قانونی است یا خیر؟ برای پاسخگویی به این پرسش باید بدواً به ساختار تشكیلاتی و حدود وظایف ۲ نهاد یا سازمان ذی مدخل در این موضوع یعنی سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور و همچنین شورای عالی اداری به نحو اختصار اشاره شود.
● معرفی اجمالی ساختار تشكیلاتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور و شورای عالی اداری
الف) سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور
سال ۱۳۱۶ هجری شمسی را باید نقطه آغازین ایجاد این سازمان دانست. سالی كه دولت با تشكیل شورای اقتصادی تلاش نمود كه فعالیت های عمرانی كشور را هماهنگ و همچنین تهیه برنامه هایی برای رشد اقتصادی و اجتماعی كشور را با تشكیل این شورا تحت نظم و قاعده ای درآورد. بعدها با تصویب هیأت وزیران، هیأتی به نام هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی كشور در ۱۷ فروردین ماه سال ۱۳۲۵ تشكیل شد كه گزارش های ارائه شده از طرف این هیأت، ضرورت تشكیل هیأت جدیدی به نام هیأت عالی برنامه را آشكار ساخت. در مهر ماه سال ۱۳۲۷ اداره ای به نام اداره دفتر كل برنامه تأسیس شد و متعاقباً سازمان برنامه به موجب قانون مصوب ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ ایجاد گردید كه در سال ۱۳۵۱ هجری شمسی به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام داد.
در تاریخ ،۱۳۷۸‎/۱۲‎/۱۱ بر اساس مصوبه هشتاد و ششمین جلسه شورای عالی اداری، به منظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهور وقت، موضوع اصل ۱۲۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تأمین یكپارچگی در مدیریت كلان و فراهم نمودن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی كشور، ۲ سازمان «برنامه بودجه» و «امور اداری و استخدامی كشور» در هم ادغام شدند و در نتیجه این ادغام، سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور تشكیل شد كه این سازمان تحت عنوان اخیر فعالیت خود را از تیرماه سال ۱۳۷۹ آغاز نمود تا این كه شورای عالی اداری در جلسه یكصد و سوم خود كه به ریاست دكتر احمدی نژاد برگزار گردید، نام سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور را به «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری» تغییر داد.
ب) شورای عالی اداری
قوه مقننه ایران در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۹‎/۱‎/۱۷ به منظور تصحیح، بهسازی و اصلاح نظام اداری در ابعاد تشكیلات، سازماندهی و ساختار اداره امور كشور، كاهش تصدی های دولت، سیستم ها و روش ها، مدیریت منابع انسانی و نیز افزایش بهره وری دستگاه های اجرایی، شورای عالی اداری را ایجاد نمود. این شورا كه به ریاست رئیس جمهور و با تركیبی از تعدادی از وزرا و استانداران، ۴ نفر صاحب نظر در امور اداری و مدیریت و همچنین رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور و ۲ نفر از نمایندگان مجلس به عنوان ناظر به انتخاب مجلس شورای اسلامی تشكیل جلسه می دهد، به موجب قانون فوق الذكر دارای وظایف و اختیاراتی است كه از جمله می توان به ۳ مورد زیر اشاره كرد:
۱) اصلاح ساختار تشكیلات دستگاه های اجرایی كشور به استثنای وزارتخانه ها از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمان های خارج از مركز.
۲) تجدیدنظر در ساختار داخلی وزارتخانه ها و وظایف و ساختار داخلی سازمان ها، شركت های دولتی و شركت های اقماری آنها به منظور ایجاد انسجام تشكیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تكراری.
۳) تفكیك وظایف اجرایی از حوزه های ستادی وزارتخانه ها و محدود نمودن فعالیت حوزه های ستادی به اعمال حاكمیت و امور راهبردی (سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت) و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی و شهرستانی.
شایان ذكر است كه موضوع تشكیل شورای عالی اداری و حدود وظایف این شورا كه در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آمده بود به موجب ماده ۱۵۴ قانون برنامه چهارم توسعه مصوب سال ۱۳۸۳ مورد تنفیذ قرار گرفته است.
● بررسی اظهارنظر موافقین و مخالفین تصمیم دولت
تصمیم شورای عالی اداری در تغییر سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور همانطور كه پیشتر گفته شد موجب واكنش های مثبت و منفی در جامعه گردیده است. موافقین این تصمیم اعتقاد دارند كه رئیس جمهور با اختیار حاصله از اصل ۱۲۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران كه می گوید: «رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی كشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.» و همچنین با توجه به وظایف و اختیارات شورای عالی اداری و اهداف مقرر در برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، حق مداخله در این امر مبنی بر تغییر سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور را داشته و این گونه اقدامات مغایرتی با قوانین اعم از اساسی و عادی ندارد.
در مقابل عمده مخالفت كسانی كه به این تصمیم دولت معترض هستند در دو محور خلاصه می شود:
۱) تصمیم شورای عالی اداری در تغییر این سازمان غیرقانونی است زیرا انجام این تغییرات لزوماً باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
۲) تصمیم شورای اداری در تغییر این سازمان غیرقانونی است زیرا در تعارض با اهداف تعریف شده در قانون برنامه چهارم توسعه است.
در مورد اول به نظر می رسد كه مستند این گونه اظهارات اصل یك صد و سی و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران باشد زیرا به موجب قسمت اخیر این اصل «تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یك از آنان را قانون معین می كند.» به اعتقاد آنان، تعیین تعداد وزارتخانه ها از جمله وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی است. بنابراین چون تشكیل وزارتخانه منحصراً با تصویب مجلس شورای اسلامی امكانپذیر است، هرگونه ادغام، انحلال و یا تغییر ساختار وزارتخانه نیز باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. به عبارت دیگر، چنانچه ایجاد وزارتخانه با تصویب مجلس باشد، انحلال، ادغام و یا هرگونه تغییرات در سازمان آن نیز باید به تصویب مجلس برسد، درحالی كه در اصل یكصد و سی و سوم قانون اساسی تصریح به تعیین تعداد وزرا و در نتیجه ایجاد وزارتخانه شده است. حال آن كه سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور یك سازمان و نهادی وابسته به نهاد ریاست جمهوری است و نمی توان از آن به «وزارتخانه» تعبیر نمود و در نتیجه مقررات اصل ۱۳۳ قانون اساسی شامل آن نخواهد بود. بنابراین اقدام دولت در تغییر سازمان مدیریت و برنامه ریزی عملی خارج از اصول قانون اساسی و در تعارض با آن نمی تواند تلقی شود. به علاوه به موجب مصوبه شورای اداری در سال ،۱۳۷۹ سازمان مدیریت و برنامه ریزی از ادغام ۲سازمان یعنی «سازمان برنامه و بودجه» و «سازمان امور اداری و استخدامی كشور» تشكیل شده است كه این امر حاكی از آن است كه تصمیم به ادغام در حیطه وظایف و اختیارات شورای عالی اداری دانسته شده كه نیاز به تصویب مجلس شورای اسلامی ندارد و هیچ گونه ایراد و اعتراضی به این تصمیم در آن زمان به عمل نیامده است، لذا می توان معتقد بود كه تغییر ساختار سازمان در این زمان در حال حاضر نیز نیازی به تصویب مجلس ندارد. مضافاً به این كه مصوبه شورای عالی اداری هیچ گونه اشاره ای به انحلال این سازمان ندارد، بلكه صرفاً در جهت تغییر نظام اداری كشور از تمركز اداری به عدم تمركز اداری، نحوه انجام وظیفه و مأموریت سازمان و فقط عنوان آن تغییر یافته است.
در مورد دوم كسانی كه معتقدند كه تصمیم شورای عالی اداری در مغایرت با مقررات قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی است، اساساً مستندی برای تأیید این اظهارات ندارند. به نظرمی رسد در مواد زیادی از برنامه چهارم بر این نكته تأكید شده است كه دولت باید با بازنگری و تجدید ساختار داخلی دستگاه های اجرایی و ادغام واحدهای سازمانی به تكلیف خود در اصلاح ساختار و تشكیلات دستگاه های اجرایی اقدام كند (بندهای ج و د ماده ۱۳۹ قانون برنامه چهارم توسعه). بنابراین تصمیم شورای عالی اداری نه تنها مغایرتی با اهداف و رویكرد قانونی اخیر ندارد، بلكه در جهت حصول به اهدافی است كه قانون برنامه چهارم توسعه مشخص شده است. لذا با توجه به آنچه گفته شد و با عنایت به اهداف و وظایف و اختیاراتی كه در قانون برای شورای عالی اداری تعیین شده است، اقدام شورای عالی اداری در تصویب مصوبه فوق الذكر در حیطه وظایف و اختیارات این شورا بوده و اقدامی خلاف قانون نبوده است.

منبع : روزنامه ایران