فساد مالی چگونه شکل می گیرد؟

این سئوال مطرح می شود که چرا در حال حاضر فساد مالی تا این اندازه اهمیت یافته است؟ آیا دلیل این امر افزایش فساد مالی نسبت به گذشته است؟ یا اینکه فساد و تخلفات همواره وجود داشته ولی در گذشته توجه زیادی به آن نشده است؟ پاسخ دقیق و مشخصی برای این سئوال ها وجود ندارد و آمار و اطلاعات معتبری نیز برای یافتن پاسخ قطعی در دست نیست، ولی بحث ها و دلایل زیادی وجود دارد که نشان می دهد هم اکنون موضوع فساد مالی نسبت به گذشته از اهمیت بیشتری برخوردار است:
۱) پایان جنگ سرد به ریاکاری (نفاق) سیاسی- که باعث چشم پوشی تصمیم گیران و سیاستگزاران بعضی از کشورهای صنعتی از فساد سیاسی موجود در کشورهای خاصی مانند زئیر شده بود- نیز خاتمه داد. در دوره ای که اختلاف ها و مشکلات سیاسی مختلفی بین کشورهای صنعتی وجود داشت، تا زمانی که کشورهای مزبور در یک جناح سیاسی قرار داشتند، موارد آشکار فساد مالی در رده های بالای دستگاه حکومتی نادیده گرفته می شد.
۲) شاید به دلیل نبود اطلاعات کافی درباره فساد مالی در کشورهای دارای اقتصاد با برنامه ریزی متمرکز، یا به دلیل عدم تمایل افراد آشنا با این کشورها به بحث و گفت وگو درباره فساد مالی موجود در آنها، توجه زیادی به این مسئله نشده بود. امروزه مشخص شده است که در کشورهای دارای اقتصاد متمرکز مانند اتحاد شوروی سابق یا کشورهایی که به تقلید از آنها فعالیت های اقتصادی را تحت کنترل درآورده اند، مانند نیکاراگوئه و تانزانیا، قبلاً فساد مالی و کارهای غیرقانونی زیادی وجود داشته است. این کارهای غیرقانونی در آن زمان نادیده گرفته شده یا به طور گسترده گزارش نشده است. کشورهای اعطاکننده کمک مالی نیز تمایل داشتند که این مسئله را در کشورهای دریافت کننده کمک، حتی در صورت استفاده نادرست از کمک های خارجی، کم اهمیت جلوه دهند.
۳) در سال های اخیر بر تعداد کشورهای دارای دولت های آزاد، نظام مردم سالار و مطبوعات آزاد افزوده شده است. این کشورها محیطی فراهم کرده اند که در آن بحث از فساد مالی ممنوع نیست. در برخی کشورها مانند روسیه، رسانه های خبری از آزادی بیان و اختیارهای به دست آمده در سطح وسیعی استفاده کرده اند.
۴) پدیده جهانی شدن اقتصاد به رغم همه مجامعی که موجب شده است مردم کشورها و کشورهایی که فساد مالی اندکی در آنها وجود دارد، با کشورهایی که فساد مالی بیشتری دارند ارتباط گسترده تری داشته باشند. این روابط توجه مجامع بین المللی به فساد مالی را افزایش داده است.
۵) اخیراً سازمان های غیردولتی- مانند سازمان بین المللی شفافیت مالی- نقش فعال تری در انعکاس مشکلات و عوارض فساد مالی و ایجاد حرکت هایی برای مبارزه با فساد مالی ایفا کرده اند. همچنین موسسه های مالی بین المللی و برخی دیگر از سازمان های جهانی فعالیت های خود را در زمینه مبارزه با فساد مالی افزایش داده اند. علاوه بر این، مطالعات و پژوهش های تجربی در افزایش اطلاعات مردم درباره این مشکل نقش قابل توجهی دارد.
۶) اعتماد و اتکای بیشتر به بازار در تصمیم گیری های اقتصادی شرایطی فراهم کرده است که در آن، کارایی اهمیت بیشتری یافته و مسائلی که منجر به بروز فساد مالی می شود، بیشتر مورد توجه قرار می گیرد.ایالات متحده آمریکا با توجه به نفوذی که در مجامع و سازمان های جهانی دارد، در این قضیه نقش مهمی ایفا کرده است. دولتمردان و سیاستگزاران آمریکایی معتقدند که صادرکنندگان و تاجران این کشور در معاملات خارجی زیان دیده اند، چون مطابق قوانین نتوانسته اند به مسئولان و مدیران سایر کشورها رشوه پرداخت کنند. برابر قوانین کنونی آمریکا پرداخت رشوه به مدیران خارجی جرم محسوب می شود و مبالغ پرداخته شده را نمی توان هزینه تلقی کرد. چنین سیاستی در سایر کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه برقرار نیست اما اخیراً با نظارت سازمان مزبور شرایط قدری تغییر کرده است.توجه بیشتر به مسئله فساد مالی طبعاً نشانگر رشد این پدیده در دهه های اخیر است که در دهه ۱۹۹۰ به اوج خود رسید. برای اثبات این فرضیه بهتر است که برخی دلایل به اختصار توضیح داده شود.پژوهش های اخیر نشان می دهد که میزان دخالت دولت در مسائل اقتصادی، در دهه های اخیر به ویژه از سال ۱۹۶۰ افزایش یافته است. شرایط حاکم در این سال ها، موارد زیر را به دنبال داشته است:
۱) افزایش چشمگیر مالیات ها در بسیاری از کشورها
۲) افزایش بی رویه مخارج دولتی
۳) افزایش قابل توجه مقررات و محدودیت های فعالیت های اقتصادی
در بعضی از دولت ها در دهه های اخیر در بسیاری از کشورها اغلب فعالیت های اقتصادی نیاز به اخذ مجوز از نهادهای دولتی یافته است. فرضیه این پژوهش آن است که تاثیر مالیات های سنگین، مخارج زیاد و قوانین و مقررات جدید بر فساد مالی آنی نیست، بلکه تابعی از زمان و اصول و هنجارهای رفتاری ثابت است. در کشوری که کارکنان دولت به صورت سنتی کارکرد درست و صادقانه ای دارند، افزایش نقش دولت در امور، در کوتاه مدت اثر چندانی بر کارکرد آنها نخواهد داشت. گاهی انجام کار غیرقانونی از مسئولان دولتی درخواست نمی شود و در صورت پیشنهاد رشوه، آنها رد می کنند. در کشورهایی که دارای شرایط مزبور نیستند، نقش پررنگ تر دولت که از طریق مالیات های سنگین تر، مخارج دولتی بیشتر و قوانین و مقررات گسترده تر نمود پیدا می کند، سریع تر بر رفتار کارکنان دولت و فساد مالی تاثیر خواهد گذاشت. موارد بالا به ویژه زمانی رخ می دهد که سیاستگزاری مالی با مشکل نبود شفافیت در سیاستگزاری ها، گزارش های مالی و واگذاری مسئولیت ها به نهادهای دولتی مواجه است.با گذشت زمان و تکرار موارد بالا، برخی رشوه دهندگان به مسئولان و کارکنان دولتی نزدیک می شوند و از آنها می خواهند که مقررات را به نفع آنان تغییر دهند یا حتی قوانین را برای به دست آوردن امتیازات دولتی نادیده بگیرند یا از پرداخت هزینه هایی که دولت تعیین کرده است، خودداری کنند. برخی از مسئولان و کارکنان دولت با گرفتن رشوه به خواسته های آنها تن می دهند و برخی دیگر از کارکنان نیز ممکن است با آنها به رقابت بپردازند، با گذشت زمان مسائل مورد اشاره سیر صعودی و فزاینده ای می یابد و مانند بیماری واگیر همه جا را دربرمی گیرد. مفاسدی که در گذشته غیرقابل قبول بوده، به تدریج حالت عادی پیدا می کند و دیگر کسی به عنوان جرم و تخلف به آنها نگاه نمی کند. در چنین شرایطی، دولت به جای تنبیه مسئولانی که قوانین را نقض کرده اند، حقوق و مزایای آنها را با این فرض که رشوه دریافت می کنند، کاهش می دهد. در صورتی که به درستی با این مشکل برخورد نشود بی تردید این فرآیند ادامه خواهد یافت.در سال های اخیر دو عامل دیگر بر فساد مالی تاثیر گذاشته است، رشد تجارت جهانی و تحولات اقتصادی که در بسیاری از کشورهای جهان به ویژه کشورهای در حال گذر ایجاد شده است.گسترش تجارت جهانی شرایطی برای شرکت های رشوه دهنده فراهم کرده است که با پرداخت رشوه یا به اصطلاح کمیسیون و بیرون کردن رقبا از میدان و به دست آوردن قراردادهای سودآور، مزایای زیادی به دست آوردند. بر اساس گزارش های موجود مبالغ زیادی به عنوان رشوه برای برنده شدن در مناقصه های بین المللی، دسترسی آسان به بازارها و استفاده از مزایای خاص (انگیزه های مالیاتی) پرداخت شده است. به گزارش مجله لوموند ۱۷/۳/،۱۹۹۵ طبق گزارش محرمانه دولت فرانسه، شرکت های آن کشور در سال ۱۹۹۴ حدود ۲۰ میلیارد فرانک رشوه به دیگر کشورها پرداخت کرده اند. مجله «تجارت جهانی» در ۴/۳/۱۹۹۶ اعلام کرد که شرکت های آلمانی سالانه بیش از سه میلیارد دلار رشوه پرداخت کرده اند.بی تردید شرکت های مزبور تنها شرکت هایی نبوده اند که به مقام های خارجی رشوه پرداخته اند. به عقیده برخی کارشناسان، حدود ۱۵ درصد از کل مبلغی که برای خرید تسلیحات هزینه می شود صرف کمیسیون (رشوه) شده است. در اینجا فراگیر یا اپیدمی بودن مسئله اهمیت پیدا می کند. وقتی مسئولان و دست اندرکاران اقتصادی یک کشور رشوه پرداخت می کنند، مسئولان اقتصادی دیگر کشورها را برای انجام چنین کاری تحت فشار قرار می دهند. همان طور که کانتور اشاره کرده است، هزینه خودداری از انجام این کار، از دست دادن قراردادهای سودآور است.در بین تحولات اقتصادی که در سال های اخیر صورت گرفته است، خصوصی سازی با فساد مالی رابطه نزدیک تری داشته است. شرکت های دولتی همواره منابع مهمی برای فساد مالی و به ویژه فساد سیاسی بوده و در بسیاری موارد از آنها برای تامین مالی فعالیت های احزاب سیاسی و فراهم کردن اشتغال برای طرفداران آنها استفاده شده است. نمونه بارز این مسئله را در ایتالیا و بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین می توان مشاهده کرد. خصوصی سازی انحصارات غیرمعمول، اقدامی ضروری برای کاهش فساد مالی است، چون ابزاری را که اغلب برای ارتکاب فساد سیاسی مورد استفاده قرار می گیرد، از بین می برد. متاسفانه فرآیند خصوصی سازی شرکت های دولتی، خود فرصت ها و موقعیت هایی برای وبعضی افراد- مانند وزیران و مسئولان بلندپایه سیاسی- ایجاد می کند که اختیار اتخاذ تصمیم های اصلی و عمده به آنها واگذار می شود و این افراد می توانند از فرآیند خصوصی سازی به نفع خود استفاده کنند. چنین مشکلاتی در تمامی مناطق جهان مشاهده و گزارش شده است ولی بیشترین موارد، مربوط به کشورهای در حال گذار است.در کشورهای در حال گذار از اصطلاحاتی مانند حیف و میل دارایی ها و خصوصی سازی اسمی و ظاهری برای توصیف تخلف هایی که با انتقال مالکیت شرکت های دولتی به بخش خصوصی همراه است، استفاده می شود. در این کشورها گروهی از افراد به دلیل سوءاستفاده از فرصت ها بسیار ثروتمند و متمول شده اند و در مقابل بسیاری از مردم نسبت به مزایای اقتصاد بازار به شدت بدبین شده اند.از بحث ها و مثال های بالا می توان نتیجه گرفت که توجه بیشتر به فساد مالی می تواند نشانگر افزایش دامنه این پدیده در سال های اخیر باشد، نه آگاهی بیشتر از آن.
● تعریف فساد مالی
برای واژه فساد مالی تعاریف مختلفی ارائه شده که هیچ یک از آنها کامل به نظر نمی رسد. در چند سال اخیر بسیاری از کارشناسان و محققان وقت زیادی را در گرد همایی ها و همایش ها برای این امر صرف کرده اند. با وجود این معضل، تشخیص موارد فساد مشکل نیست و افراد درباره اینکه رفتار خاصی بر فساد مالی دلالت دارد، اتفاق نظر دارند. متاسفانه مشاهده مستقیم فساد مالی اغلب دشوار است، چون به صورت آشکار و علنی انجام نمی شود.بهترین و ساده ترین تعریف برای فساد مالی «سوءاستفاده از قدرت و اختیار های دولتی به منظور تامین منافع شخصی» است که بانک جهانی ارائه کرده است. از تعریف مذکور نباید چنین برداشت کرد که فساد مالی مختص بخش دولتی است. در مواردی از فعالیت های بخش خصوصی که دولت آنها را تنظیم و کنترل می کند نیز فساد مالی وجود دارد. این پدیده را می توان به ویژه در شرکت های بزرگ خصوصی به وضوح دید. در بسیاری از موارد، متخلفان تنها برای تامین منافع شخصی، از قدرت و اختیار های دولتی سوءاستفاده نمی کنند، بلکه هدف آنها تامین منافع حزبی، طبقه اجتماعی، طایفه ای، قبیله ای و خانوادگی و... است.فساد مالی را نباید فقط نتیجه پرداخت رشوه به حساب آورد. برای مثال، یک کارمند دولت که وانمود می کند بیمار است ولی به تعطیلات می رود یا رئیس جمهوری کشوری که فرودگاهی در زادگاه کوچک خود می سازد، به نوعی مرتکب فساد مالی شده است، هرچند که در این موارد رشوه ای رد و بدل نشده باشد.باید توجه داشت که رشوه با هدیه تفاوت دارد، اگرچه در بسیاری موارد رشوه را در قالب هدیه پرداخت می کنند. رشوه بیانگر گونه ای رابطه متقابل است، ولی هدایا اینگونه نیست. گرچه بین رشوه و هدیه تفاوتی اساسی وجود دارد، ولی گاهی تشخیص آنها از یکدیگر دشوار است. آیا تفاوت مربوط به مدار آنها است؟ نقش فرهنگ های مختلف چیست؟ اگر به کسی وجهی داده نشود ولی به یکی از خویشان او پرداختی صورت گیرد، آیا این پدیده رشوه است؟ آیا تفاوت در این است که هدیه آشکارا داده شود؟... باید اذعان داشت که تشخیص رشوه خواری همیشه کار ساده ای نیست.فساد مالی را می توان به مقوله های مختلف طبقه بندی کرد. برخی از این مقوله ها بدون تفسیر یا حتی تعریف آنها به شرح زیر است:
۱) اداری یا سیاسی (مانند فساد کارکنان دولت یا دولتمردان)
۲) کاهش دهنده هزینه (برای رشوه دهنده) یا افزایش دهنده منافع (برای رشوه گیرنده)
۳) آغاز شده از سوی رشوه دهنده یا رشوه گیرنده
۴) تحمیلی یا همراه با تبانی
۵) متمرکز یا غیر متمرکز
۶) قابل پیش بینی یا قراردادی
۷) با پرداخت نقدی همراه باشد یا نباشد
بی تردید موارد دیگری را نیز می توان به این فهرست اضافه کرد.
● عوامل مستقیم موثر بر فساد مالی
به طور کلی فساد مالی ریشه در فعالیت های دولت، به ویژه قدرت انحصاری و نفوذ و اختیارات آن دارد. به طوری که گری بکر برنده جایزه نوبل در اقتصاد، در یکی از ستون های اقتصادی نشریه اکونومیست می گوید: «در صورت حذف دولت، فساد مالی نیز از بین می رود.» البته در یک جامعه متمدن، اداره امور بدون دولت امکان پذیر نیست و در جوامع پیشرفته امروزی دولت وظایف فراوانی دارد.نظریه بکر با این واقعیت متعارض است که بعضی از کشور ها که کمترین فساد مالی را مانند کانادا، دانمارک، فنلاند، هلند و سوئد دارند، با توجه به سهم درآمد های مالیاتی یا مخارج عمومی از محصول ناخالص داخلی، بخش های دولتی بزرگی دارند. بنابراین تنها با کوچک کردن دولت نمی توان معضل فساد مالی را ریشه کن کرد. مشکل در کمیت و میزان فعالیت های اقتصادی بخش دولتی نیست، بلکه عملکرد و چگونگی انجام وظایف دولت است که بسیار اهمیت دارد. مجموعه فعالیت های دولت خود به خود زمینه های زیادی برای مفاسد ایجاد می کند که به تفصیل به آنها می پردازیم:
● قوانین و اختیارات دولتی
در بسیاری از کشور ها، به ویژه کشورهای در حال توسعه، دولت با استفاده از مجموعه قوانین و مقرراتی که در اختیار دارد، امور را اداره می کند، مردم این کشورها برای بسیاری از فعالیت ها و امور جاری، باید مجوز ها و امتیازهای لازم را از دولت دریافت کنند. تاسیس یک فروشگاه، وام گرفتن، سرمایه گذاری، رانندگی، خرید خانه، تجارت خارجی، دریافت ارز، تهیه گذرنامه، سفر خارجی و موارد دیگر ازجمله اموری است که مستلزم کسب مجوز از دستگاه های دولتی است. وجود مقررات و اختیارات مزبور نوعی قدرت انحصاری برای مسئولان نهادهای صادر کننده مجوز و ناظر بر فعالیت ها فراهم می کند. کارکنان دولت به آسانی می توانند از صدور مجوزهای لازم امتناع کنند یا ماه ها از انجام امور طفره روند یا از افراد نیازمند مجوز، رشوه دریافت کنند. برای مثال، در کشور هند اصطلاح حاکم مجوز به فردی اطلاق می شود که مجوز بسیاری از فعالیت های اقتصادی را می فروشد. در برخی کشور ها افرادی به عنوان واسطه یا کار چاق کن عمل می کنند.شفاف نبودن مقررات یا عدم دسترسی عموم به آنها و اینکه مجوزها را می توان فقط از نهاد ها یا افراد خاصی دریافت کرد قدرت زیادی برای کارکنان دولت فراهم کرده است که از متقاضیان رشوه دریافت کنند.نتایج مطالعات در کشورهای مختلف، به ویژه کشور های رو به توسعه یا در حال گذار نشان می دهد که مقدار زیادی از وقت مدیران موسسه ها و شرکت ها صرف کاغذ بازی و روابط بیهوده می شود که می توان فقط آن را از طریق پرداخت رشوه کاهش داد.
● وضع مالیات و عوارض گمرکی
در صورتی که قوانین مالیاتی واضح و شفاف باشد و ارتباط بین مالیات دهندگان و ماموران مالیاتی ضرورتی نداشته باشد، بعید است که مالیات به فساد مالی منجر شود. اما هنگامی که:
۱) قوانین مالیاتی مبهم باشد و بتوان آنها را به صورت های مختلفی تفسیر کرد، به گونه ای که مالیات دهندگان برای عمل به آنها نیاز به کمک داشته باشند.
۲) پرداخت مالیات ها مستلزم ارتباط مستمر بین مالیات دهندگان و مسئولان مالیاتی باشد.
۳) حقوق و مزایای مدیران مالیاتی اندک باشد.
۴) از تخلفات و مفاسد مسئولان مالیاتی چشم پوشی شود.
۵) روش های اداری و اجرایی شفافیت لازم را نداشته، در اداره های مالیات و گمرک نظارت دقیق و مشخصی بر اجرای آنها وجود نداشته باشد.
۶) مدیران مالیاتی در تصمیم گیری های اساسی مانند اختصاص تشویق های مالیاتی، تعیین تعهدات مالیاتی، انتخاب حسابرسان، اقامه دعاوی و... قدرت و اختیارات زیادی داشته باشند.و بالاخره هرگاه نظارت مدیران دولتی بر ماموران مالیاتی ضعیف باشد، فساد مالی در اداره های مالیات و گمرک به معضل بزرگی تبدیل می شود.در برخی کشورها مانند پرو و اوگاندا فساد مالی در اداره های مالیاتی به اندازه ای زیاد می شود که دولت ناچار به تعطیل آنها و جایگزینی اداره های جدیدی می شود. در بسیاری دیگر از کشورها اداره های گمرک به قدری تخلف کرده اند که مدیران آنها روانه زندان شده و حتی در مواردی اداره های گمرک داخلی جای خود را به شرکت های خارجی فعال در امور بازرسی حمل و نقل داده است.
● تصمیم گیری های مربوط به مخارج
فساد مالی مخارج دولتی را نیز تحت تاثیر قرار می دهد. در اینجا تهیه و تامین کالاهای مورد نیاز عموم با قیمت های کمتر از بازار و دیگر جنبه های مخارج دولتی مورد بحث قرار می گیرد.طرح های سرمایه گذاری، مفاسد و تخلف های بسیار زیادی به همراه داشته است. با توجه به اختیارات بعضی از مسئولان بلند پایه درباره طرح های سرمایه گذاری دولتی، سوءاستفاده از مخارج مربوط به این طرح ها به سادگی امکان پذیر است. گاهی پروژه های دولتی شرایطی فراهم می کند که افراد یا گروه های سیاسی می توانند از مجریان طرح ها رشوه دریافت کنند. این مسئله بهره وری مخارج را کاهش می دهد و منجر به ایجاد پروژه هایی می شود که با معیار های مورد نظر برای انتخاب سرمایه گذاری مانند تحلیل هزینه- فایده مطابقت ندارد.مخارج تامینی یعنی مخارج مربوط به خرید کالا و خدمات توسط دولت، مورد دیگری است که تحت تاثیر فساد مالی قرار می گیرد. برخی کشورها برای کاهش امکان بروز فساد مالی از روش های پیچیده و پرهزینه استفاده می کنند که البته هزینه آن افزایش شدید قیمت برخی کالاها است.حساب های فرابودجه ای در بسیاری از کشور ها وجود دارد. بعضی از این حساب ها قانونی است و برای امور خاصی مانند صندوق های بازنشستگی و مانند آن در نظر گرفته شده است. از سایر حساب ها برای کاهش نظارت و دخالت های سیاسی و اداری- مواردی که در بحث مصرف هزینه ها و بودجه همواره وجود داشته است- استفاده می شود. در برخی کشورها کمک های خارجی یا درآمد فروش منابع طبیعی- مانند نفت، قلع و غیره- در حساب های خاص ذخیره می شود که در مقایسه با بودجه رسمی از شفافیت و نظارت کمتری برخوردار است. این احتمال وجود دارد که مبالغی از این درآمدها صرف موارد غیر قانونی شود. در تمام این زمینه ها نبود شفافیت و نظارت موثر بر نهادها، عوامل اصلی فساد مالی محسوب می شود.
● عرضه کالا و خدمات به قیمت کمتر از بازار
در بسیاری از کشورها کالاها، خدمات و منابع، پائین تر از قیمت بازار عرضه می شود که ممکن است مربوط به ارز، اعتبارات، برق، آب، مسکن دولتی، برخی کالاهای جیره بندی شده، امکانات و تسهیلات آموزشی و بهداشتی و زمین های دولتی و... باشد. در بعضی کشور های خاص، افرادی توانسته اند با دسترسی به اعتبارات فراوان و مبالغ زیاد ارز، به نرخ کمتر از بازار، منافع غیر قانونی زیادی به دست آورند.گاهی به علت محدودیت عرضه کالا و خدمات، نظام جیره بندی حاکم می شود. در چنین شرایطی تقاضا بیشتر از عرضه است و برای متعادل کردن عرضه و تقاضا باید برنامه ریزی شود. در این زمینه مقام های دولتی تصمیم گیری می کنند و متقاضیان کالا و خدمات، تمایل دارند که برای دسترسی بیشتر به کالاهای دولتی رشوه پرداخت کنند. جای تعجب نیست که در تمام این موارد گزارش هایی از وجود فساد مالی ارائه شده است.

مقاله ای از دکتر فرهاد رهبر و همکاران

منبع : مطالبه