رییس بانک مرکزی از مجلس رای اعتماد بگیرد

استقلال بانک مرکزی و فواید ناشی از آن در مقاله حاضر مورد بررسی قرار می گیرد. عدم استقلال بانک مرکزی در شرایط کنونی و معنای ناشی از آن در بخش نخست مورد کنکاش واقع شده و در بخش دوم راه حلی برای تامین استقلال بانک مرکزی مطرح می شود که در بر گیرنده تغییرات ساختاری مورد نظر نویسنده است. تغییراتی که براساس راهبرد امنیت اقتصادی، مولفه های راهبردی دیگر چون امنیت ملی و... را مورد پشتیبانی قرار می دهد. از نظر نویسنده راهبرد پاسخگو کردن ریاست بانک مرکزی به مجلس و از این طریق نظارت جدی بر حسن اجرای قانون پولی و بانکی نتایج دیگری از جمله به حاشیه راندن دولت از حوزه سیاست های پولی و عدم هزینه سازی درآمدهای نفتی خارج از اعتبارات مصوب را به دنبال خواهد داشت.
بحث استقلال بانک مرکزی گرچه موضوعی کهنه و قدیمی است اما از آن جایی که تاکنون به سرانجامی نرسیده همچنان در کانون توجه کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی کشور قرار دارد. زیرا عملکرد بانک مرکزی در طراحی و اعمال و اجرای سیاست های پولی کشور هیچ گاه مستقل از دولت نبوده و عمدتا تحت تاثیر سیاست های مالی اعم از بودجه ای و ارزی قرار داشته است.
تبعیت سیاست های پولی از دولت بی گمان عمده ترین دلیل رشد نقدینگی، افزایش تورم، کاهش قدرت خرید جامعه، تعمیق فقر و شکاف طبقاتی، گسترش تبعیض و رانت و فساد بوده است. این در حالی است که وظیفه اصلی بانک مرکزی در چارچوب سیاست های پولی شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی، حفظ ارزش پول ملی، استقرار ثبات اقتصادی و برقراری تعادل و توازن در تراز پرداخت های خارجی تعریف شده است. اگر در حال حاضر سیاست های پولی، اهداف یاد شده را محقق نساخته است، بی تردید علت را باید در عدم استقلال بانک مرکزی دانست که عملکرد آن به لحاظ ساختار حقوقی و تشکیلاتی به شدت با عملکرد مالی دولت پیوند خورده است. بنابراین تا زمینه های حقوقی انفکاک بانک مرکزی از بدنه دولت فراهم نشود، سیاست های پولی همچنان به دنبال سیاست های مالی و تجاری دولت کشیده می شوند.
دستیابی به اهداف بسیار حساس سیاست های پولی، ایجاب می کند که بانک مرکزی از قدرت موثر در تصمیم گیری، تدوین و پیاده سازی این سیاست ها برخوردار باشد. قدرت بانک مرکزی در تصمیم گیری و مصونیت این تصمیمات در مقابل تغییرات مورد نظر دولت ها، یکی از معیارهای مهم استقلال بانک مرکزی است. زیرا بانک مرکزی غیرمستقل قطعا تابع نظرات و سیاست های مالی دولت ها که متاثر از تصمیمات سیاسی است قرار می گیرد و دولت ها نیز به اتکا و پشتیبانی منابع بانک، سیاست های اقتصادی خود را پی می گیرند. به همین سبب در برخی از کشورهای پیشرفته هیچ یک از مخارج عمومی دولت ها چه به صورت مستقیم و یا غیرمستقیم از محل منابع بانک مرکزی تامین نمی شود مگر در مواقع اضطراری نظیر حدوث بلایای مهیب طبیعی و یا بروز جنگ، حتی گاهی بانک های مرکزی قانونا از خرید اوراق مالی منتشر شده از سوی دولت ها نیز منع شده اند. البته این به مفهوم آن نیست که ارتباط منطقی بانک با سیاست های مالی و تجاری دولت گسسته شود بلکه اتفاقا استقلال بانک مرکزی به تحکیم رابطه مطلوب و منطقی سیاست های پولی و مالی بانک و دولت می انجامد و بستر توسعه اقتصادی ایجاد اشتغال و دستیابی به سطح مناسب قیمت ها را فراهم می کند.
بانک مرکزی مستقل قادر است از همه ابزارهای متنوع و مدرن پولی و مالی پیشرفته نظیر نسبت های قانونی، نرخ بهره، عملیات بازار باز، تنزیل مجدد مداخله در بازار ارز، عملیات روی سپرده های دولت به منظور تحقق اهداف سیاست های پولی که مهم ترین آن تثبیت سطح عمومی قیمت ها و حفظ قدرت خرید پول ملی است بهره گیرد.
متاسفانه در ایران ضمن آنکه سطح استقلال بانک مرکزی به دلیل ساختار حقوقی و تشکیلاتی تحت تسلط دولت بسیار پایین است محدودیت های شرعی نیز بانک را از به کارگیری برخی از ابزارهای یاد شده منع کرده است که همین امر کارآیی آن را تقلیل داده و در برابر سیاست های مالی دولت ها غالبا از موضعی انفعالی برخوردار بوده است. هیچ یک از روسای بانک مرکزی طی ۲۹ سال گذشته قادر به نه گفتن در مقابل تامین مالی کسر بودجه دولت ها از اعمال سیاست های مالی انبساطی و زیاده خواهی پولی مالی آنان نبوده است. در این راستا می توان به افزایش نسبت پایه پولی به تولید ناخالص داخلی (GDP) اشاره کرد که معیاری بر ناتوانی بانک مرکزی در ممانعت دولت در استفاده از منابع بانک است. نسبت بالای پایه پولی به تولید ناخالص داخلی، حاکی از بروز کسر بودجه دولت ها است که تامین آن از منابع بانک مرکزی، اسباب گسترش پایه پولی را فراهم آورده و نقدینگی را وسعت بخشیده است. این موضوع به نوبه خود محیطی مستعد برای استمرار رشد تورم دو رقمی فراهم ساخته به طوری که تورم از درون به بازتولید خود پرداخته و با برخورداری از خاصیت چسبندگی قوی نسبت به قیمت های بالا در مقابل سیاست های ضدتورمی مقاومت نشان می دهد. این در حالی است که اعمال سیاست های ضدتورمی زمانی از اثربخشی لازم برخوردار است که بدوا نهادهای حقوقی و قانونی تامین کننده استقلال بانک مرکزی تاسیس و شیوه های مطلوب و کارهای تعامل بین دولت و بانک به درستی تعریف و حاکم شوند. بدیهی است بازتاب هماهنگی و همسویی این دو نهاد مهم پولی و مالی بی تردید در تثبیت قیمت ها رشد مطلوب اقتصادی، کنترل نقدینگی و تورم و کاهش بیکاری جلوه گر می شود.
اما متاسفانه ظهور پدیده هایی نظیر گسترش پایه پولی، میزان تکالیف اعتبارات تحمیلی و دستوری دولت به بانک ها، رشد حجم بدهی دولت و برگشت های دولتی به بانک مرکزی و نظام بانکی، محدودیت بانک مرکزی در به کارگیری ابزارهای مدرن سیاست گذاری های پولی و به طور کلی موانعی که سیاست های پولی را بی اعتبار و بی اثر می کند همه ناشی از ناهماهنگی بین سیاست های مالی و پولی و اقتدار بی چون و چرای دولت بر بانک مرکزی و حاکمیت دیدگاهی است که جایگاه بانک مرکزی را در اقتصاد دولتی تنها در حد تامین کننده منابع مالی بودجه و صندوق دار دولت تنزل داده است.
در این میان شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد مختلط سیاستگذاری پولی دولت و بانک مرکزی، مهم ترین عوامل شکست سیاست های پولی تلقی می شود، زیرا زمینه مداخلات رسمی دولت در سیاست های پولی بانک مرکزی را فراهم آورده است. شورای مزبور که وفق ماده «۱۸» قانون بانکی و پولی کشور تاسیس شد و اصلاحات بعدی نیز در آن صورت پذیرفت، با وجود آن که از مهم ترین ارکان بانک مرکزی تلقی شده است، اما کاملا تحت تسلط اکثریت اعضای دولتی، متشکل از وزرا قرار دارد که طبیعتا تامین منابع مالی وزارت متبوع خود را در برابر اهداف سیاست های پولی و استقلال بانک مرکزی ترجیح می دهند. این در حالی است که علاوه بر دادستان، روسای اتاق های بازرگانی، صنایع و معادن ایران و تعاون، تنها سه نفر از مقامات و خبرگان بانکی متشکل از رییس کل و دوخبره بانکی به انتخاب وی و تایید رییس جمهوری در آن حضور دارند. بنابراین قطعا تغییر در ترکیب شورای پول و اعتبار-که اکنون در فرآیند ادغام های صورت گرفته به کمیسیون تغییر نام داده-به نحوی که حضور مقامات بانکی از رییس و معاونان و خبرگان بانکی با حق بیش تر، پررنگ تر شود، اولین گام در جهت تثبیت جایگاه حقوقی و اقتدار بانک مرکزی است. در این راستا عضویت دادستان و روسای اتاق های بازرگانی و تعاون ایران و روسای کمیسیون های مرتبط مجلس شورای اسلامی به عنوان اعضای دایمی صاحب حق رای و شرکت وزرا به عنوان اعضای ناظر به منظور هماهنگ سازی سیاست های پولی و مالی و تبادل اطلاعات، بی تردید در جهت تقویت استقلال، بانک مرکزی تاثیر بسزایی دارد.
اما نباید غافل بود که مقوله استقلال بانک مرکزی آن چنان با نحوه انتخاب رییس کل آن پیوند خورده که نمی توان این دو را از یکدیگر منفک ساخت. ضمن آن که اصلاحات در بانک مرکزی و بازارهای پولی و توسعه بازارهای سرمایه، رقابتی کردن بانک های دولتی و افزایش شیوه های نظارتی بر بانک های دولتی و خصوصی نیز از دیگر مواردی است که در خلال استقلال بانک مرکزی باید صورت گیرد، در غیر این صورت تصمیمات درست بانک مرکزی در بستری ناهموار، نتایج خوبی دربر نخواهد داشت. به همین سبب کشورهای صنعتی توسعه یافته، توسعه همه جانبه و پایدار خود را مرهون نظامات بانکی پیشرفته ای هستند که در عین استقلال، همراستا و هماهنگ با دیگر سیاست های اقتصادی در یک مجموعه به هم پیوسته به کلیت اقتصاد را به سمت تعادل سوق می دهند. در این کشورها استقلال بانک مرکزی در گرو تغییرات ساختار حقوقی و تغییر در نحوه انتصاب رییس کل بوده است تا بانک قادر باشد سیاست های پولی خود را از سیاست های مالی دولت تفکیک کرده و با عدم وابستگی به بخش های دولتی، سلامت سیاست های پولی را تضمین و قدرت تصمیم گیری در مورد بانک را نیز از دولت سلب کند. بر این اساس در بسیاری از کشورهای پیشرفته حتی دوره ریاست و تصدی روسای بانک مرکزی از عمر قانونی دولت ها بیش تر است. در آمریکا دوران تصدی رییس بانک فدرال رزرو ۱۴ سال است. گرچه ریاست بانک از سوی رییس جمهوری معرفی می شود اما توسط کنگره منصوب می شود. از این رو رییس بانک نسبت به کنگره پاسخگوست. همچنین بانک مرکزی اروپا در برابر پارلمان اروپا پاسخگوست. بانک مرکزی اتریش نیز به جای پاسخگویی به رییس جمهوری و یا وزیر دارایی در مقابل افکار عمومی مسوول است. بنابراین به دقت سیاست های پولی را در جهت اهداف تعیین شده همسو با منافع مالی و نه الزاما تامین هزینه های مسرفانه افزون بر بودجه دولت ها پی گرفته، دولت ها را در انتظام بخشی بر عملکرد مالی خویش تشویق می کند. در برخی از کشورها نظیر سوییس نیز در زمینه اعطای وام به دولت از سوی بانک مرکزی محدودیت هایی حکمفرماست. بنابراین دولت نمی تواند به وام های بانک مرکزی متکی باشد.
متاسفانه چنین فرآیندهایی در ایران به سبب دلایل پیش گفته شکل گرفته است حتی با تغییراتی که در نحوه انتصاب رییس کل بانک مرکزی در دولت هشتم صورت گرفت و در ظاهر بانک را از سیطره وزارت اقتصادی و دارایی بیرون کشید، از آنجایی که بانک به لحاظ حقوقی و تشکیلاتی تحت نظر دولت است بنابراین قادر به مقاومت در برابر دستورات تکلیفی و اجرای تمایلات روسای جمهور نبوده است. بر این اساس فرآیند انتخاب رییس کل بانک مرکزی توسط رییس جمهور به جای وزیر امور اقتصاد و دارایی عملا فاقد اثربخشی لازم در تغییر شیوه عملکرد بانک و ارایه یک رفتار مستقل از اراده دولت بوده، در نتیجه ترکیب و امتزاج نابهینه سیاست های پولی و مالی سبب شده که بانک مرکزی همچنان تامین کننده نیازهای بودجه ای دولت و شرکت های دولتی و نهادهای وابسته باقی بماند. به مخاطره افتادن امنیت اقتصادی و پایداری معضلاتی نظیر افزایش حجم نقدینگی، تورم و بیکاری از نتایج رفتار مذکور است.
● طرحی برای استقلال بانک مرکزی
طرح پیشین مجلس ناظر بر اخذ رای اعتماد توسط رییس بانک مرکزی همانند وزرای دولت از مجلس و مسوولیت وی در برابر نمایندگان ملت نیز آزمون دیگری در جهت استقلال بخشیدن به بانک مرکزی است. این طرح در صورت تصویب، رییس کل بانک مرکزی را در صورت لزوم مورد سوال و استیضاح از سوی نمایندگان مردم قرار خواهد داد و انتظار این است که دولت ناچار شود برای حفظ شأن و مرتبت خود، انضباط مالی پیشه کند و از طریق صرفه جویی در هزینه ها و پرهیز از مصارف مسرفانه، دست بانک مرکزی را در اجرای سیاست های پولی باز گذارد. به راستی آیا چنین طرحی ظرفیت ایجاد یک بانک مرکزی مستقل را داراست؟
به اعتقاد راقم استقلال واقعی بانک مرکزی در گرو انجام تغییرات بنیادین حقوقی و سازمانی است که بانک را به عنوان نهادی مستقل و خارج از بدنه دولت با شعاع کاربردی ضابطه مند معرفی کند.
مسلما طرح مذکور فاقد ظرفیت تامین و ترسیم چنین ساختاری است. زیرا بانک مرکزی مستقل با اتخاذ و اعمال سیاست های پولی، نظارت بر بانک ها و موسسات پولی، کنترل معاملات ارزی و مسوولیت در قبال نظارت بر حسن اجرای قانون پولی و بانکی کشور قادر است سیستم پولی کشور را انتظام بخشد. دولت ها نیز در این میان ناگزیر خواهند بود در تنظیم بودجه های سالانه خط قرمزهای سیاست های پولی را مورد ملاحظه جدی قرار بدهند.
در چنین شرایطی دولت که شیر نفت را در اختیار دارد قادر نخواهد بود از طریق اعمال حاکمیت بر سیاست های پولی، درآمدهای نفتی را خارج از اعتبارات مصوب هزینه کند و امنیت اقتصادی را به خطر اندازد.
ناگفته پیداست که امنیت اقتصادی از یک سو جامعه را در مقابل دشمنان درونی نظیر فقر و بیکاری و تورم بیمه می کند و از دیگر سو نیرو و قدرت سیاسی و نظامی کشور را به پشتوانه قدرت اقتصادی افزون کرده و توان دیپلماسی چانه زنی کشور را در سطح بین المللی افزایش می دهد.
بنا بر این باید پذیرفت که امنیت اقتصادی، تضمین کننده امنیت ملی است. در شرایط کنونی که جهانی شدن اقتصاد می رود تمام کشورهای جهان را در بر گیرد، مقوله امنیت اقتصادی در تعامل با جهان از تعاریف جدیدی برخوردار شده است. بنابراین جا دارد که سیاست های اقتصادی، تعامل نیروهای اقتصادی و اجتماعی درونی و بیرونی را به شیوه ای هدایت کند که دستیابی به توسعه همه جانبه میسر شود. از این رو باید سیاست های اقتصادی از شائبه های سیاسی، حزبی جناحی و گروهی مبرا باشد. درست همانند سیاست های دفاعی و امنیتی که توسط فرمانده کل قوا و ستاد مشترک فرماندهان کل نیروهای انتظامی مستقل از قوای سه گانه و فارغ از نفوذ جناح های سیاسی کشور اتخاذ می شود.
در این راستا تکلیف عزل ونصب رییس ستاد مشترک و فرماندهان عالی نیروها به موجب اصل «۱۱۰» قانون اساسی به مقام رهبری تفویض شده که این امر نشانگر عطف توجه به اقتدار بهینه دفاعی کشور است تا موجودیت کشور در مقابل خطرات داخلی و بین المللی حفظ شود.
اینک که پس از ۲۹ سال چهره جهان به کلی تغییر یافته و نیروهای اقتصادی و نهادهای مدنی مالی و حقوقی بین المللی به جای دولت ها، رهبران واقعی جهان خواهند شد، مقوله امنیت اقتصادی به راستی باید هم شأن و همسان امنیت ملی و دفاعی در ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گیرد و ساختار حقوقی و قانونی محکمی برای آن پی ریزی شود.
آنچه که امنیت اقتصادی را به خطر می افکند ساختار ناکارآمد اقتصادی و حقوقی کشور است که صرف نظر از ابعاد حقوقی و اقتصادی از نظر سیاسی هم قابل تامل است. بی تردید یکی از عوامل تضعیف و تخریب امنیت اقتصادی، ترکیب نابهینه سیاست های پولی و مالی است که از یک منشأ واحد یعنی عدم استقلال بانک مرکزی سرچشمه می گیرد. از این رو استقلال کامل بانک مرکزی بیش از گذشته ادراک شده و اهمیت آن دو چندان می شود. آیا صرفا با تغییر نحوه انتخاب رییس کل، استقلال مورد نظر بانک مرکزی حاصل خواهد شد؟ مسلما پاسخ منفی است زیرا به صرف خارج شدن از زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی از بدنه دولت جدا نخواهد شد و رییس بانک مرکزی هر چند متصف به شخصیتی قوی و با اراده باشد، باز هم به سبب مشکلات ساختاری قادر به عدم تمکین در قبال درخواست دولت نخواهد بود.
بنابراین، باید نخست ساختار بانک مرکزی از بعد حقوقی مورد توجه قرار گیرد. اصل «۱۱۰» قانون اساسی در شرایطی مصوب شد که تامین، حفظ و حراست امنیت کشور ایجاب می کرد که مقداری از عزل و نصب های کلیدی و قبولی استعفاها از جمله رییس ستاد مشترک، فرماندهان کل نیروها و رییس صداوسیما، خارج از بدنه دولت به رهبری تفویض شود تا مستقل از قوای سه گانه کشور به سیاستگذاری و اجرا بپردازند.
شاید اگر اهمیت امروز امنیت اقتصادی در آن زمان ادراک می شد تشکیلات حقوقی بانک مرکزی نیز به گونه ای دیگر رقم می خورد.
با این وصف باید پذیرفت تدوین و اعمال سیاستگذاری های اقتصادی که توسعه اقتصادی کشور را تضمین کند، مستلزم نزدیکی و تعامل هر چه بیش تر نهاد دولت و بانک مرکزی است. بنابراین قرار گرفتن بانک مرکزی به لحاظ حقوقی و تشکیلاتی در خارج از بدنه دولت، نباید نافی نزدیکی و هماهنگی موثر آن دو باشد. بلکه بانک مرکزی در عین برخورداری از استقلال، شایسته است در جهت ایجاد رابطه ای شفاف، برنامه های اقتصادی دولت در چارچوب ضوابط قانونی، به منظور دستیابی به اهداف مشترک یعنی تامین توسعه اقتصادی و رفاه ملی تلاش کند. به این منظور لازم است ریاست کل بانک مرکزی از سوی رییس جمهوری برای یک دوره ۱۰ ساله، به شورای پول و اعتبار که بدوا در فرآیند یک تغییر و تحول ساختاری، مستقل شده است پیشنهاد شود. پس از آن که پیشنهاد ریاست جمهوری مورد تصویب شورا قرار گرفت آن گاه رییس پیشنهادی بانک مرکزی باید برای اخذ رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی برنامه های آتی خود برای اداره پولی کشور را در صحن علنی تشریح کند. بدیهی است پس از تایید مجلس یعنی اخذ رای اعتماد، حکم انتصاب وی توسط ریاست جمهوری تشریح و ابلاغ می شود. برکناری ریاست بانک مرکزی نیز با پیشنهاد رییس جمهور و موافقت شورای پول و اعتبار امکان پذیر است. بدیهی است این شیوه انتخاب رییس کل، وی را از تسلط و اداره دولت آزاد می سازد تا با فراغ بال و استعانت از مصوبات شورای پول و اعتبار به امر خطیر سیاستگذاری پولی بپردازد و از آن جایی که به مجلس پاسخگوست لازم است هر سه ماه یک بار گزارش کامل عملکرد بانک مرکزی را در میزان تحقق اهداف سیاست های پولی در مجلس قرائت کند تا به این وسیله افکار عمومی نیز از روند عملکرد بانک مرکزی اطلاع حاصل کنند. در واقع این فرآیند همان پاسخگویی بانک مرکزی به افکار عمومی است که در بیش تر کشورهای پیشرفته از جمله کشور اتریش معمول است. با این وصف از آن جایی که استقلال بانک مرکزی و اصلاح ساختار پولی کشور و تامین منافع ملی امری حیاتی و مبرم است و اتخاذ سیاست ها از جنس فوق ممکن است در ایجاد و خلق رابطه شفاف و منطقی بین برنامه های اقتصادی دولت و سیاست های پولی بانک مرکزی از نقایص تکنیکی و روشی برخوردار باشد به نحوی که دستیابی به اهداف سیاست های پولی را به نحو مطلوب میسر نکند. بنابراین شایسته است مرکز پژوهش های مجلس نیز با درایت و نگاه به آینده و با بهره گیری از مشاور ه های کارشناسانه استادان و متخصصان فن و مطالعه الگوهای رایج در کشورهای پیشرفته، طرح جامعی را تدوین کرده تا بتواند ساختار بانک مرکزی مستقل از دولت را طراحی و رابطه شفاف قانونی و منطقی بین سیاست های مالی و بودجه ای دولت و سیاست های پولی بانک مرکزی با هدف دستیابی به یک هدف مشترک که توسعه همه جانبه کشور است پی ریزی کند.

دکتر محمود جامساز

منبع : روزنامه سرمایه