ارزیابی برنامه سهام عدالت از دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس

یکی از اهداف خصوصی‌سازی که دوباره مورد توجه قرار گرفته ”توزیع عادلانه ثروت“ است. در این راستا و با هدف حفظ منافع اقشار کم‌درآمد جامعه، واگذاری سهام عدالت که نوعی خصوصی‌سازی انبوه تلقی می‌شود، در دستور کار دولت نهم قرار گرفته است. در این طرح، مالکیت شرکت‌های دولتی به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و سپس سهام این شرکت‌ها به شرکت‌های تعاونی شهرستانی و مردم واگذار می‌‌شود. اگر هدف اصلی خصوصی‌سازی را افزایش کارایی بنگاه‌ها از طریق افزایش رقابت، بهبود مدیریت و ارتقای کارایی بدانیم، واگذاری مالکیت از طریق سهام عدالت را نمی‌توان خصوصی‌سازی تلقی کرد، زیرا این نوع انتقال مالکیت موجب کاهش وظایف تصّدی‌گری دولت نمی‌شود.
به این ترتیب، از آنجا که طرح سهام عدالت در مراحل اولیه، تأثیر چندانی بر حجم وظایف و تصّدی‌گری دولت ندارد، تنها وجه تشابه آن با خصوصی‌سازی در روش‌واگذاری است، با این تفاوت که در طرح توزیع سهام عدالت، واگذاری سهام به صورت اقساط نیز انجام می‌گیرد.
آیین‌نامه اجرایی طرح واگذاری سهام عدالت مصوب ۱۷‌ بهمن ۸۴‌ هیأت وزیران در ۱۳ ماده و ۷ تبصره برای تحقق اهداف زیر تنظیم و به مرحله اجرا گذاشته شده است:
▪ توسعه مشارکت عمومی ‌ ‌
▪ توزیع عادلانه ثروت و درآمد و کاهش فاصله طبقاتی و فقر ‌ ‌
▪ کاهش تصّدی‌گری دولت ‌ ‌
▪ افزایش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور
▪ استفاده از روش‌های سالم و شفاف جهت واگذاری سهام شرکت‌های دولتی ‌ ‌
سازمان خصوصی‌سازی به عنوان دبیرخانه ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت، وظایفی از جمله سیاست‌های تعیین شده و مصوبات ستاد مرکزی سهام عدالت، مدیریت اجرای طرح، هماهنگی با دستگاه‌های اجرایی، انجام مطالعات و تحقیقات مرتبط، سازمان‌دهی فرهنگی و تبلیغاتی و تهیه بانک اطلاعاتی مربوط به مشخصات مشمولان طرح را برعهده دارد. این سازمان تاکنون به برنامه‌ریزی، سازمان‌دهی، راهبری، کنترل و اجرای مراحل مختلف طرح، تشکیل شرکت کارگزاری سهام عدالت، آماده‌سازی سهام عدالت برای واگذاری، شناسایی مشمولان طرح و تشکیل تعاونی‌های شهرستانی اقدام کرده است.
جدول صفحه ۲۹، اسامی شرکت‌های قابل واگذاری در قالب سهام عدالت، درصد واگذاری و ارزش سهام آنها را به تفکیک شرکت‌های بورسی و غیربورسی نشان می‌دهد. همان طور که ملاحظه می‌شود، در مجموع ۸/۷۸۹‚۶ میلیون سهم از سهام ۱۴ شرکت به ارزش ۸/۷۹۳‚۲۱ میلیارد ریال تا فروردین ۸۶ واگذار شده است. از این میزان، سهام ۹ شرکت بورسی و ۵ شرکت غیر بورسی به ترتیب معادل ۳/۰۵۱‚۱۶ و ۵/۷۴۲‚۵ میلیارد ریال واگذار شده‌اند.
سازمان خصوصی‌سازی در راستای آماده‌سازی سهام عدالت برای واگذاری، تاکنون اقدامات زیر را انجام داده است: ‌ ‌
تهیه و ارایه فهرست اولیه شرکت‌های قابل واگذاری به ستاد مرکزی سهام عدالت ‌ ‌
▪ بررسی گزارش‌های حسابرسی شرکت‌های قابل واگذاری ‌ ‌
▪ تشکیل بانک اطلاعاتی، حاوی اطلاعات مالی شرکت‌های قابل واگذاری ‌ ‌
▪ آماده‌سازی شرکت‌های قابل واگذاری جهت ورود به بورس ‌ ‌
▪ قیمت‌گذاری سهام شرکت‌های مشمول واگذاری ‌
● شناسایی مشمولان: کار شاقّ
یکی دیگر از جنبه‌های مهم در واگذاری سهام عدالت، شناسایی مشمولان طرح است. این کار، بسیار سخت و پیچیده بوده و به طراحی نرم افزارهای مربوط به هماهنگی با کلیه سازمان‌های حمایتی در خصوص دریافت اطلاعات و پالایش آنها نیاز دارد، به گونه‌ای که همپوشانی متعدد و مکرر در اطلاعات ارایه شده توسط نهادهای حمایتی را مشخص نموده و نسبت به ارایه یک فهرست جامع در این ارتباط اقدام شود.
شناسایی مشمولان طرح در سه مرحله به شرح زیر انجام شده است:
۱) مشمولان مرحله اول طرح شامل کلیه افراد نیازمند مشمول طرح شهید رجایی و عایله تحت تکفل آنها، کلیه افراد مشمول طرح مددجویی کمیته امداد امام خمینی (ره)، کلیه کودکان و زنان بی‌سرپرست تحت حمایت سازمان بهزیستی کشور، کودکان بدسرپرست و معلولان و خانواده‌های دارای معلول و آسیب‌دیدگان اجتماعی تحت حمایت معیشتی مستمر سازمان بهزیستی کشور، رزمندگان فاقد شغل و درآمد و خانوارهای تحت تکفل آنها است.
۲) مشمولان مرحله دوم طرح، روستاییان و عشایر کم‌درآمد و فاقد شغل هستند که تاکنون ۲ میلیون فرم الکترونیکی جمع‌آوری اطلاعات برای آنها ارسال شده است.
۳) مشمولان مرحله سوم طرح، شامل بازنشستگان و کارمندان با حقوق کمتر از ۳۰۰ هزار تومان هستند که در این رابطه، دستورالعمل جمع‌آوری الکترونیکی اطلاعات مشمولان تهیه و برای دستگاه‌های اجرایی آماده شده است و برای انجام این مراحل، دو سال زمان (از بهمن ماه ۸۴ تا پایان بهمن ۸۶) در نظر گرفته شده و انجام کلیه واگذاری‌ها در پایان این دوره زمانی باید به اتمام برسد.از دیگر اقدامات انجام شده سازمان خصوصی‌سازی برای اجرایی شدن طرح توزیع سهام عدالت، تشکیل ۳۰ شرکت سرمایه‌گذاری استانی است که سهام‌داران آنها را شرکت‌های تعاونی شهرستانی استان مربوطه تشکیل می‌دهند. در حال حاضر ۳۷۳ شرکت تعاونی شهرستانی در ۳۳۶ شهرستان ایجاد شده‌اند و مشمولان مرحله اول طرح عضو این تعاونی‌ها ۴ میلیون و ۹۸۱ هزار و ۵۰۷ نفر هستند. شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی با هدف مشارکت در مالکیت و مدیریت و اصلاح ساختار بنگاه‌های دولتی جهت افزایش کارایی آنها، تجهیز پس‌اندازهای شرکت‌های تعاونی شهرستانی و سهام‌داران آنها، فراهم آوردن امکانات لازم در جهت مشارکت عموم برای توسعه سرمایه‌گذاری‌های مولد و کمک به رشد و توسعه اقتصادی کشور تواCم با سهام عدالت، ایجاد شده‌اند.
● ارزیابی طرح توزیع
مدافعان طرح، مالکیت محرومان و اقشار کم درآمد و آسیب‌پذیر را بر دارایی‌های عمومی، اجرای عدالت اقتصادی، افزایش نقش تعاونی در نظام اقتصادی، افزایش دارایی و درآمد اقشار کم درآمد و ارتقای سطح زندگی آنها و کوچک شدن دولت را از مهمترین پیامدهای طرح می‌دانند. در حالی که منتقدان، در عین حال که موافق با حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و محروم جامعه هستند، اجرای این طرح را با توجه به تجربیات ناموفق کشورهای دیگر در این زمینه، از جمله مشکلات مزبور به شناسایی مشمولان واگذاری، عدم آشنایی مشمولان طرح با فعالیت سهام‌داری، انتقال آشکار یا پنهان (قانونی یا غیر قانونی) سهام به واسطه‌ها، افزایش میل به مصرف، کاهش ارزش اسمی سهام به علت اتخاذ روش‌های نامناسب و شتاب در واگذاری به اشخاص ثالث، زیان‌ده بودن برخی از شرکت‌های مشمول واگذاری و عدم امکان بازپرداخت قیمت سهام از سود حاصل از آنها موفق ارزیابی نمی‌کنند.
● شناسایی مشمولان
به نظر می‌رسد، اولین و مهمترین مسأله در رابطه با طرح توزیع سهام عدالت، شناسایی مشمولان بر اساس سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری است. در متن سیاست‌های ابلاغی، ایشان به صراحت، دستور پرداخت سهام عدالت با ۵۰ درصد تخفیف و ۵۰ درصد مابقی با اقساط ۱۰ ساله‌ به دو دهک پایین درآمدی جامعه را صادر نموده‌اند. سؤال این است که، آیا دو دهک پایین درآمدی بر پایه ملاکی غیر از درآمد می‌توانند تعیین شوند؟
پاسخ به این سؤال منفی است و به این ترتیب، باید بر اساس دهک‌های درآمدی تعریف شده از سوی مرکز آمار ایران، مشمولان مرحله اول این طرح شناسایی می‌‌شدند، اما ملاحظه می‌شود دولت، ساده‌ترین راه را انتخاب کرده و به سراغ نهادهای حمایتی رفته است. البته نمی‌توان منکر این قضیه شد که افراد تحت حمایت این نهادها، از اقشار کم درآمد و آسیب‌پذیر جامعه هستند.
لکن نباید فراموش کرد که در حال حاضر بیش از ۲ میلیون نفر نیز متقاضی عضویت در این نهادها می‌باشند و نیز افراد بسیاری وجود دارند که در عین نداشتن درآمد کافی، اعتقادی به عضویت در این نهادها (به دلایل متعددی) ندارند. بنابراین نحوه تعیین مشمولان مرحله اول به ترتیبی که دولت در پیش گرفته است، از دقت کافی برخوردار نیست.
برای تأیید این گفته، به نتایج آمارگیری از هزینه و درآمد خانوارهای شهری و روستایی کشور که در سال ۸۴ توسط مرکز آمار ایران تهیه شده است، متوسل می‌شویم. بر اساس نتایج حاصل، تعداد خانوارهای شهری و روستایی وابسته به دو دهک درآمدی به ترتیب ۱۵/۱ میلیون و ۱۸/۵ هزار خانوار است که جمعیت متناظر با آن در مجموع برای دهک‌های اول و دوم درآمدی شهری و روستایی به ترتیب ۵۹/۱۱ و ۳/۵ میلیون نفر است. ملاحظه می‌شود، رقم حاصل ۳۹/۱۶ میلیون نفر می‌باشد که با ارقام تعیین شده از سوی دولت که حدود ۵ میلیون نفر است، تفاوت فاحش دارد.
سواCل دیگری که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا درآمد حاصل از توزیع سهام عدالت به اندازه‌ای هست که افراد بتوانند از طبقات پایین درآمدی به طبقات بالاتر جابه‌جا شوند؟ برای ارزیابی در این رابطه، به آمار و ارقام مرکز آمار ایران مراجعه می‌کنیم.
بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، متوسط درآمد ماهانه هر خانوار برای دهک‌های اول و دوم درآمدی در مناطق شهری در سال ۸۴ به ترتیب ۱۶۹ و ۲۲۹ هزار تومان در نظر گرفته شده است. با این فرض که به هر عضو خانوارهای دهک‌های اول و دوم درآمدی، مبلغ ۵۰۰ هزار تومان سهام عدالت داده شود (از این مبلغ ۵۰ درصد تخفیف و ۵۰ درصد مابقی باید به صورت اقساط ۱۰ ساله و از محل سود سهام بازپرداخت شود) و همچنین با این فرض که متوسط نرخ سود این سهام را در بهترین شرایط ۲۰ درصد در نظر بگیریم (البته نرخ سود در شرایط ایده‌آل است و با وضعیت اقتصاد ایران و بازار بورس اوراق بهادار همخوانی ندارد لکن برای انجام تحلیل‌ها مناسب می‌باشد)، سود حاصل از سهام هر فرد به طور متوسط سالانه ۱۰۰هزار تومان خواهد شد که اگر قرار بود این رقم به صورت مستقیم به افراد پرداخت می‌شد، می‌توان گفت رقم چشمگیری است، اما این گونه نیست. نخست آن که شرکت‌ها برای ادامه فعالیت خود (در راستای بهبود وضعیت و کارایی) سالانه باید بخشی از سود خود را توزیع نکنند.
به این ترتیب، بخشی از رقم فوق تحت عنوان سود توزیع نشده در اختیار شرکت‌ها باقی خواهد ماند. همچنین فرآیند اعطای سهام عدالت به گونه‌ای تعبیه شده است که تا رسیدن سود سهام به افراد مشمول، حداقل دو لایه دیگر (شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تعاونی‌های شهرستانی) وجود دارند، بنابراین بخشی از سود سهام نیز باید بین این شرکت‌ها توزیع شود. از سوی دیگر، بر اساس لایحه قانونی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مقرر شده است بخشی از سود سهام بابت بازپرداخت اقساط سهام هزینه شود.
به این ترتیب، ملاحظه می‌شود رقمی که در انتها باقی می‌ماند، حداقل برای مدت زمانی که اقساط بازپرداخت می‌شوند، بسیار جزیی است. به این ترتیب، هر فرد در سال، رقمی حدود ۵۰ هزار تومان دریافت می‌کند که رقم ناچیزی است. بنابراین دولت نباید جنبه درآمدی سهام عدالت را آنقدر پررنگ کند که انتظاراتی در مردم ایجاد شود، بلکه باید به جنبه توزیع ثروت این سهام بپردازد که در بلند مدت، شکاف طبقاتی را کم خواهد کرد. متأسفانه ملاحظه می‌شود برخی از افراد، ندانسته تنها جنبه درآمدی ناشی از سود سهام عدالت را مطرح می‌کنند و به هیچ وجه، جنبه‌های توزیع ثروت را که بسیار مهمتر است، مدنظر قرار نمی‌دهند.
مسأله دیگری که ذکر آن در اینجا اهمیت دارد این است که آیا واگذاری سهام عدالت، با آنچه ما آن را خصوصی‌سازی می‌دانیم یکسان است؟ بر اساس آنچه در اهداف طرح توزیع سهام عدالت آمده است، باید گفت ذات بنیادین این اهداف بر عدم قبول سازوکار لیبرالیزم اقتصادی و عملکرد بازار آزاد و به نحوی، در ضدیت عملی با آن قرار دارد.
اصولاً خصوصی‌سازی وقتی حاصل می‌شود که لیبرالیزم اقتصادی حاکم بر نظام سرمایه‌گذاری را پذیرفته و الزامات تبعی آن (از جمله نابرابری درآمدی و وجود طبقات مختلف اقتصادی‌‌‌‌‌‌– اجتماعی) را مد نظر قرار دهیم. اما وقتی سخن از توزیع سهام عدالت به میان می‌آید، در پی حذف نابرابری طبقاتی و بهره‌مندی کمتر دارندگان‌سرمایه و درآمدهای بالاتر از منافع حاصل از آن هستیم. از سوی دیگر، در لیبرالیزم اقتصادی، عقیده بر آن است که سازوکار بازار آزاد در نهایت منجر به بهبود وضعیت تمام آحاد جامعه و هرگونه دخالت در جلوگیری از انجام این سازوکار، منجر به عدم موفقیت آن می‌شود. بنابراین، در خصوصی‌سازی، نابرابری اولیه ایجاد شده، موتور محرک رشد اقتصادی است و در بلند مدت، آثار درونزایی توزیع مناسب نمایان می‌شود. از این رو، توزیع سهام عدالت را نمی‌توان خصوصی‌سازی تلقی کرد.
● تبعیض در توزیع منابع
‌یکی دیگر از مباحثی که درباره طرح توزیع سهام عدالت می‌توان مطرح کرد آن است که سیاست‌ مزبور برای یکبار به مرحله اجرا در می‌آید و در طی یک دوره مشخص، بخشی از خانوارهای کشور (که البته شامل کل جمعیت کشور نیستند) از آن برخوردار خواهند شد. از این رو، نوعی تبعیض در توزیع منابع در اجتماع رخ می‌دهد که البته می‌توان آن را یک ابزار با توزیع درآمد از سوی دولت و خصوصی‌سازی تلقی کرد. بنابراین، آن دسته از خانوارهایی که در آینده به دهک‌های اول و دوم درآمدی جابه‌جا می‌شوند، به نوعی خود را محق دریافت این سهام می‌دانند و همواره به دولت برای دستیابی به حق خود فشار وارد می‌نمایند.
به این ترتیب و از آنجا که دولت در آینده نمی‌تواند و سهمی ندارد که به این قشر واگذار کند، موجبات افزایش نارضایتی این مجموعه از خانوارها را فراهم می‌آورد. یک جنبه دیگر این طرح که از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است و غفلت از آن موجب شکست طرح و وارد آمدن ضربه جبران ناپذیر به اقتصاد کشور می‌شود، نحوه مدیریت شرکت‌ها بعد از واگذاری است. بر اساس فرآیند اجرای طرح سهام عدالت، در حال حاضر ۳۳۶ تعاونی شهرستانی ایجاد شده‌اند که این تعاونی‌ها، سهام‌داران شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی هستند.
از سوی دیگر، قرار است سبد سهامی مرکب از سهام شرکت‌های مشمول واگذاری به هر یک از شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی تعلق گیرد. در اینجا باید گفت که اگر قرار باشد شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، پس از واگذاری سهام شرکت‌ها در مدیریت آنها دخالت نداشته باشند و در واقع، متناسب با سهام خود از شرکت‌ها به دولت وکالت دهند (ذکر این نکته لازم است که بخشی از این سهام به صورت اقساط واگذار می‌شوند. در اصل، سهام شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، در وثیقه دولت هستند تا زمانی که اقساط آنها به طور کامل سر رسید شوند) آنچه که هدف مقام معظم رهبری بوده است تحقق نمی‌یابد.
در واقع، مجدداً دولت مالک این شرکت‌ها باقی می‌ماند و مدیریت آنها را در اختیار خواهد داشت.
از سوی دیگر، این نگرانی وجود دارد که سهام‌داران شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی از قابلیت کافی برای مدیریت شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی برخوردار نباشند که بتوانند مدیریت شرکت‌های واگذار شده را نیز کنترل کنند. در هر حال، اگر این مسایل با دقت در تدوین قوانین لازم برای اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مدنظر قرار نگیرند، روشن است که دستیابی به اهداف متصور از سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز با مشکل مواجه خواهد شد.
از سوی دیگر، چون قرار است تنها ۴۰ درصد سهام برخی از شرکت‌های دولتی در قالب طرح توزیع سهام عدالت واگذار شود و ۴۰ درصد نیز به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار گردد، بنابراین عرضه مابقی سهام این شرکت‌ها به بخش‌های مختلف اقتصادی غیر از طرح سهام عدالت احتمالاً با مشکلات جدّی مواجه خواهد شد. دلیل آن این است که از نظر بخش غیردولتی که قرار است ۴۰ درصد مابقی سهام این شرکت‌ها را خریداری نماید، روشن نیست که شرکای سهامی ایشان چه کسانی هستند و نحوه مدیریت این شرکت‌ها چگونه خواهد بود. به عبارتی، در این رویه، دولت، طرف تقاضا را نادیده گرفته است.
راه حل دیگر که در لایحه قانونی اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی پیش‌بینی شده است و می‌تواند در این رابطه مشکل‌گشا باشد، واگذاری ۴۰ درصد سهم بازار کالا و خدمات به بخش‌های غیردولتی است و نه ۴۰ درصد از سهام شرکت یا بنگاه خاص. از این رو، دولت می‌تواند حتی ۸۰ درصد سهام یک بنگاه را در قالب سهام عدالت واگذار کند.

منبع : ماهنامه اقتصاد ایران