کالبد شکافی ساختار دولت در ایران(از مشروطیت تا انقلاب ۱۳۵۷)

دولت به معنای وسیع کلمه عبارت است از ساختاری که قدرت سیاسی در آن مطابق قانون اساسی تبیین شده باشد و مشروعیت کاربرد اعمال زور را دارد . دولت بعنوان ساختاری سیاسی می توان گفت ، پس از فئو دالیسم و حذف ساختار سیاسی پادشاهی و متعاقب آن معاهده و ستفالی ؛ که به مرزهای سیاسی شکل و ارزش حقوقی داد . ظهورکرد. و گفته می شود. که این روند با تبیین ایده ی تفکیک قوا توسط منتسیکو برای محدود کردن اختیارات فراقا نونی قوه مجریه و اعمال نظارت قوابریکدیگر و با شکل گیری نظامهای انتخاباتی و تولد احزاب همزمان با انتخابات بعنوان مکمل جریانهای فوق ، شکل مشخصی تری به دولت بخشید . به عبارتی دیگر با ظهور قانون اساسی ، نظام انتخاباتی و نظریه تفکیک قوا، که قوای مقننه و قضائیه ی مستقل از قوی مجریه را سامان داد. ساختاری از حکومت شکل گرفت . که در آن وظایف تقسیم شده و حیطه های کارها مطابق قانون تعریف گردید.
دولت پدیده ای است. که ذهن بسیاری از نظریه پردازان سیاسی را به خود مشغول کرده و تلاش برای بررسی ماهیت و شکل دولت به مانند قدرت سامان یافته ی سیاسی اهمیت زیادی دارد. تعدادی از نظریه پردازان با تکیه برکارکردهای اداری ، قهری وایدئولوژیک در واقع دولت را به معنای حکومت یا حکمران گرفته اند. بنابراین مشخص می شود. که دولتها از نظر نحوه رفتار ، انباشت، پرداخت و کاربست قدرت سیاسی با هم تفاوت دارند. در نتیجه مشخص می شود .که برای شناخت دولت باید به چیزی غیر از خود نهاد به معنای محدود آن رجوع شود. و آن جامعه مدنی است می توان گفت جامعه مدنی عبارت است: از مجموعه ای از ارزشها نظیرمشا رکت سیاسی ، پاسخگویی دولت،عمومی بودن سیاست و مجموعه ای از نهادها نظیر نهادهای انجمنی و نمایندگی ، مطبوعات آزاد ،احزاب مستقل و انجمنهای غیر دولتی برای سیاسی شدن گروههای خارج از دولت جهت افزایش کنش جمعی و خود سازماندهی ،به منظور پیگیری تحقق اهداف جمعی جامعه در نتیجه ارائه ایده ای دال به وجود دولت ،مستلزم ارائه ی نظیر ای درباره نحوه تعدیل مرزهای قدرت حاکمیت و شکل گیری ساختاری مستقل که برآیند کنش اجتماعی و حضور جامعه ی مدنی است می باشد. به عبارتی ساده تر ماهیتی برای دولت بدون توجه به پوشش سیاسی جامعه مدنی نمیتوان یافت. می شود گفت که بامشروطیت ساختاری تقریباً نو وجدانی از حکومت در ایران ظهور کرد. روندی که باصلاحات امیر کبیر و نقدانحصار قدرت سیاسی و نبود قانون اساسی شروع شد. و منجر به پیروزی انقلاب مشروطه گردید. هر چند عده ای از علمای سیاسی ایران معتقدند که در دوره ناصر الدین شاه و با پیشنهاد امیر کبیر همچنین تحت تاثیر سفرهای ناصر الدین شاه اروپا برای کمک به اداره ی امور مملکتی ، ناصر الدین شاه وزیرانی را انتخاب نمود و این روند را آغازدیالکتیک دولت مدرن در ایران به حساب می آورند. اما واقعیت این است که این روند منجر به شکل گیری دولت نگردید. زیرا وزراء از خود و مستقل از شاه هیچ اراده ای نداشتند. چون منصوب شاه بودند نه جامعه ، همچنین حیطه ی نظارت و اختیارات آنان به علت عدم وجود قانون اساسی ، مشخص نبود و جنبه ی قانونی نداشت و بالاخره این سیستم پس از مدتی کوتاه برچیده شد . اما سرانجام مبارزات گروه های نظیر حزب سوسیال دموکرات ، جامع آدمیت ، کمیته انقلابی و لژهای فراماسونری و روشنفکرانی نظیر اسدآبادی ، مکلم خان و ..... که از ساختار سیاسی سنتی، نبود قانون اساسی ، برابری و آزادی در ایران انتقاد می کردند مظفرالدین شاه را وادار کرد که با ایجاد اولین مجلس مؤسسان برای تدوین قانون انتخابات مجلس ملی موافقت کند .
با نگاهی به روند و مقایسه آن با غرب متوجه می شویم که در غرب ابتدا نظام سیاسی توسط فشار از پایین که نتیجه تحولات اجتماعی – اقتصادی است تحت فشار قرار می گیرد و در نتیجه نظام انتخاباتی شکل می گیرد. اما در ایران ابتدا احزاب و گروههای سازمانی شکل می گیرند و با فشار بر حاکمیت آن را وادار به قبول حکومت قانون می کنند . به عبارتی ساده تر در غرب احزاب همزمان با آیینهای انتخاباتی برای توسعه دموکراسی آن شکل می گیرند . اما در ایران کار ویژه احزاب تلاش برای استقرار دموکراسی و حکومت قانونی بوده . نمایندگان اولین دوره مجلس شورای ملی منتخب اصناف ، بازرگانان ، روحانیون و اشراف و درباریان بودند . آنان در تدوین قانون اساسی مشروطه هر چند به تضمین نقش مجلس اهمیت دادند. و در قانون اساسی، مجلس ملی را به عنوان نماینده ی قاطبقه مردم از اختیارات وسیعی برخوردار کردند. اما به دلیل مشکلات خاص جامعه ی ایرانی در آن دوره اولاً برگزاری انتخابات سراسری مقدور نبود. دوماً انتخابات هموار تحت سیطره و نظارت دربار بود و هموار افراد مطیع دربار وارد مجلس می شدند.
نمایندگان در مجلس اول بر اساس ترجمه ای از قانون اساسی بلژیک یک نظام حکومتی پارلمانی تدوین کردند. که بخش نخست منشور شامل حقوقی اساسی و مدنی جامعه بود و بخش دو م آن اصل تایید تفکیک قوا بود. نکته مهم و حائز اهمیت در این قانون این بود که قوه ی مجریه همچنان متعلق به شاه اعلام گردید. ظهور رضا شاه در اسفند ۱۲۹۹ سقوط مشروطیت را به دنبال داشت . او به عنوان سردار سپه وارد کابینه ی سید ضیاء شد. دولتی که نه محصول انتخابات و رقابت احزاب دارای مشروعیت قانونی که محصول کودتای انگلیسی و رضا شاه بود. اما این شبه دولت نیز زیاد دوام نیاورد و رضا شاه با تمسک به حزب تجدد که توسط داور ، تیمور تاش و تدین ایجاد شده بود و نیز تقلب گسترده توانست اکثریت را در مجلس پنجم به دست آورد . ودر سال ۱۳۰۴ با پشتیبانی همین حزب لایحه انقراض قاجار و تفویض اداره کشور به رضا پهلوی را تا گشایش مجلس مؤسسان ، تقدیم مجلس شورای ملی نمود . که سرانجام در سال ۱۳۰۵ رسماً تاجگذاری کرد . رضا شاه روزنامه های مستقل و تنها عامل آگاهی بخش جامعه را تعطیل نمود . احزاب سیاسی و شخصیتهای مستقل را از میان برداشت همچنین مصونیت پارلمانی نمایندگان را نیز سلب کرد . در نتیجه نظام شبه دولتی شکل گرفته با مشروطیت که می توانست منتهی به ساختار سیاسی دولت و تحکیم مشروطه ای مبتنی بر قانون اساسی گردد . برچیده شد . رضا شاه به عنوان یگانه منبع قدرت ،با تقلبهای گسترده در انتخابات و معرفی نخست وزیر و اعضاء کابینه به مجلس و گرفتن رأی اعتماد برای آنها عملاً به عنوان فعال ما یشاء بر ایران حکومت می کرد . ویژگی نظام سیاسی و شبه دولت در این دوره عبارت بودند از : ۱- هیچکدام از نخست وزیران با توجه به اصول نظامهای پارلمانی انتخاب نشدند ۲- ایران فاقد نظام حزبی و احزاب مستقل بود . ۳- قانون اساسی تنها در مواردی اعتبار داشت که موافق اوامر رضا شاه بود . ۴- چیزی به نام آراء مردم و افکار عمومی اهمیت نداشت .
اما اشغال ایران در شهریور ۱۳۲۵۰ استبداد رضا شاهی را برچید . نارضایتیهای سرکوب شده برای استیفای حقوق مدنی دوباره احیاء شدند . سیاستمداران مستقل و روشنفکران منزوی شده دوباره وارد عرصه سیاسی شدند . روزنامه های مستقل شروع به انتشار نمودند . و احزاب مستقل سیاسی توسط سیاستمداران به صورت علنی دوباره سازماندهی شدند که احزاب تشکیل دهنده جبهه ملی را می توان محصول این دوره فطرت استبداد معرفی کرد . در واقع پس از شهریور بیست و تا کودتای بیست و هشت مرداد ، مراکز قدرت مدنی ، نظیر کابینه مجلس و افکار عمومی به مراکز قدرت قبلی اضافه شده و دارای قدرت تأثیر گذاری شدند . ظهور این مراکز قدرت تازه باعث شد تا دوره های پارلمانی مرتب اجتماعاتی منظم و تأثیر گذار و روزنامه های مستقل ظهور کنند . بنابراین ساختاری کاملاً مستقل از حکومت با نام دولت که برآیند نظام انتخاباتی سالم ، احزاب سیاسی مستقل ، روزنامه هایی مستقل و حضور مردم به عنوان قشری تأثیر گذار بر سرنوشت خویش در ایران بود. شکل گرفت . این روند درواقع با انتخابات مجلس چهاردهم ( آبان ۲۲ تا بهمن ۲۲ ) شروع شد . نتایج انتخابات دوره چهاردهم مجلس شورای ملی را مثل ادوار گذشته نه دربار که قدرتهای وابسته به نیروهای اجتماعی ذکر شده و فراکسیونهای پارلمانی تعیین کردند . بنابراین در این دوره مراکز قدرت سنتی مانند دربار بر انتخابات تسلط مطلق نداشت . در نتیجه هیچ مرجعی قدرت تغییر آرایی را که به صندوق ریخته شده بود ، نداشت بلکه در برخی موارد و تنها قادر به دیکته نظرات خود مردم بود . پس مجلس چهاردهم از این لحاظ دارای وضعیتی متفاوت با مجالس پیش از خود داشت . زیرا حضور ۶۰ نماینده تازه وارد باعث شد تا ترکیب سیاسی آن تغییر کند . در این دوره فراکسیون اکثریت وابسته به دربار اکثریت خود را از دست داد . پس از افتتاح مجلس چهاردهم سهیلی به عنوان نخست وزیر دست نشانده استعفا کرد . فرمانفرما از گروه آزادی ، فرخ از گروه دموکرات ، طاهری از گروه میهن و مصدق از منفردین ، پس از ساعتها مذاکره محمد ساعد را به عنوان نخست وزیر انتخاب کردند . نمایندگان مجلس نیز با شرکت مستقیم و بدون فشار دربار در انتخاب وزراء ، اصل تفکیک نسبی قوا که در نظامهای پارلمانی مرسوم است را برای اولین بار اجرا نمودند . با توجه به روند شکل گیری مجلس و در نتیجه دولت در این دوره از تاریخ سیاسی ایران ، ایران از یک نظام شبه انتخاباتی و ساختار شبه دولتی به یک نظام انتخاباتی و ساختار دولت مستقل گذر نمود . اما این دولت به دلیل شکاف در احزاب و ائتلافها زیاد دوام نیاورد و مدتی بعد بیات به عنوان نخست وزیر معرفی شد . هر چند او هم شش ماه بعد ساقط شد . مجلس پانزدهم نیز که در خرداد ۲۶ گشایش یافت همانند مجلس چهاردهم با انتخاباتی به دور از تقلبات درباری و حضور احزاب و فراکسیونهای مقتدر و مستقل دوره قبل مجلس شکل گرفت . گشایش مجلس پانزدهم همانند دوره پیش روند استحکام دولت را ادامه داد اما شروع به کار مجلس شانزدهم در بهمن ۲۸ حائز اهمیت سیاسی بود زیرا با توجه به تحولات گسترده ای که در منطقه و داخل روی داد زمینه اقتدار دوباره شاه و دربار را فراهم نمود . بنابراین این دوره از مجلس آخرین دوره ای بود که ساختار سیاسی شاهد حضور ساختار دولت در فضای سیاسی بود. زیرا با خروج انگلیسیها از جنوب و روسها از شمال و در نتیجه سرکوب جمهوری آذربایجان و کردستان در اواخر عمر مجلس چهاردهم از مجلس پانزدهم دربار آرام آرام وارد مجلس شد . به طوریکه در مجلس پانزدهم حزب دموکرات با هشتاد کرسی سلطنت طلبان و وابستگان دربار با سی و پنج کرسی گروه دوم بودند . بیشتر عمر مجلس شانزدهم وقف مبارزه قانون اساسی بین مصدق و شاه از یک طرف و مصدق و شرکت نفت انگلیس از طرف دیگر بود . در این دوره پس از ترور رزم آرا شاه برای مدتی عقب نشینی کرد و زمینه برای نخست وزیری مصدق فراهم شد . بدون تردید مصدق تنها نخست وزیری بود که برای استیفای حقوق مشروع قانونی دولت در ایران ، با دیگر مراکز نامشروع قدرت مبارزه کرد و بر آنها پیروز شد . او املاک رضا شاه را به تصرف دولت درآورد .
بودجه ی دربار را قطع کرد. امینی را وزیر دربار نمود. تماس شاه با دیپلماتهای خارجی را ممنوع ساخت. اما کودتای ۲۸ مرداد به این روند رو به رشد پایان داد. هر چند در دوره پهلوی دوم و بعد از کودتای ۲۸ مرداد برخلاف دوره ی پلهوی اول، احزابی دولتی- فصلی به فرمان محمد رضا شاه ساخته شدند. اما به دلیل عدم استقلال ، تقلبهای گسترده در آراء و قدرت فرا قانونی - فرا زمینی محمد رضا شاه ، ساختار حکومتی قذم به پس گذاشته و دوباره نظام شبه انتخاباتی – شبه دولتی در ایران احیا شد.
به طور خلاصه می توان گفت که از مشروطیت و تا انقلاب ۱۳۵۷ دولت به عنوان ساختاری مجزا از شاه و در بار همواره درتضاد و کشمکش برای کسب استقلال بود. اما چون میان نیروهای اجتماعی و جامعه در ایران توازنی برقرار نبودو مبارزات اجتماعی در ایران از نظم و هماهنگی لازم برخورد ار نبود. به طوریکه حکومت همواره حتی پس از مشروطیت نیز در ایران از درجه ی بالایی از استقلال برخوردار بود. در نتیجه جامعه مدنی به عنوان مجموعه ای غیر حکومتی و تاثیر گذار به عنوان مجرایی سالم برای کانالیزه کردن نظر و خواست افکار عمومی به صورت دائمی شکل نگرفت . و این باعث شد که پس از کود تای ۲۸ مرداد تا انقلاب ۵۷ نظام شبه دولت به عنوان ساختاری سیاسی فاقد استقلال باشد.و به ابراز و عرصه ی نفوذ حکومت تبدیل گردید.

شاهو حسینی

منبع : هفته نامه فصل نو