حکمرانی خوب

در دنیای معاصر فرصتها و کامیابی های افراد اساسا به این بستگی دارد که چه نهادهایی در جامعه وجود دارند و چگونه عمل می کنند. سازوکار بازار یکی از این نهادهاست.
سازوکار بازار، یک نظم بنیادی است که از طریق آن مردم می توانند با یکدیگر مراوده داشته باشند و به فعالیت هایی که منافع متقابل دارد بپردازند بنابراین ایجاد نهادهایی که از بازار حمایت می کنند و به عملکرد بهتر بازار یاری می رسانند ، بسیار مهم و ضروری به نظر می رسد.
اغلب این نهادهایی که از بازار حمایت می کنند توسط دولت ایجاد شده است. توانایی دولت برای ایجاد این نهادها، عامل اصلی تعیین چگونگی رفتار افراد در بازار و عملکرد بازارهاست.
تدارک موفقیت آمیز این نهادها، اغلب تحت عنوان «حکمرانی خوب» مطرح می شود. در این نوشتار پس از مروری بر تعاریفی که از مفهوم حکمرانی ارائه شده است به بررسی مفهوم حکمرانی خوب پرداخته می شود.
تعاریف بسیار متفاوتی ازحکمرانی وجود دارد. تعریف زیر توسط بانک جهانی ارائه شده است :«حکمرانی خوب ، در نتیجه سیاستگذاری قابل پیش بینی ، آزاد و ارشادی تجسم می یابد؛ یک بوروکراسی آکنده از خصلتهای حرفه ای ؛ ابزار قوه مجریه برای پاسخگو کردن دولت در مقابل اقدامات خود؛ مشارکت وسیع جامعه مدنی در فعالیت های عمومی و تمام رفتارهایی که تحت لوای حکومت قانون انجام می شود.»
حکمرانی خوب شامل ایجاد، حمایت و اجرای حقوق مالکیت ، بدون محدود شدن مبادلات و معادلات در بازار است.
این حکمرانی دربرگیرنده ایجاد نظام قانونی است که با بازار برای بهبود رقابت همکاری می کند و نیز ایجاد اقتصاد کلان سالم است که محیطی باثبات برای فعالیت اقتصادی در بازار ایجاد کند.حکمرانی خوب همچنین به معنی نبود فساد است که می تواند موجب تخریب اهداف سیاسی و از بین رفتن مشروعیت نهادهای عمومی که از بازار حمایت می کنند، شود.حکمرانی خوب برای افزایش رشد و توسعه اقتصادی و کاهش فقر بسیار بااهمیت است.
مطالعات متعددی به منظور نشان دادن ارتباط بین درآمد سرانه و اقدامات انجام شده برای تقویت حقوق مالکیت و از بین بردن فساد انجام شده است. نتایج به دست آمده تا حدودی بیانگر ظرفیت بالاتر کشورهای ثروتمند برای ایجاد نهادهای مناسب است.
یافته های اخیر همچنین به تاثیر قابل توجه حرکت از حکمرانی بهتر به نتایج توسعه ای بهتر اشاره دارد. شواهدی وجود دارد که نشان می دهد اعمال کنترل گسترده موجب آسیب رساندن به رشد اقتصادی می شود. همچنین شواهدی وجود دارد مبنی بر این که سیاست های اقتصاد کلان ضعیف و نظام های تجاری محدودکننده به طور معکوس بر عملکرد رشد اقتصادی یک کشور تاثیر می گذارد. بنابراین حکمرانی خوب ، از طریق اثرهای قابل توجه خود بر رشد اقتصادی ، برای دستیابی به هدف کاهش فقر، بسیار با اهمیت است.
بعلاوه ، ابعاد مختلف حکمرانی ضعیف عمدتا فساد و تورم بالا هزینه هایی سنگین به دنبال دارد که فقرا را به طور نامناسبی تحت تاثیر قرار می دهد.اصلاح این ابعاد حکمرانی بویژه برای مردم فقیر بسیار مهم است.
حکمرانی خوب نیازمند قدرت برای تدوین سیاست ها و توسعه نهادهایی است که ممکن است از نظر برخی یا حتی از نظر اکثریت مردم مورد پذیرش نباشد. مقامات دولتی نمی توانند حقوق مالکیت را بدون توانایی محاکمه ، قضاوت و مجازات کسانی که به این حقوق احترام نمی گذارند، اجرا کنند. دولت نمی تواند کالاهای عمومی پرهزینه را بدون برخورداری از قدرت اخذ مالیات از افراد و شرکتها یا درآمدهای دیگر از قبیل فروش نفت و گاز و سایر منابع طبیعی ، به منظور افزایش درآمدهای عمومی ، عرضه کند. مقامات دولتی نمی توانند رقابت را بدون اجرای مقررات مربوط به مقابله با سوئاستفاده های انحصاری بهبود بخشند. آنها همچنین قادر نخواهند بود محیط باثبات اقتصاد کلان را بدون ارزیابی سیاست های اجرا شده دولت ایجاد کنند.در توسعه دولت مدرن بین اطمینان از این که مقامات دولتی دارای قدرت کافی برای تدارک حکمرانی خوب هستند و اطمینان از این که آنها از بهره برداری مستبدانه قدرت خود به نفع گروههای خاص برخوردار از امتیازهای خاص منع شده باشند، تنش وجود دارد. اگر این مقامات محدود نشوند، توانایی آنها برای ایجاد نهادهایی که از بازارها حمایت می کنند از طریق افزایش دسترسی به اطلاعات ، تقویت رقابت و اجرای قراردادها آسیب خواهد دید. این مساله بویژه درخصوص حمایت از حقوق مالکیت که در آن برقراری این حقوق در صورت نبود تعهد معتبر از سوی دولت برای رعایت و اجرای آن تاثیر اندکی دارد ، مهم است.
نهادهای سیاسی به ایجاد محدودیت در زمینه استبداد مستبدانه سیاستمداران و بوروکرات ها (دیوان سالارها) از قدرت کمک می کنند. این نهادها با تعیین حقوق مالکیت بین دولت و بخش خصوصی و ایجاد شرایط لازم برای اجرای آن ،وظیفه فوق را انجام می دهند. نمونه تاریخی این مورد را می توان در تغییرات نهادهای سیاسی در انگلستان قرن هفده یافت که طی آن قیود و محدودیت هایی بر قدرت پادشاه برای سلب مالکیت افراد اعمال شد و در نتیجه موجب تضمین مالکیت خصوصی گردید.در اوایل قرن ۱۷ در انگلستان ، در دوره سلطنت استوارت ، حکومت برای تامین مالی مخارج ، بشدت به وامهای اجباری که در آن درصورتی که وام بازپرداخت نشود، وام دهنده هیچ گونه مرجعی برای دادخواهی ندارد متوسل می شد. این اقدام یکی از بی شمار اقداماتی است که در آن حکومت هیچ گونه تعهدی به حمایت از حقوق مالکیت از خود نشان نمی دهد. شاخصهای دیگر در این زمینه عبارتنداز: مصادره آشکار زمین و دارایی ها و تدارک اجباری خدمات عمومی با قیمتی پایین تر از قیمتهای بازار، تمایل به حذف قضاتی که دستورهایی خلاف پادشاه صادر می کنند و فروش حقوق انحصاری فعالیت های اقتصادی پرمنفعت.
این استفاده خودسرانه از قدرت پادشاه در جریان جنگهای داخلی در اواسط قرن متوقف شد، ولی بازگشت مجدد پادشاه به قدرت با بازگشت افراط کاری های بی شمار همراه بود.انقلاب بزرگ سال ۱۶۸۸ در انگلستان با مجموعه ای از تغییرات بنیادی در نهادهای سیاسی همراه بود که استفاده خودسرانه پادشاه از قدرت را محدود می کرد. انقلاب موجب تسلط پارلمان بر پادشاه شد و اختیار افزایش مالیات ها و حسابرسی هزینه های پادشاه به پارلمان واگذار شد.
● تمرکز بر سیاست های مالی
ویژگی های حکمرانی خوب را می توان در چند بخش بررسی کرد: بخش اول ، راههایی که در آن نهادهای سیاسی بر گزینه های سیاسی ، با تمرکز بر سیاست های مالی ، نظارتی و تجاری تاثیر می گذارد بررسی می شود.
در این بخش ، بر انواع نهادهایی که توانایی دولت را در اعمال سیاست هایی که بیشتر به نفع گروههای خاص است تا عموم مردم ، محدود می کند تاکید می شود. بخش دوم به بحث فساد اختصاص دارد.
با توجه به تعریف سنتی فساد، که به صورت به کار گیری قدرت دولت برای نفع خصوصی تعریف می شود، در این بخش بر انواع نهادهایی که توانایی مقامات دولتی را برای اقدام به نفع خودشان محدود می کنند، تاکید شده است.
در بخش سوم ، چگونگی تاثیر نهادهای مالیاتی بر انگیزه های دولت برای افزایش درآمد و ایجاد نهادهایی که از بازارها حمایت می کنند را می توان بررسی کرد.
کیفیت سیاست های اتخاذ شده دولتها در سرتاسر جهان به گونه ای شگفت انگیز متفاوت است.
پس با توجه به این که تفاوت های مورد اشاره در نتایج سیاست ها در کشورهای مختلف تا این اندازه برای رشد وتوسعه و کاهش فقر بااهمیت است ، پس چرا برخی از کشورها سیاست ها و عملکرد بسیار ضعیفی در مقایسه با کشورهای دیگر داشته اند؟ تا چه حد نهادهای سیاسی قادر به حل تضادهایی هستند که سیاست های اتخاذ شده ، عده قلیلی را به ضرر اکثریتی منتفع می سازند.
این اقدامات با ایجاد بانک انگلستان که کنترل کاملا مستقل تامین منابع مالی دولت را به عهده داشت ، پیگیری شد. نتیجه این تغییرات تقسیم عادلانه تر قدرت بین قوای سه گانه بود. اعمال محدودیت بر استفاده خودسرانه از قدرت تا حدود زیادی توانایی حکومت برای تامین مالی مخارج عمومی را از طریق استقراض از مردم تقویت کرد.تاثیر این سیاست در نهادهای سیاسی و نیز در حمایت از حقوق مالکیت را می توان در توسعه بازارهای وام مشاهده کرد. در سال ۱۶۸۸ پادشاه انگلستان قادر بود تا تنها ۲ تا ۳ درصد GDP و تنها با سررسید کوتاه مدت و با نرخهای بهره بسیار بالا وام دریافت کند؛ اما در سال ۱۶۹۷ پادشاه می توانست تا ۴۰درصد GDP ، با نرخهای بهره بسیار پایین و سررسیدهای بلندمدت ، وام دریافت کند. آغاز فعالیت بازارهای وام نیز موجب توسعه بازارهای سرمایه خصوصی شد که به تامین مالی انقلاب صنعتی که پس از آن رخ داد، کمک کرد.نهادهای سیاسی همچنین رقابت در فرآیند سیاسی را تحت تاثیر قرار می دهند و در نتیجه این رقابت نیز تا حدودی موجب می شود که سیاستمداران در مورد اقدامات خود پاسخگو باشند. به طور مثال ، واگذاری مسوولیت به دولتهای محلی می تواند بر انگیزه های رقابت بین حوزه تصمیم گیری برای عرضه کالاهای عمومی مناسب تاثیرگذار باشد. توانایی دولت برای ایجاد نهادهایی که از رشد وکاهش فقرحمایت می کنند برای توسعه بسیار ضروری است.
کشورهایی که در این رابطه شکست خورده اند با رکود درآمدها و تداوم فقر مواجه شده اند. نهادهای سیاسی مانند: قانون اساسی ، تقسیم قدرت میان سطوح مختلف دولت ، سازمان های مستقل ، سازوکارهای نظارت شهروندان بر رفتار مقامات دولتی و قواعدی که مانع از بروز فساد می شود، تماما در محدود کردن مقامات دولتی از دست زدن به اقدامات خودسرانه موفق بوده اند و موجب استحکام حکمرانی خوب شده اند.هیچ طرح خاصی برای تغییر در نهادهای سیاسی برای حمایت از حکمرانی خوب وجود ندارد.نیروهای سیاسی و اجتماعی می توانند کشورها را در جهت های مختلف تحت فشار قرار دهند ولی ماهیت نهادهای سیاسی و تعامل مقامات دولتی با حوزه های قدرت ، خود نوعی از توصیه های سیاستی را دیکته می کند که در یک کشور خاص بیشترین کارایی را دارد و سیاست های اتخاذ شده را بسیار تحت تاثیر قرار می دهد. در طراحی ساختارهای دولتی خاص ، توجه به انگیزه هایی که مقامات دولتی در یک کشور خاص با آن مواجه هستند ضروری است.
نهادها می توانند از طریق کمک به نظارت بر رفتار مقامات دولتی بر این انگیزه ها تاثیر بگذارند. نهادها همچنین بر نحوه پاسخگویی دولتها به طیف وسیعی از شهروندان در جامعه و چگونگی پاسخگویی آنها نسبت به نگرانی های اقتصادی و اجتماعی تاثیرگذارهستند. آنها این وظیفه را با عرضه اطلاعات ، افزایش رقابت و اجرای حقوق میان سازمان های مختلف دولتی انجام می دهند.طیف گسترده ای از نهادهای سیاسی ، در کنار سایر عوامل ، رفتار مقامات دولتی را تحت تاثیر قرار می دهد. در حکومت های مردم سالار که تعداد فزاینده ای از کشورهای جهان را تشکیل می دهند، نهادهای سیاسی شامل قواعد انتخابات است که روشهای انتخاب و تغییر دولتها را مشخص می کند. این نهادها همچنین شامل قواعد تشکیلاتی است که در آن چگونگی تقسیم قدرت بین بخشهای اجرایی و ستادی دولت و محدوده قدرت هریک تعیین شده است.
در تمام کشورها، نهادهای سیاسی و سنتها، تقسیم قدرت بین دولتهای مرکزی و محلی و واگذاری مسوولیت به سازمان های مختلف درون دولت را تعیین می کنند. این نهادها ممکن است رسمی مانند قواعد انتخابات یا غیررسمی مانند نقش اعتقادهای مشترک میان اعضای یک گروه سیاسی در شکل دادن رفتارها باشند. همچنین بین نهادهای سیاسی تعاملات گسترده و مهمی وجود دارد. برای مثال ، اعتبار سازمان های مستقل بستگی به این دارد که نهادهای سیاسی تا چه حد قدرت دولتها را برای حذف استقلال سازمان های مختلف در آینده محدود کنند.نهادهایی که ظرفیت دولت برای اقدام خودسرانه را محدود می کنند، توانایی خود را در ایجاد نهادهایی که از بازارهای گسترده حمایت می کنند، بهبود خواهند بخشید ولی در اغلب موارد، در کشورهای بسیار فقیر جهان ، توانایی دولت برای ایجاد نهادهای حمایت کننده از بازار، به دلیل عدم اعمال محدودیت های موثر بر مقامات دولتی ، مختل شده است. این امر نشان دهنده یک موضوع مهم در خصوص مکمل بودن نهادهاست.
سیاستگذاران باید طرحهای نهادی را برای لحاظ این ویژگی مکمل بودن تعدیل کنند. برای مثال ، در صورت نبود کنترل ها و موازنه های موثر در فرآیند سیاسی ، سازمان های نظارتی مستقل تنها به ظاهر مستقل خواهند بود. هنگامی که ظرفیت دولت پایین است ، مقررات ساده تر و خردمندانه تر کمتر تحت تاثیر فساد قرار خواهد گرفت و زمانی که کنترل دولت مرکزی غیر موثر است ، منافع بالقوه حاصل از تمرکززدایی بیشتر و رقابت میان حوزه های قدرت تحقق نخواهد یافت.
هیچ مجموعه واحدی از نهادهای سیاسی نمی تواند به طور موفقیت آمیزی در تمام کشورها و در تمام سطوح توسعه از بازارها حمایت کند؛ این مساله بیانگر اهمیت نوآوری و تجربه در طراحی نهادهای دولت است.

حسین اسلامی

منبع : روزنامه جام‌جم