نقش دولت در اقتصاد و توسعه؛ مطالعه تجربه ایران

تعریف نقش دولت و یا بازار علاوه بر اهمیت نظری که به عنوان معیار اصلی طبقه‌بندی مکاتب اقتصادی دارا است، در مدیریت اقتصاد ملی و تدوین راهبردهای توسعه و کلان اقتصادی نیز بسیار کلیدی است. مقاله حاضر با درک این مهم، به ویژه با توجه به تصویب سیاست کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که از جمله به دنبال تحول نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران است، نوشته شده است.
مطالعه نشان می‌دهد، مبنای تحدید یا توسعه نقش دولت و یا بازار در اقتصاد، به باور در خصوص شکست و کاستی هر یک از این نهادها در تامین اهداف اقتصادی و اجتماعی برمی‌گردد و چون اهداف متنوع هستند بسته به باورهای متفاوت، مکاتب مختلف اقتصادی حول محور نقش دولت و یا بازار شکل گرفته‌اند. در این مقاله هشت مکتب براساس نگرش آنها در خصوص حوزه‌های مختلف شکست بازاری مقایسه و نشان داده شده است که به جز مکتب اطریش و مکتب نئوکلاسیک لیبرال (نافی مداخلات دولت) و مکتب سوسیالیسم (نافی بازار)، مکاتب دیگر به ساختی از تعامل دولت و بازار اعتقاد دارند.
مطالعه هفت راهبرد اقتصاد توسعه نیز حکایت از تنوع نقش دولت‌ها در مدیریت اقتصادهای ملی دارد. در این بخش از مقاله نیز نشان داده شده که به جز راهبرد پولی (نظام آزاد قیمت‌ها) و راهبرد سوسیالیستی (نظام مالکیت اجتماعی)، دیگر راهبردها با پذیرش مالکیت خصوصی به نقش‌های جبرانی و تکمیلی دولت قایل هستند که بسته به دامنه نقش دولت، ساختار اقتصادی را به ساخت «بازار ـ دولت» یا ساخت «دولت ـ بازار» معطوف می‌کند.
از طرفی مطالعه تاریخی اقتصاد توسعه نشان می‌دهد که پس از پشت سرگذاشتن دوران‌های «دولت به عنوان پیشران نخست ۱۹۴۰-۱۹۷۰) و «دولت پلید ـ ۱۹۸۰ – ۱۹۹۵)، از نیمه دوم دهه ۱۹۹۰، نگرش‌های بازسازی دولت و همکاری دولت و بازار شکل گرفته و ادبیات و مدیریت اقتصادی را تحت تاثیر قرار داده است.
بررسی نقش دولت در اقتصاد معاصر ایران نیز نشان داد که جایگاه دولت در اقتصاد ایران به شدت، از گرایش‌های غالب زمانی خود البته با اندکی تاخیر اثرپذیرفته است. بنا به احکام برنامه‌های توسعه قبل و بعد از انقلاب اسلامی ایران، نقش دولت در اقتصاد ایران در فاصله‌ سال‌های ۱۳۲۰ تا سال‌های پایانی دهه ۱۳۶۰، افزایش یافته که منطبق با دوره تاریخی رواج اندیشه دولت به عنوان پیشران نخست است. در برنامه‌های اول، دوم و حتی برنامه سوم توسعه ۱۳۶۸ تا ۱۳۸۳ رویکرد کوچک ساختن دولت متاثر از اندیشه‌های دولت پلید دنبال شده است، اگرچه این امر درعمل محقق نشده، حتی اندازه دولت براساس شاخص‌هایی چون نسبت بودجه در GDP در این دوران بزرگتر هم شده است. رویکرد برنامه چهارم و حتی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز متاثر از دیدگاه‌های نهادی اخیر پیرامون نقش دولت و بازار به عنوان دو نهاد مکمل است، که شناخت دقیق و اصول و ابعاد این دیدگاه شرط لازم برای طراحی و اجرای موفق سیاست‌ها در عمل است. این امر مستلزم فراگیری درس‌های نظری و تجربی از نقش دولت در اقتصاد‌ها که در مقاله به آن پرداخته شده است.
طی سال‌های گذشته، اقتصاددانان مکاتب مختلف توسعه اقتصادی نظرات گسترده‌ای را در ارتباط با جایگاه اقتصادی دولت و نقش آن در راهبردهای توسعه عنوان داشته‌اند. این نظرات متناسب با شرایط حاکم در هر دوران تغییراتی داشته است و دامنه وسیعی از «پذیرش نقش فعال» برای دولت تا نظریه‌های اصلاح طلبان پس از بحران آسیای شرقی، و در نهایت دیدگاه نهادگرایان در خصوص تعریف جدید نقش دولت به عنوان «نهادی مکمل در کنار بخش خصوصی» را در بر می‌گیرد. دیدگاه اخیر در پاسخ به کاستی نظریه‌های مبتنی بر شکست دولت در مقابل شکست بازار، ظهور کرد و در آن شرط اول رشد و توسعه اقتصادی، برخورداری از هر دو نهاد بازار و دولت، و ایجاد توازن میان این دو نهاد عنوان شد. در عین حال از نظر این گروه، صرف وجود توازن میان این دو نهاد (دولت و بازار) برای دستیابی به رشد بالاتر و توسعه اقتصادی نامکفی شناخته شد، و در کنار آن بر تقویت توان بخش خصوصی، حین مشارکت آن در ایفای بخشی از وظایف دولت، تاکید شد. به‌عبارتی در دیدگاه جدید که مورد قبول بسیاری از کشورها می‌باشد، مدارج توسعه بالاتر در حالی قابل دسترسی است که در کنار دولت، برای برخورداری از یک بخش خصوصی قدرتمند سیاست‌گذاری شود.
مقاله حاضر که با هدف بررسی نقش دولت در برنامه‌های توسعه اقتصاد ایران به انجام رسیده است، در شش بخش تنظیم شده است. بخش اول به بررسی انواع شکست‌های بازاری و به‌عبارتی مبانی نظری مداخله دولت در بازار اختصاص دارد. بخش‌ دوم به بررسی دیدگاه مکاتب مختلف اقتصادی در خصوص دخالت دولت و بخش سوم به بررسی جایگاه دولت در راهبردهای توسعه می‌پردازد. در بخش چهارم سیر تاریخی مداخلات دولت در اقتصاد ایران، و در بخش پنجم نقش دولت در برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی ایران بررسی می‌شود. در نهایت مقاله با یک جمع‌بندی در بخش ششم خاتمه می‌یابد.
۱) مبانی نظری مداخله اقتصادی دولت
مبانی مداخله دولت را می‌توان در یک نگاه کلی، به سه گروه تقسیم‌بندی کرد:
الف) ضرورت وجود مداخله دولتی در بازارهای ملی (مظاهر شکست‌های بازاری)
ب) ضرورت وجود دولت در حفظ کوچکترین واحدهای اقتصاد ملی (حفظ حقوق افراد)،
ج) ضرورت وجود مداخلات دولتی در عرصه بازارهای فراملی (تجارت بین‌المللی). این سه گروه کلی از دلایل ضرورت برخورداری از دولت در کنار بازار است؛ به‌عبارتی ضرورت وجود دولت و ملاحظات آن دراقتصاد مساله‌ای کاملا محرز است. اما آنچه که محل اختلاف است نحوه انجام این نوع مداخلات می‌باشد. به دیگر معنا، امروزه دیگر بحث بر سر وجود مداخلات دولتی یا حتی اندازه آن نیست، بلکه چگونگی انجام مداخلات مهم است. به‌عبارتی بحث «اندازه دولت» فرع بر «چگونگی مداخله دولت» است، زیرا وقتی دولتی بی‌صلاحیت باشد، دخالت‌های کم آن نیز می‌تواند فاجعه‌انگیز شود.
۱-۱) شکست‌های بازاری
یکی از مهمترین دلایل ضرورت مداخله دولت در اقتصاد، وجود شکست‌های بازاری است. نظریه‌های شکست بازاری به مواردی اشاره دارند که طی آن سازوکار بازار یا نظام قیمت‌ها از تامین مقدار بهینه تولید از نظر اجتماع، ناتوان باشد. اگر درصدد تبیین روشن‌تر موارد شکست بازاری باشیم، باید به تمیز حوزه‌های شکست بازار بپردازیم. این امر بر حسب آنکه حوزه بررسی اقتصاد خرد (شکست در تخصیص منابع ـ ناکارایی)، اقتصاد کلان (شکست در اشتغال منابع ـ بیکاری) و یا اقتصاد توسعه (شکست در اهداف اجتماعی _ نابرابری و فقر) باشد، نتایج متفاوتی به دست می‌دهد. به‌عبارتی ممکن است عملکرد بازار با عنایت به رویکرد اقتصاد خردی دربردارنده کارایی تخصیصی باشد، حال آنکه به لحاظ دیدگاه‌های اقتصاد کلان و یا توسعه‌ای، نمایان‌گر شکست باشد. لذا هنگام صحبت از شکست بازار، لازم است ابتدا نوع شکست یا هدفی که بازار در تامین آن شکست خورده است، مشخص شود، سپس از طریق آن بهترین روش برای جبران شکست و یا نیل به هدف تعیین شود. جدول ۱.
۱-۱-۱) شکست بازار در تخصیص بهینه منابع (ناکارایی)
این نوع شکست بازاری با منحرف شدن تولید تعادلی از تولید بهینه اجتماعی رخ می‌دهد. تولید بهینه اجتماعی جایی است که در آن قیمت برابر با هزینه تولید یک واحد اضافه‌تر از کالا (‌هزینه نهایی) باشد و هر عاملی که موجب بروز این انحراف شود، از جمله دلایل شکست بازاری ـ به لحاظ تخصیص منابع ـ شمرده می‌شود. تجربه نشان می‌دهد درمواردی، اگر چه عرضه و تقاضای بازار به تعادل می‌رسند و تولیدکننده سود خود را حداکثر می‌کند، اما کارایی یا تولید در سطح بهینه اجتماعی تامین نشده و بازار در «کارایی» شکست می‌خورد. مهمترین دلایل بروز این نوع شکست بازاری به طور خلاصه عبارت‌اند از: انحصارات طبیعی، کالای عمومی، اثرات خارجی، اطلاعات نامتقارن و نقص بازار .
۲-۱-۱) شکست بازار در اشتغال منابع(بیکاری)
گاهی اوقات به‌رغم برقراری شرایط کارایی تخصیصی، بازار با شکست روبرو می‌شود. این مساله که بیشتر، با کم بودن سطح تقاضای موثر در اقتصاد رخ می‌دهد، متناظر با بیکاری بخشی از منابع، بنابر پایین بودن سطح تولید (نسبت به سطح اشتغال کامل آن) و در نتیجه اختلاف میان سطح تولید تعادلی و اشتغال کامل است. در این هنگام حتی اگر بازار در تخصیص منابع کارآمد عمل کرده باشد، در اشتغال منابع شکست خورده است و بدین ترتیب مداخله دولت ضرورت می‌یابد.
۳-۱-۱) شکست بازار در سایر اهداف توسعه‌ای (توزیع درآمد و فقر)
این نوع شکست بازار با استناد به نخستین قضیه اساسی اقتصاد رفاه شکل گرفت. طبق این قضیه سازوکارهای بازاری قادر است دستاوردهای بهینه پارتویی ایجاد ‌کند، به‌طوری‌که در آن هیچکس نتواند رفاه بیشتری بدست آورد، مگر آنکه رفاه دیگری کاهش یابد.در عمل تحقق چنین وضعیتی بسیار نادر است. زیرا اغلب نابرابری‌هایی در توزیع درآمد مشاهده می‌شود که به‌واسطه آن، دولت‌ها ناچار به مداخله و استفاده از ابزارهای مختلف مالیاتی و یارانه‌ای در جهت افزایش برابری میان افراد می‌باشند.
در متون توسعه به استناد فرضیه کوزنتس اعتقاد بر آن است که با افزایش رشد تولید در یک اقتصاد، ابتدا وضعیت توزیع درآمد بدتر می‌شود و در مراحل بعد بهبود می‌یابد. اما در بسیاری از کشورهای توسعه‌نیافته و در حال توسعه، توزیع درآمد تنها مسیر بدتر شدن را پیموده است. این مساله با مراجعه به منحنی J توزیع درآمدی به‌طور تجربی قابل بررسی است. شکل ۱. در این شکل منحنی J به جای خطوط نقطه چین پررنگ، به خطوط نقطه چین کم‌رنگ تبدیل می‌شود. در این کشورها رشد اقتصادی بالاتر به معنای کاهش بیشتر رفاه بخش کم درآمد جامعه خواهد بود.
راجع به این نوع شکست بازاری توافق کلی وجود ندارد؛ برخی آن را شکست بازار می‎دانند و برخی دیگر خیر. در هر صورت چون در بسیاری موارد سازوکار بازار ملاحظات رفاهی یا ترجیحات جمعی را در نظر نمی‌گیرد، و لذا به‌هنگام بروز نابرابری در توزیع اولیه امکانات جامعه‎، دولت با انگیزه بهبود توزیع اقدام به مداخله می‌کند، این مساله در بیشتر موارد تحت عنوان "شکست بازار" خوانده می‎شود.
علاوه بر موارد شکست بازار، مبانی دیگری نیز برای توجیه مداخله دولت در اقتصاد ارایه شده‌اند که در ادامه معرفی می‌شوند.
۲-۱) حفظ حقوق فردی
حفظ حقوق فردی عاملین بازار از دیگر مواردی است که مداخلات اقتصادی دولت را ایجاب می‌کند. به‌عبارتی عاملین اقتصادی نیاز دارند تا نسبت به محترم بودن مالکیت اموال خود و ضمانت اجرای بی‌طرفانه قراردادهای مقابل خود در اجتماع مطمئن باشند. آنها به دولت امن و مطمئن نیاز دارند که حقوق فردی را محترم بشمارد. اما حقوق فردی به‌طور معمول محصول مجموعه خاصی از نهادهای دولتی است و بدون دولت، مالکیت خصوصی وجود ندارد. البته باید توجه داشت افراد همان‌گونه که نیاز دارند تا حقوق قراردادهایشان از تعرض افراد دیگر در بخش خصوصی مصون بماند، نیازمندند تا از تعرض خود دولت نیز مصون باشند. یک اقتصاد وقتی قادر به برداشت کلیه منافع بالقوه ناشی از سرمایه‌گذاری و قراردادهای بلندمدت است که برخوردار از دولتی باشد که هم ضامن اجرای قراردادها باشد و هم از حقوق مالکیت افراد ممانعت کند.
۳-۱) حفظ تعادل بین‌المللی
دولت‌ها به‌طور سنتی نقش زیادی در تجارت بین‌المللی اتخاذ کرده‌اند و این‌کار را چه از طریق اعمال تعرفه‌ها برای بالا بردن آمارها یا برای حمایت از صنایع داخلی، و چه از طریق پیگیری سیاست‌های متعارف سوداگری یا ترویج مدرن صادرات به‌انجام رسانده‌اند. نقش ضروری دولت‌ها نیز در همین‌جا مشخص می‌شود. به‌عبارتی، دولت‌ها باید برنامه‌هایی را به اجرا بگذارند که انعطاف‌پذیری در مقابل شوک‌های تجاری را آسان کند. این برنامه‌ها می‌تواند ترغیب کننده یک نظام تجارت آزاد باشد، و یا آنکه می‌تواند در قالب «موانع حمایتی» نمود یابد و بنابراین به حمایت از بازار‌های داخلی کمک کند. اما باید توجه داشت که نوع محیط اقتصادی جهانی که در طول ربع قرن بیست و یکم ظهور خواهد کرد بستگی به این دارد که چگونه دولت‌های هر کشور در این ارتباط عمل کرده‌اند. به‌عبارتی ایفای نقش دولتی در حفظ تعادل تجاری کشورها در عرصه بین‌المللی ضروری است، اما اگر نقش‌ آفرینی دولت‌ها در راستای یک برنامه‌ریزی صحیح قرار نداشته باشد، آنگاه در بلندمدت، نه تنها موقعیت اقتصادی کشور مورد نظر در بازارهای جهانی نامناسب خواهد شد، بلکه آثار مداخله نادرست این قبیل دولت‌ها در روند تجارت بین‌المللی نیز آثار نامطلوب خود را برجای خواهد گذاشت.
۲) دیدگاه مکاتب مختلف در خصوص شکست‌های بازاری و حوزه مداخله دولت
مناقشه میان مکاتب مختلف اقتصادی پیرامون حوزه مداخله اقتصادی دولت از دیرباز وجود داشته است و اختلاف‌نظرهای موجود به‌طور عمده ناشی از تفاوت در مفروضاتی است که در چارچوب آن، نظریات هر مکتب مطرح می‌شود. در قسمت زیر، دیدگاه برخی از مهمترین مکاتب اقتصادی در خصوص جایگاه اقتصادی دولت، به ترتیب شدت مخالفت (از مخالفت صرف تا موافقت تام) ارائه می‌شود.
۱-۲) مکتب اتریش
این مکتب، که به‌طور اصلی با طرح دیدگاه‌های کارل منگر و سپس هایک شکل گرفت، معتقد به «شکست نابازار» است. طرفداران این مکتب با تاکید بر رقابت بازار و سازوکار قیمت به‎عنوان فرآیندی برای تولید اطلاعات و انگیزه‎های حاصل از مالکیت خصوصی، معتقدند که بازاربرخوردار از مزیت‎های مهمی است که نابازار (دولت) فاقد آنهاست و لذا شکست دولت پدید می‌آید. (جدول ۲). در این‌خصوص هایک می‌گوید که قیمت‌ها در بازار به صورت یک نظام اطلاع‌رسانی کارآمد عمل کرده و با عملکرد خود هماهنگی و سازگاری بین تصمیمات فردی را در سطح کل جامعه فرآهم می‌آورند. در این بازار رقابت نیز فرایندی مهم‌تر از یک مفهوم ایستا است، زیرا تنها کسانی می‌توانند به رقابت بپردازند که یا نوآور باشند و یا بتوانند فرصت‌های بازار را به‌خوبی شناخته و استفاده کنند. پس رقابت واقعی میان بنگاه‌های کوچکی که تولیدکننده کالای یکسان هستند در نمی‌گیرد، بلکه میان بنگاه‌های نوآور و سایر بنگاه‌ها رخ می‌دهد. زیرا انحصار پاداشی بزرگ برای نوآوران موفق فراهم می‌آورد، و چنین پاداش با ایجاد انگیزه‌های فعالیت، از یک سو زمینه‌ساز رشد اقتصادی بالاتر می‌شود و از سوی دیگر نمود خود را در نحوه توزیع درآمد کل اقتصاد نشان می‌دهد. از نظر هایک نابرابری درآمدی ایجاد شده از فعالیت‌های انحصاری، لازمه بقای اقتصاد است و در مقابل عدالت اجتماعی تهدیدی برای نظم بازار به شمار می‌رود. طبق نظر هایک، عدالت اجتماعی با تعمیم نابجای مفهوم عدالت توزیعی (که تنها در گروه کوچک معنا می‌یابد) به جامعه بزرگ، نظم بازار و تمام نهادهای مربوط به آن را تهدید می‌کند. البته وی مخالفتی با دخالت دولت برای حمایت از افراد تهیدست، حتی به صورت تضمین حداقل درآمد ندارد؛ اما معتقد است که این کار باید حتما خارج از چارچوب نظم اقتصادی بازار انجام گیرد تا عملکرد آن را مختل نکند، وگرنه نتیجه نهایی نقض غرض خواهد بود. به‌عبارتی تامین عدالت اجتماعی منجر به ایجاد اختلال در نظم بازار و سپس کاهش کارآمدی نظام اقتصادی و لذا توانایی‌های تولید ثروت شده و از این طریق در نهایت امکان حمایت از افراد کم درآمد نیز کاهش می‌یابد.
۲-۲) مکتب پولی
در این مکتب که توسط فریدمن بنیان‌گذاری شد، معیارهایی مانند آزادی فعالیت اقتصادی، حاکمیت بازار آزاد، انگیزش‌های سود و سرمایه‌گذاری و عدم مداخله دولت در امور اقتصادی لازم دانسته شده و به عنوان اصول اولیه نظام بازار شناخته ‌شد. بر اساس دیدگاه پولیون اگر اقتصاد به حال خود رها شود، دارای ثبات بیشتری خواهد بود تا موقعی که دولت دخالت کرده و با سیاست‌های احتیاطی بخواهد آن را مدیریت نماید از نظر پولیون دلیل عمده پیدایش نوسانات اقتصادی سیاست‌های نادرست دولت می‌باشد. بنابر این دیدگاه فکری، دولت به‌عنوان یک عامل در دستیابی به اهدافی که از طریق مبادلات خصوصی می‌توان به آن دست یافت، ناکارآمد است، زیرا در عمل دولت‌ها از اهدافی برخوردار هستند، که در راه دستیابی به آنها قسمتی از منابع عمومی را برای مواردی به‌کار می‌برند که برخلاف منافع مردم است.بدین ترتیب پولیون این مساله را که دولت بهتر از بخش خصوصی قادر به سرمایه‌گذاری و ایجاد ثبات اقتصادی است را نپذیرفته و به سیاست‎های مصلحتی در اقتصاد کلان و مقررات تنظیمی، اعتقادی ندارند. تنها مساله‌ای که از نظر بینان‌گذار این مکتب اهمیت دارد،«اصلاحات قیمتی» است که در قالب کنارگذاردن قیمت‌های دستوری و برقراری قیمت‌های بازاری مطرح می‌شود.
۳-۲) مکتب کلاسیک
آدام اسمیت بنیان‌گذار مکتب کلاسیک، در رابطه با فعالیت‌های اقتصادی به سه اصل
الف) آزادی اقتصادی
ب) ضرورت وجود منافع خصوصی (مالکیت)
ج) رقابت در کسب فرصت‌ها، معتقد بود و بر همان اساس سه وظیفه برای دولت قائل ‌شد:
ـ حفظ و حراست از جامعه
ـ حمایت از افراد در مقابل ظلم
ـ برپایی و نگهداری نهادهای اجتماعی و خدمات عمومی. در خصوص وظیفه سوم اسمیت در کتاب «ثروت ملل» خود عنوان می‌کند که هر جا مالکیت بزرگ وجود داشته باشد، نابرابری عظیمی مشاهده می‌شود و در این شرایط به وجود دولت احتیاج است، اما جایی که مالکیت خصوصی قادر باشد به نحو کارا عمل کند، وجود دولت لزومی ندارد. به این ترتیب مشخص می‌شود که کلاسیک‌ها به جز در مورد انحصارات طبیعی که به اعتقاد آن‌ها نوعی شکست بازار در تخصیص منابع به شمار رفته و در آن مالکیت عمومی را توصیه می‌کردند، مداخله دولت را در سایر موارد غیر مجاز و مضر می‌دانستند.
۴-۲) مکتب نئولیبرالیسم
بنیان‌گذار این مکتب اویکن است و روستو، اشمولدرز و ارهارد از نمایندگان معروف آن به شمار می‌روند. آنها خواستار شرایط آزاد هستند و سازوکار بازار آزاد را تایید می‌کنند. به اعتقاد آنها، لیبرالیسم به جای آنکه به فکر آزادی رقابت باشد، آزادی انتزاعی را مورد توجه قرار داده است و در واقع همین آزادی موجب از بین رفتن رقابت و ایجاد انحصارات می‌شود. قواعد اساسی نئولیبرالیسم عبارتند از:
۱) بازارهای آزاد (تمرکزها و ایجاد قدرت)، رقابت را مختل می‌سازد. دولت وظیفه دارد با وضع قوانین مربوط به کارتل، رقابت را حفظ کند؛
۲) ثبات ارزش پول؛
۳) تضمین مالکیت فردی؛
۴) مسئولیت کامل هر عامل اقتصادی برای کار خود؛
۵) آزادی قرارداد (به استثنای قراردادهایی که موجب انحصار می‌شود)؛
۶) دولت و اقتصاد: دولت وظیفه دارد با وضع قوانین رقابت را تضمین کند. او تنها باید قواعد بازی را تعیین کند و با ایجاد فضای قانونی، جریان آزاد رقابت را در چارچوب آن امکان‌پذیر سازد. لیبرالیسم به معنای عدم مداخله دولت در اقتصاد نیست، زیرا این عدم مداخله به معنی حمایت از قوی‌ترها و بازگذاشتن دست آنها است. دولت حق دارد برای استقرار مجدد شرایط رقابت مداخله کند و برای ایجاد آزادی عملی، آ‍زادی انتزاعی را نقض کند.
به‌عبارتی می‌توان گفت از نظر پیروان این مکتب آزادی اقتصادی صرف ‌به رقابت در بازار صدمه رسانده و باعث شکست بازار در تخصیص منابع می‌شود. لذا در هر بخش که رقابت به خطر افتد،‌ باید دولت مداخله کند. این امر با ممنوعیت رفتارهای ضد رقابتی، ممانعت از تقسیم سود بنگاه‌های اقتصادی میان صاحبان سهام (خارج ساختن سرمایه از میدان رقابت)، کمک به کشاورزان در فروش کالاهای فاسد شدنی آن‌ها و ... به انجام می‌رسد. در این نظام دولت دخالت می‌کند تا شرایط رقابت واقعی را برقرار کند و در این ارتباط از قوانین ضد انحصار و مقرات تنظیمی بهره بگیرد.
۵-۲) مکتب کینزی
کینز (بنیان‌گذار مکتب کینزی) بر این باور بود که فرآیند طبیعی تعدیل بازار به سمت اشتغال کامل ضعیف بوده و بازار در اشتغال عوامل دچار شکست می‌شود. این مساله که بنابر نظر کینزین‌ها در اثر کمبود تقاضای موثر رخ می‌داد، علت اصلی بحران اقتصادی و بیکاری بوده و در هر زمان که چنین شرایطی پدید می‌آمد، دولت ملزم به مداخله اقتصادی می‌شد. البته طبق نظر کینز لازم بود تا این مداخله از طریق اعمال سیاست‌های مختلف مالی به انجام رسد و هرگز به‌معنای مداخله در امور داخلی بنگاه‌ها نباشد وی همچنین به شدت به آزدی فردی پایبند بود و سوسیالیسم دولتی شوروی و در کل مارکسیسم را به علت پایمال کردن این آزادی‌ها نکوهش می‌کرد. البته وی به‌علت تعلق خاطری که به آزادی‌های فردی داشت، از میان برداشتن مالکیت خصوصی را نمی‌پذیرفت، و از «سوسیالیزه» کردن سرمایه‌گذاری و اینکه دولت (و نه بخش خصوصی) تعیین‌کننده سطح کل سرمایه‌گذاری باشد، سخن می‌گفت
هدف دیگر کینز از انجام مخارج سرمایه‌گذاری توسط دولت، ممانعت از بروز بحران‌های اقتصادی و بیکاری افراد بود تا بدین واسطه از شکست بازار در توزیع درآمد که در زمان بحران اقتصادی شدت می‌گرفت، بکاهد
به‌عبارتی کینز به هر دو نوع شکست بازاری (اشتغال منابع و توزیع درآمد) اعتقاد داشت، اما بیشترین تاکید خود را بر مورد اول قرار داده بود، و در رابطه با آن دولت را موظف به جبران کمبودهای موجود در سرمایه‌گذاری می‌دانست، البته در هیچ‌کجا قید نکرد که جبران این کمبودها، از طریق مداخله دولت در امور سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و وضع مقررات تنظیمی بر آنها صورت پذیرد.
۶-۲) مکتب نئوکلاسیک
عقاید این مکتب در دو شاخه اصلی «مکتب نئوکلاسیک رفاه» و «نئوکلاسیک لیبرال» قابل بررسی است. در هر دو مکتب نئوکلاسیک لیبرال و نئوکلاسیک رفاه، از مقوله «حداقل دخالت دولت در اقتصاد» موردنظر کلاسیک‌ها، حمایت شده و به‌عنوان بهترین سیاست قلمداد می‌شود،همچنین در این دیدگاه، مفهوم نابرابری درآمدی حداقل در تحلیل‌های ایستا، جدا از شکست بازار در نظر گرفته می‌شود، حال آنکه در تحلیل‌های پویا اگر عملکرد بازارها به افزایش نابرابری منجر شود، از دیدگاه بسیاری از نئوکلاسیک‌ها به‌عنوان شکست بازاری در نظر گرفته می‌شود. البته میان این دو شاخه یک تفاوت وجود دارد و آن اینکه از نظر نئوکلاسیک‌های رفاه تنها هنگامی می‌توان منکر اهمیت مداخلات دولتی شد که در اقتصاد اثرات خارجی وجود نداشته باشد و یا اعمال سیاست‌های مصلحتی اقتصاد کلان ضروری نباشد. به عبارتی مکتب نئوکلاسیک رفاه با اعتقاد به وجود شکست‌های بازاری در تخصیص منابع (بنابر وجود اثرات خارجی) یا مصالح اقتصاد کلان، مداخلات اقتصادی دولت در این شرایط را مفید می‌شمارد که این مداخلات به‌طور عمده از طریق اعمال سیاست‌های مالی و اخذ مالیات در شرایط بروز اثرات خارجی، قابل انجام است اما نئوکلاسیک‌های لیبرال به هیچ عنوان برای دخالت دولت در اقتصاد جایگاهی قایل نشده و در تمام شرایط با اعتقاد به کارایی سازوکارهای بازاری، دولت بهینه را "دولت حداقل" تعریف می‌کنند. به‌نوعی می‌توان گفت دیدگاه این شاخه مکتب نئوکلاسیک، همان دیدگاه مکتب پولی است.
۷-۲) نهادگرایان جدید
دیدگاه‌های این مکتب فکری که به‌طور عمده از طریق آثار داگلاس سی نورث تحکیم شده است، جهت‌گیری خود را به‌سمت بررسی کلی اقتصاد ـ به‌جای تحلیل آن در اجزای کوچک و جدای از یکدیگر و محصور شده ـ قرار داده است. از نظر طرفداران این مکتب هنگامی که قسمت‌های مختلف یک ارگانیزم پیچیده به‌صورتی مجزا و بدون ارتباط با جوهره کل، بررسی شود، هرگز سازوکار درست آن را نمی‌توان فهمید. بدین‌ترتیب مفهوم فعالیت اقتصادی از دیدگاه نهادگرایان یک مفهوم بسیار محدود می‌باشد. آنها بر این باورند که نهادها عملکرد اقتصادی کشورها را شکل می‌دهند. آنها با طبقه‌بندی نهادها به دو گروه رسمی (شامل قوانین و مقررات) و غیررسمی (شامل فرهنگ، آداب، رسوم و رویه‌ها)، عنوان می‌کنند که نهادها با مقید کردن حیطه انتخاب و شکل‌دهی به مجموعه فرصت‌های فراروی افراد و بنگاه‌ها، اصلی‌ترین عامل در تبیین تفاوت عملکرد اقتصادی کشورها در طول تاریخ هستند. نهادگرایان قانون اساسی را مهم‌ترین نهاد رسمی یک کشور می‌دانند که با توجه به نحوه اجرای آن، نقش اساسی در جهت‌دهی قواعد اصلی و رسمی بازی اقتصادی را ایفا می‌کند و به همین لحاظ باید با دقت، سخت‌گیری و به‌طور محدود و با پرداخت هزینه‌های بسیار بالا (بر حسب سطح و فرآیند تصمیم‌گیری پیرامون آن) به تغییر یا اصلاح آن تن داد. همچنین بر اساس آرای نهادگرایان، حقوق مالکیت از اصلی‌ترین نهادهای اقتصادی است و چگونگی تعریف و اجرای آن از سوی دولت، آثار مهمی را در اقتصاد برجای می‌گذارد.
در کل می‌توان گفت که نهادگرایان معتقد نیستند که سیستم بازار (به تنهایی) تخصیص بهینه منابع را به‌وجود آورده و توزیع درآمد عادلانه را برقرار خواهد نمود. آنها اقتصاد “بگذار کارش را بکند“[۴] را نپذیرفته و معتقدند که دولت باید نقش بیشتری در زندگی اقتصادی و اجتماعی داشته باشد. از دیدگاه آنها این قبیل اصلاحات می‌تواند طبقه کارگر را از افتادن به‌دامان سوسیالیسم نجات دهد. لذا کنترل‌های دسته‌جمعی دولت جهت اصلاح مداوم و از بین بردن کاستی‌ها و عدم تعدیل‌های ایجاد شده در زندگی اقتصادی ضرورت می‌یابد؛[۵] حال این مداخله می‎خواهد از طریق اعمال مقررات تنظیمی در جهت رفع تضاد میان منافع افراد و اجتماع، و یا جهت‎دهی صحیح به نظام بازاری ـ از طریق اعمال سیاست‎های مصلحتی اقتصاد کلان ـ صورت پذیرد. به‌عبارتی در این مکتب فکری هر دو نوع مداخله دولت ـ به‎عنوان نهادی مکمل بازار و بخش خصوصی ـ پذیرفته شده است، زیرا تنها لازم است که در نهایت مشکلات رفع شود. البته تاکید می‌شود که نهادگرایان، هیچگاه مالکیت خصوصی را نفی نکرده و یا سازوکار بازار را منتفی نمی‌دانند، بلکه بر شکست‌ها و عدم کفایت آن تاکید دارند و از همین منظر دولت را مکمل بازار می‌دانند.۸-۲) مکتب سوسیالیسم
مارکس بنیان‌گذار مکتب سوسیالیسم، معتقد است که سیستم حقوق مالکیت فردی مشکل اصلی اقتصاد بوده و لذا باید تخصیص منابع در بازار از طریق برنامه‌ریزی متمرکز به‌انجام رسد. اعتقاد به این مساله متفاوت از اعتقاد به «شکست بازاری» است. زیرا تمرکز دیدگاه «شکست بازار» بر نقایص بازار در بخشی خاص است، حال آنکه مارکسیست‌ها در کل معتقد به ناکارامدی نظام بازار هستند. از نظر طرفداران این مکتب، شکست بازاری جزو لاینفک نظام سرمایه‌داری بوده و لذا بر ضرورت مالکیت اجتماعی در سراسر بخش‌های اقتصاد تاکید می‌کند. حتی هنگامی که در این مکتب صحبت از شکست بازاری می‌شود، به این مساله اشاره می‌شود که ممکن است دولتمردان با کسانی که از شکست‌های بازاری منتفع می‌شوند (انحصارگران، آلوده‌کنندگان محیط زیست، و...)، مبادرت به ایجاد تشکل‌های خاص نمایند و لذا راه‌حل ارایه شده از سوی این گروه لزوما تامین‌کننده منافع مردم نباشد.پس نظام سوسیالیستی با اعتقاد به شکست فراگیر بازار و شکست دولت، یک قدرت مرکزی را موظف به تنظیم برنامه، دادن رهنمون و اجرای برنامه با توجه به اولویت‌های موجود می‌داند. در این مکتب سازوکار قیمت در تعیین مقدار، چگونگی، زمان و هدف تولید هیچ نقشی نداشته و تمامی این موارد از طریق سازمان برنامه‌ریزی مرکزی با هدف تامین کالا و خدمات اجتماعی مشخص می‌شود. در این مکتب مالکیت اجتماعی جایگزین مالکیت خصوصی می‌شود و در نتیجه مولفه اصلی بازار یعنی «نفع شخصی» نفی می‌شود. در جدول ۳ انواع شکست بازار و حوزه مداخلات دولت به‌لحاظ دیدگاه مکاتب مختلف اقتصاد کلان مقایسه شده‌اند.
در ارزیابی کلی از مکاتب مختلف اقتصادی، می‌توان گفت که بیشتر مکاتب به مداخله اقتصادی دولت اعتقاد دارند و اختلاف میان آنها در حوزه و چگونگی این مداخلات است.
۳) بررسی جایگاه دولت‌ در راهبردهای توسعه
طبق دسته‌بندی کیت‌گریفین در کتاب «راهبردهای توسعه»، این راهبردها در شش گروه قابل بررسی هستند. که با در نظر گرفتن راهبرد توسعه انسانی، شمار آنها به هفت می‌رسد.
۱) راهبرد توسعه پولی
۲) راهبرد اقتصاد باز
۳) راهبرد صنعتی کردن
۴) راهبرد انقلاب سبز
۵) راهبرد توزیع مجدد
۶) راهبرد سوسیالیستی
۷) راهبرد توسعه انسانی. این راهبردها در برخی موارد دارای نقاط مشترک بوده و در بسیاری موارد دیگر متفاوت هستند و به تبع آن عملکردهای متفاوتی را برای دولت در نظر می‌گیرند. این قبیل راهبردها مقدم بر اندازه دولت، بر وظایفی که دولت لازم است، انجام ‌دهد، اثر می‌گذارند. این وظایف تحت پنج سرفصل به‌صورت زیر قابل تقسیم‌بندی هستند:
- مخارج مستمر عادی
ـ مخارج سرمایه‌ای در زیر ساخت‌های اجتماعی واقتصادی
ـ مقررات اقتصادی
ـ پرداخت‌های انتقالی
ـ سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تولیدی مستقیم .
همچنین در مطالعاتی که در برنامه توسعه سازمان ملل انجام گرفت، راهبردی دیگری تحت عنوان راهبرد توسعه انسانی تدوین شده که به عنوان هفتمین راهبرد توسعه اقتصادی مطرح می‌شود و در آن نقش‌های دولت تا حد زیادی متمایز از شش راهبرد قبل است. در جدول ۴ هر یک از این راهبردها، به تفکیک نقش‌هایی که دولت در هر مورد به‌عهده می‌گیرد، ارائه شده است.
۱-۳) راهبرد توسعه پولی
راهبرد توسعه پولی دو وجه متمایز دارد: نخست آنکه در برگیرنده بخش دولتی خیلی کوچک و کوشش در فرآهم آوردن حداکثر فضای ممکن برای رشد بخش خصوصی است. دوم آنکه می‌کوشد تا وظایف دولت را تا جایی که مقدور است محدود به وظایفی کند که زیرمجموعه مخارج مستمر عادی قرار می‌گیرند. بدیهی است که مقداری سرمایه‌گذاری بر روی زیرساخت‌ها اجتناب‌ناپذیر و یک حداقل میزان مقررات اقتصادی ناگزیر است، اما این راهبرد پرداخت‌های انتقالی بسیار اندکی را مد نظر دارد و هیچ‌گونه مشارکت دولت در فعالیت‌های اقتصادی تولیدی مستقیم را نمی‌پذیرد. از این رو دولت تحت یک راهبرد پولی، به‌لحاظ اندازه کوچک است و وظایفش محدود می‌شود.
راهبردهای پولی در کاستن از فعالیت‌های تنظیمی دولت موفق بوده‌اند. کنترل‌ها و مقررات اقتصادی حذف یا ساده شده است و به‌علاوه شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی واگذار شده‌اند. اما از آنجا که تجربه عملی نشان داده است که عمر موفقیت‌ها کوتاه بوده است، در بسیاری موارد دولت‌ها ناچار به تحمیل مجدد مقررات انقباضی و غالبا جذب موسسات مالی خصوصی در بخش دولتی شده‌اند. لذا نقش دولت تحت راهبرد پولی در عمل به طور فوق‌العاده‌ای با نقش آن در نظریه اختلاف پیدا می‌کند.
۲-۳) راهبرد اقتصاد باز
نقش دولت در اقتصاد باز آن‌قدر محدود نیست که در راهبرد پولی تاکید می‌شود. البته دولت در این راهبرد همچون سایر راهبردها مسئول مخارج مستمر عادی است. علاوه بر این، لازم است سرمایه‌گذاری اساسی در زیرساخت‌هایی همچون نیرو و حمل‌ونقل انجام دهد که توسعه آنها برای حمایت از بخش تجارت خارجی ضروری است. یعنی، این وظیفه دولت است که موانع اقتصاد و نیاز به سرمایه هزینه‌های عمومی اجتماعی را مرتفع سازد و با فرآهم کردن ظرفیت در طول زمان آنها را پیش‌بینی کند.
مدیریت سیاست تجارت خارجی وظیفه اصلی دولت است که راهبرد اقتصاد باز را دنبال می‌کند. در مراحل نخستین، این امر می‌تواند متضمن وجوه خاصی از مقررات‌زدایی اقتصاد به‌منظور حصول اطمینان از یکسان بودن نرخ ارز موثر برای صادرات و واردات باشد. اما این سیاست ضرورتا به‌معنای رها کردن سایر مسئولیت‌ها نیست. دولت ممکن است مسئولیت ارائه نیروی کار تعلیم دیده را به‌عهده بگیرد و مطمئن شود که مهارت‌های مورد نیاز در بخش صادرات به‌سادگی در دسترس‌اند. از سوی دیگر دولت ممکن است به طرح‌های آموزشی شرکت‌های خصوصی با استفاده از درآمدهای مالیاتی، یارانه پرداخت کند. البته چنین یارانه‌ای می‌تواند به‌شکل پرداخت انتقالی صورت گیرد. همچنین دولت می‌تواند تحقیقات مربوط به بازار هیات‌های تجاری را تامین مالی کند، دولت می‌تواند در مذاکرات با سرمایه‌گذاران خارجی کمک کرده و در پیدا کردن تکنولوژی‌های مناسب از خارج فعالیت کند. البته این‌ که دولت مالک و فعال در فعالیت‌های تولیدی مستقیم باشد، کاملا قابل انطباق با یک استراتژی اقتصاد باز است، اما به‌خاطر نحوه برداشت‌های عمومی مدافعان اقتصاد باز، نقش دولت تحت راهبرد اقتصاد باز معتدل‌تر از این نقش در راهبردهای بعدی است
۳-۳) راهبرد صنعتی کردن
نقش دولت تحت راهبرد صنعتی کردن فراگیر است، به‌عبارتی تقریبا دولت به لحاظ اندازه بزرگ و حیطه فعالیت‌های آن گسترده بوده و حتی ممکن است دولت درگیر برنامه‌ریزی رسمی شود. اینکه آیا صنعتی کردن مبتنی بر جایگزین کردن کالاهای مصرفی وارداتی، و یا توسعه یک بخش کالاهای سرمایه‌ای داخلی باشد، فشار فعالیت دولتی را احتمالا از مخارج مستمر عادی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، به مقررات اقتصادی و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تولیدی مستقیم منتقل می‌کند.
راهبرد صنعتی کردن متناظر با سه رویکرد متفاوت است:
۱) جایگزینی واردات کالاهای مصرفی
۲) ارتقای بخش کالاهای سرمایه‌ای
۳) طراحی استراتژی توسعه بر محور صادرات، که هر یک به نوعی دال بر سرمایه‌گذاری سنگین در زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی شهری‌ هستند. در راهبرد «جایگزینی واردات»، تقاضای سنگینی برای فعالیت‌های تنظیمی دولت، همچون سیاست تعرفه‌ای، تخصیص ارز، تبدیل مالیات به یارانه، مجوزهای سرمایه‌گذاری و غیره شکل می‌گیرد. به‌علاوه دولت به‌منظور تامین مالی صنعتی کردن، ایجاد موسسات مالی بخش عمومی یا مقررات مشروح نظام بانکداری خصوصی را الزامی می‌کند. در «راهبرد صنعتی کردن مبتنی بر صادرات کالاهای ساخته شده» نیز مداخله فعال دولت در حمایت از صنایع خصوصی مورد نیاز است. این رویکرد بر خلاف جایگزینی واردات (که با عرضه کالاهای مصرفی به بازارهای تثبیت شده و موجود آغاز می‌شود) مبتنی بر ارتقای بخش کالاهای سرمایه‌ای بوده و از امتیاز بازار داخلی آماده برخوردار نیست، و در نتیجه ظرفیت باید پیشاپیش تقاضا آماده شود. در این خصوص دولت ناچار به ایفای نقش هدایت‌کننده در تاسیس و اداره بنگاه‌های تولید کالاهای سرمایه‌ای خواهد بود و هر گونه زیان (این بنگاه‌های دولتی) باید از محل درآمدهای عمومی دولت تامین شود. رویکرد سوم نیز به صورت «طراحی استراتژی توسعه بر محور صادرات کالاهای صنعتی» است. این رویکرد، تمرکز خود را بر کاربر کردن صنایع به‌جهت پایین نگهداشتن هزینه‌ها قرار می‌دهد و در آن مداخلات دولت در امور دستمزدها بیشتر در جهت پایین نگهداشتن هزینه‌های دستمزد و حفظ قدرت رقابت در فضای بین‌المللی است.
۴-۳) راهبرد انقلاب سبز
راهبرد انقلاب سبز با هدف گسترش تولیدات مواد غذایی تدوین شد. این راهبرد متناظر با جاذبه‌های زیادی بود؛ از جمله اینکه انتظار می‌رفت، از نظر مقیاس خنثی باشد و امکان استفاده از بذرهای پرحاصل‌تر با موفقیتی یکسان در مزارع کوچک و بزرگ وجود داشته باشد. همچنین با بهره‌گیری از فن‌آوری‌های نوین در این راهبرد، انتظار می‌رفت تقاضای نیروی کار نیز به سرعت گسترش یابد و سپس با افزایش تولیدات کشاورزی، قیمت مواد غذایی کاهش یابد. اما در عمل این موارد به‌طور کامل محقق نشد و تاثیرات آنها تنها در برخی مناطق هویدا شد. لذا تجدیدنظرهایی در راهبرد مربوطه به انجام رسید و طی آن «راهبرد اصلاح‌شده» تدوین شد.
در راهبرد اصلاح شده، اهمیت دولت بسیار زیاد شد و دیگر از پرورش‌دهندگان نباتات انتظار نمی‌رفت که مسئولیت شتاب بخشیدن به رشد کشاورزی را به دوش کشند. به‌عبارتی، در راهبرد اصلاح‌شده، دولت موظف شد علاوه بر تامین مالی پژوهش‌های کشاورزی، در حمل‌ونقل، نیرو، ارتباطات، نظام‌های عرضه نهاده و آموزش و پرورش روستایی سرمایه‌گذاری‌های سنگینی انجام دهد. همچنین در این راهبرد ایجاد شبکه راه و ارتباطات و تدارک برق برای توسعه نیروی انسانی با مقیاس کوچک و فعالیت‌های روستایی غیر کشاورزی، اساسی به‌شمار رفت و بدین‌ترتیب سرمایه‌گذاری دولت در حمل‌ونقل و انرژی قابل ملاحظه شد. این راهبرد حساسیت زیادی راجع به قیمت‌های کشاورزی داشت و با استفاده از برنامه‌های جیره‌بندی و یارانه‌، قیمت‌ محصولات کشاورزی پایین‌ نگهداشته می‌شد. به‌عبارتی در این راهبرد هدف آن بود تا با بهبود وضعیت تکنولوژی کشور، قیمت محصولات کشاورزی به تدریج کاهش یابد.
این راهبرد برخلاف اعتبار فراوانی که داراست، با این ضعف‌ روبروست که در آن سعی می‌شود دگرگونی‌های فنی و توسعه کشاورزی جایگزین اصلاحات نهادی و اقدامات مستقیم بهبود توزیع درآمد و دارایی‌های مولد در مناطق روستایی شود، حال آن‌که تجربه نشان داده است راهبرد مذکور بیشتر در کشورهایی با موفقیت همراه بوده است که در آنها «شرایط اولیه» در برگیرنده میزان نسبتا بالایی از برابری بوده است.
۵-۳) راهبرد توزیع مجدد
راهبرد توزیع مجدد می‌تواند اشکال متعددی بگیرد، به‌شرط آنکه فقط به نفع سرمایه‌بری گرایش پیدا نکند و از این‌رو ضد مساوات‌طلبی نباشد. راهبرد توزیع مجدد در عمل تقریبا یکی از دو شکل کلی را به‌خود می‌گیرد. این راهبرد می‌تواند مبتنی بر تولید کالاهای ساخته شده کاربر برای صادرات، و یا رشد سریع کشاورزی باشد. اگر روش نخست دنبال شود، دولت باید اکثر وظایف لازمه راهبرد انقلاب سبز را بدون توجه به اینکه کدام یک از روش‌ها اتخاذ می‌شود، به‌عهده بگیرد. همچنین باید مطمئن باشد که توزیع درآمد و ثروت منصفانه است. در بسیاری از کشورها احتمالا این امر به معنای این است که در مراحل نخستین، اصلاحات ارضی ضروری خواهد بود. البته اصلاحات ارضی تقاضای فوق‌العاده‌ای بر دوش مدیریت بخش عمومی، حتی اگر اداره امور در سطح روستاها به عهده سازمان‌های محلی گذاشته شود، قرار می‌دهد. این راهبرد همچنین مستلزم مخارج قابل توجه دولت بر سرمایه انسانی، به‌خصوص در آموزش و برنامه‌‌های بهداشتی است و شبیه راهبرد انقلاب سبز، ممکن است ارائه برنامه کنترل خانواده توسط دولت مطلوب ارزیابی شود.
راهبرد توزیع مجدد برای موفقیت خود متکی به بسیج مردم برای توسعه ریشه‌دار و به‌کارگیری فرصت‌های بیشمار در سطح ملی برای طرح‌های سرمایه‌گذاری در مقیاس کوچک است، به‌طوری که آنها بتوانند تقاضاهای خود را در هم بیامیزند، اولویت‌ها را تعیین کنند و با یکدیگر برای خیر و مصلحت عمومی کار کنند. این رویکرد حکایت از سبک متفاوتی از اداره امور عمومی و روابط متفاوتی بین رهبران و مردم دارد. این راهبرد بیشتر احتمال دارد در کشورهایی موفق باشد که قدرت به مناطق تفویض شود، اداره امور شدیدا غیر متمرکز باشد، و مشارکت مردم در امور فعالانه تشویق و ترغیب شود.
۶-۳) راهبرد سوسیالیستی
در راهبرد سوسیالیستی اندازه دولت بسیار بزرگتر از پنج راهبرد قبلی بوده و برجسته‌ترین ویژگی آن، مسئولیت مستقیم برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تولیدی (به ویژه صنعت) و مدیریت آن است، و اغلب شامل قسمت‌های زیادی از کشاورزی نیز می‌شود. تحت هیچ یک از راهبردهای دیگر بخش خصوصی تا این حد کوچک نیست. در نتیجه مرکز ثقل دولت در این راهبرد به شرکت‌های اقتصادی دولت منتقل می‌شود. وظایف توسعه‌ای دیگر نیز در این ارتباط برای دولت وجود دارند که در مقایسه با بسیاری از راهبردهای دیگر بزرگ جلوه می‌کنند، اما در مقایسه با نقش دولت در تولید کالاها و خدمات از اهمیت نسبی ناچیزی برخوردارند.
در این راهبرد سرمایه‌گذاری در زیر ساخت‌های اجتماعی و اقتصادی، به‌طور عمده در کنترل دولت است. مهمترین استثناء تدارک تسهیلات بهداشتی و آموزشی و کارهای زیرساختی و هزینه‌های عمومی در مقیاس کوچک توسط شرکت‌های اشتراکی است. بنابراین دولت در راهبرد توسعه اقتصادی سوسیالیستی در انتهای مخالف طیف در مقایسه با راهبرد پولی قرار دارد. دولت در اینجا نه اندازه کوچکی دارد و نه وظایف محدودی، بلکه برعکس تا جایی که اصلاحات آن را محدود نکرده باشد، می‌خواهد، به دنبال شعار «مالکیت توسط همه مردم»، تمام فعالیت‌های اقتصادی را قبضه کرده و نفوذ خود را به تمام وجوه زندگی گسترش دهد.
۷-۳) راهبرد توسعه انسانی
این راهبرد در برنامه توسعه سازمان ملل(UNDP) [۲۵] مورد توجه قرار گرفت و از سوی محبوب‌الحق اقتصاددان فقید پاکستانی و کارگروهی با حضور افرادی چون آمارتیاسن تکامل یافت. در این راهبرد نهاد دولت نقش هدایت را برعهده گرفته و فرآیند توسعه را هدایت می‌کند، همچنین هر جا که لازم باشد باید مداخله کند تا اطمینان یابد که نتایج مورد انتظار توسعه انسانی به‌دست آمده است. اما این نقش نه مستلزم آن است دولت ابعاد بزرگی داشته باشد و عهده‌دار سهم بی‌اندازه زیادی از کل هزینه‌ها باشد، و نه به آن معناست که دولت نسبتا کوچک بوده و فقط بخش بسیار کوچکی از خدمات را تامین کند. در حقیقت در راهبرد توسعه انسانی اندازه دولت مهم نیست و در عوض نوع وظایف دولت و نحوه انجام آن مهم است.
راهبرد توسعه انسانی تمرکز خود را بر برنامه‌های کاربر (بیش از سرمایه‌بر) و مخارج خرد و پراکنده (نسبت به مخارج کلان و از نظر جغرافیایی متمرکز) قرار می‌دهد. در این راهبرد اداره‌های مرکزی که در شهرهای پایتخت قرار دارند به‌تنهایی اقدام به طراحی و اجرای کلیه برنامه‌های ضروری نکرده و در عوض گرایش بدان دارند تا عمیقا از دانش و تجربه محلی استفاده کنند. دولت‌هایی که چنین راهبردهایی را می‌پذیرند وقتی موفق‌تر خواهند بود که اداره‌های دولتی رابطه محکمی با عامه مردم داشته باشند. به عبارتی در این راهبرد، مشارکت عنصر با ارزشی است، زیرا می‌تواند در کاهش هزینه خدمات و طرح‌های سرمایه‌گذاری موثر واقع شود. در واقع انتقال مسئولیت از دولت مرکزی و محلی (که در آنها هزینه‌ها نسبتا بالاست) به سازمان‌های مردمی (که در آنها هزینه‌ها نسبتا پایین است) عامل موثری در کاهش هزینه‌هاست. لذا در این راهبرد، مشارکت هم وسیله و هم هدفی برای توسعه انسانی خواهد بود.
باید توجه داشت که در عمل بسیاری از کشورها، به‌هیچ عنوان یک راهبرد توسعه را انتخاب نکرده‌اند، بلکه متناسب با محدودیت‌های موجود، ترکیبی از راهبردهای عنوان شده را بکار می‌گیرند.
۴) سیر تاریخی دولت‌ در توسعه اقتصادی
جایگاه دولت در اقتصاد، طی دوران‌های مختلف تاریخی دستخوش تحولات عمده شده است. این تحولات با توجه به شرایط اقتصادی حاکم و اثربخشی دولت‌ها (میزان موفقیت یا شکست دولت ها در مقایسه با بازار) شکل گرفتند و البته هر یک منجر به تشدید یا تحدید مداخلات اقتصادی دولت طی دوران بعد از خود شدند. این مساله همانند آنچه که ثوربک (۱۹۹۴) در مقاله‌ای تحت عنوان «تکوین دکترین توسعه و کمک‌های خارجی» انجام داده است از دوران پس از جنگ جهانی دوم (دوره ۱۹۵۰م به بعد) در قالب سه مرحله قابل بررسی است.
۱-۴) مرحله اول: دولت به عنوان پیشران نخست
۱-۱-۴) دهه ۱۹۵۰م
دهه ۱۹۵۰م از جمله دوران پراهمیت در گستره مداخلات اقتصادی دولت‌هاست. در این دوران هدف اصلی سیاست‌های توسعه، رشد تولید ناخالص داخلی بوده است و تمامی راهبردهای مطروحه، زمینه‌های دخالت دولت در اقتصاد را تایید می‌کرد. تجربه برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای مختلف و موفقیت آنها، همچنین عملکرد اتحاد جماهیر شوروی در منطقه طی دو دهه قبل (۱۹۳۰م و ۱۹۴۰م) نشان داده بود که دولت با موفقیت می‌تواند برنامه‌ریزی کلان داشته باشد و با سرمایه‌گذاری در مقیاس کلان به رشد اقتصادی منجر شود. در این دوران دیدگاه‌های «ضدبازاری» در جهان شایع شد و بیشتر کشورها (به‌خصوص کشورهای در حال توسعه) با امید دستیابی به رشد اقتصادی بالاتر، خواهان دولتی بودن فعالیت‌های اقتصادی شدند. بی‌تردید مواردی چون بحران بزرگ ۱۹۲۹ که از آن به عنوان شکستی برای بازار یاد می‌شد، تجربه دو جنگ جهانی ـ‌ که اغلب جنگ مداخله دولت در اقتصاد را گسترش می‌دهد ـ استقلال کشورهای مستعمره (از دولت‌های سرمایه داری) و توسعه اردوگاه کمونیسم نیز در شکل‌گیری این دیدگاه موثر بودند.
۲-۱-۴) دهه ۱۹۶۰م
از دهه ۱۹۶۰ م اهداف توسعه‌ای در کشورها گسترش یافت و مباحثی همچون بیکاری و تراز پرداخت‌ها را نیز در برگرفت. راهبردهای این دوران در دو دسته «نئوکلاسیکی» و «ساختاری» (به عنوان دو قطب مخالف) قابل تقسیم‌بندی هستند. دیدگاه ساختاری به شدت مدافع گسترش نقش دولت بود. در این دیدگاه به ارتباط بین بخش‌ها توجه می‌شد و به تخصیص سرمایه‌گذاری و مخارج دولت میان بخش‌ها به‌نحوی که متضمن رشد متوازن اقتصادی باشد، اهمیت داده می‌شد و حتی عدم تعادل‌های ناشی از اثرات متقابل بخش‌ها بر هم، مولد توسعه دیگر بخش‌های اقتصادی در نظر گرفته می‌شد. در مقابل دیدگاه نئوکلاسیکی اعتقاد بر آن داشت که گسترش فعالیت‌های دولت در اقتصاد لزوم چندانی ندارد و می‌توان با استفاده از نظام مناسب قیمت‌ها، رفع نقایص بازار و اعمال سیاست‌های تجاری مناسب، اقتصاد را تعدیل کرد.
اگر چه این دیدگاه به عنوان یکی از دیدگاه‌های مهم در دهه ۱۹۶۰‌م به شمار می‌رفت، اما در مجموع دیدگاه «دولت به عنوان پیشران نخست در فعالیت‌های اقتصادی» طی این دوران همچنان حفظ شد.
۳-۱-۴) دهه ۱۹۷۰
طی دهه ۱۹۷۰ م جهان با برخی تحولات همچون بروز شوک نفتی اول، رکود فراگیر، نرخ رو به رشد بیکاری، و ... مواجه شد. این موارد به همراه شکست سیاست‌های مبتنی بر رشد تولید در بسیاری از کشورها باعث شد تا به‌جای سیاست‌های دو دهه قبل، راهبردهای جدیدی اتخاذ شود. اما همچنان مرحله اجرا به دولت سپرده شود. راهبردهای مزبور که هر یک با لحاظ کردن اولویت‌های چندگانه، به نوعی در صدد رفع مشکلات موجود بودند، عبارت بودند از:
الف) راهبرد رشد همراه با بازتوزیع. این راهبرد که از سوی بانک جهانی پیگیری می‌شد، تاکید خود را بر وضعیت موجود توزیع دارایی‌ها و عوامل قرار داده بود و مستلزم افزایش پرداخت‌های انتقالی برای سرمایه‌گذاری‌های عام‌المنفعه بود. اجرای این راهبرد که با هدف افزایش بهره‌وری کارگران زمین‌های کوچک روستایی و کارگران فاقد زمین و همچنین شکل‌گیری تولیدکنندگان کوچک در نواحی غیر رسمی شهری پیگیری می‌شد، به‌طور کامل تحت نظارت دولت قرار داشت.
ب) راهبرد نیازهای اساسی. این راهبرد مشتمل بر اصلاحات ارضی (به‌طور عمومی بازتوزیع دارایی‌ها)، سرمایه‌گذاری‌های عمومی و مجموعه دیگری از ابزارهای سیاستی بود. راهبرد مزبور از سوی سازمان بین‌المللی کار پیشنهاد شد و طبق تعریف این سازمان نیازهای اساسی در دو گروه
۱) حداقل نیازهای مصرفی خانوار (غذای کافی، مسکن و پوشاک)
۲) دسترسی به خدمات حیاتی (بهداشت، آموزش و آب سالم) جای می‌گرفت. این راهبرد نیز همانند راهبرد قبلی به طور کامل تحت مدیریت و اجرای دولتی قرار داشت.
ج) راهبردهای مبتنی بر نظریه‌‌های توسعه نیافتگی نئومارکسیستی. این راهبرد از اعتقاد به ذاتی بودن ویژگی توسعه نیافتگی در کشورهای در حال توسعه و استثمار آن‌ها توسط کشورهای صنعتی نشات می‌گرفت. این راهبرد مبین بازتوزیع دارایی‌ها در مقیاسی گسترده، جانشین‌سازی بخش عمده‌ای از مالکیت‌های خصوصی بوسیله مالکیت اشتراکی بود و اجرای آن کاملا به دولت سپرده شده بود.
در یک جمع بندی کلی از این مرحله می‌توان گفت، دوران مزبور اوج قدرت دولت‌ها بوده است و آن‌ها با برخورداری از اعتماد جامعه نسبت به اثرگذاری فعالیت‌های خود، مجاز به شدیدترین انواع مداخلات اقتصادی بوده‌اند.
۲-۴) مرحله دوم (دولت پلید)
این مرحله از دهه ۱۹۸۰م تا نیمه اول دهه ۱۹۹۰م به طول انجامید و در آن جبهه‌گیری شدیدی در قبال دولت و اثرگذاری فعالیتهای آن به چشم می‌خورد.
۱-۲-۴) دهه ۱۹۸۰م
دهه ۱۹۸۰م مقارن با حجم عظیمی از بدهی‌های خارجی در کشورهای در حال توسعه، و نرخ‌های بالای بهره‌ و در نتیجه شیوع بحران مالی در این کشورها بود. در این شرایط، جهت‌گیری سابق کشورها از اجرای طرح‌های عام‌المنفعه و تامین حداقل نیازها، برگشت و به سمت حفظ تعادل تراز پرداخت‌ها و تراز بودجه منعطف شد. لذا حرکت‌های گسترده‌ای به‌سمت سیاست‌های تعدیل ساختاری، کاهش نقش دولت در اقتصاد از طریق خصوصی‌سازی و ... مشاهده شد. متناظر با این حرکت‌ها و تغییر سیاست‌ها، تعارضاتی نیز به وجود آمد. از یک سو برخی معتقد بودند که اجرای موفق سیاست‌های تعدیل مستلزم وجود یک دولت قوی است، و از سوی دیگر مخالفان این دولت قوی با استناد به مشکلات پدید آمده در اقتصاد (در نتیجه اشتباهات دولت‌ها) خواستار کم‌رنگ شدن نقش این نهاد در اقتصاد بودند. آنچه در نهایت مشاهده شد حضور کم‌رنگ دولت‌ها در اقتصاد بنابر بدنامی آن‌ها طی این دوران بود. اندیشه کوچک‌سازی دولت مبتنی بر رویکرد دولت حداقل و شبگرد، سیاست‌هایی چون آزاد سازی و خصوصی سازی را ترویج کرد و آرای مکاتب نئوکلاسیک لیبرال و پولیون بر راهبرد توسعه مسلط شدند.
۲-۲-۲-۴) نیمه اول دهه ۱۹۹۰م
نیمه اول دهه ۱۹۹۰ در حالی با اجرای شدید سیاست‌های تعدیل اقتصادی سپری شد که بحران و رکود در بیشتر نقاط جهان به چشم می‌خورد. طی این دوران، حرکت از «اقتصاد دستوری» به سمت «اقتصاد بازاری» کلید توسعه‌یافتگی به شمار می‌رفت. سیاست‌گذاران در این دوران به ضرورت تغییرات نهادی معتقد بودند؛ تغییراتی که بتواند با کاستن از فساد موجود ـ که مسبب اصلی آن دولت در نظر گرفته می‌شدـ جامعه را به سمت درجات بالاتر توسعه اقتصادی هدایت کند. دیدگاه مبتنی بر فساد دولت (یا به‌عبارتی دولت پلید) از اوایل دهه۱۹۷۰ـ زمان بازرسی نمایندگان سازمان بین‌المللی کار از بازارهای نیروی کار برخی کشورهای در حال توسعه ـ شکل گرفت و در این دوران شدت یافت. طبق این دیدگاه دولت‌ها بیش از حد گسترده و به‌همان اندازه فاسد شمرده می‌شدند و با اخلال در انگیزه‌های بازار (به طرق غیرکارامد) به نحوی مسرفانه تولید می‌کردند. لذا بهترین رویکرد، حداقل کردن دولت تشخیص داده ‌شد.
۳-۴) مرحله سوم : نوسازی دولت (نیمه دوم دهه ۱۹۹۰م به بعد)
دوران «دولت پلید» یکی از دوران‌های رکود عمومی در اقتصاد جهانی بود. این امر با بروز بحران مالی در کشورهای شرق و جنوب شرقی آسیا تشدید شد. لذا از این دوران به تدریج سیاست‌های تعدیل کنار گذاشته شد و دو گروه رویکرد انتقادی تحت عنوان «رویکرد سنتی» و «رویکرد دگراندیش» غالب شد. «رویکرد سنتی» که توسط اقتصاددانان بانک جهانی از اوایل دهه ۱۹۹۰ به شکل مکتوب معرفی ‌شد، با هدف نمایاندن زیان‌های ناشی از بکارگیری بسته‌های سیاستی تعدیل و تثبیت، اجرا شد و نشان ‌داد که کشورهایی که این سیاست‌ها را به‌کار گرفته‌اند، حرکت معکوس و کاهنده‌ای را در نماگرهای عملکرد اقتصادی خود از جمله رشد اقتصادی تجربه کرده‌اند. در مقابل رویکرد «دگراندیش» بر این عقیده بود که سیاست‌های تعدیل و تثبیت باید با تغییرات ساختاری و سازمانی مکمل همراه باشند، تا بتوانند دگرگونی‌های ساختاری همانند صنعتی شدن، رقابتی شدن و تشکیل سرمایه انسانی را به همراه بیاورند و بدون چنین راهبردی تضمین رشد اقتصادی پایداری امکان‌پذیر نخواهد بود. به عبارتی رویکرد سنتی (بانک جهانی)، به اثرات کوتاه‌مدت بسته سیاستی تعدیل و تثبیت و رویکرد دگر اندیش (یونیسف)، به اثرات بلندمدت این بسته سیاستی توجه داشت.
در کنار این دو رویکرد، دیدگاه‌های دیگری نیز در خصوص تعامل دولت و بازار مطرح شد که طی بیشتر آنها تعامل دولت و بازار، به‌جای تقابل آنها مورد تاکید قرار می‌داد. در ادامه برخی از مهمترین این دیدگاه‌ها ارایه شده است.۱-۳-۴) بازآفرینی دولت
در این دیدگاه در خصوص دولت، چه کردن مهم نیست، بلکه چگونه کردن مهم است. معتقدین به این دیدگاه دولت را ابزاری در جهت رفع مشکلات اقتصادی دانسته و حصول کارایی اقتصادی را بدون وجود این نهاد غیرممکن می‌دانند. آنها دولت را نهادی کارآفرین تعریف می‌کنند که مسئول انتقال منابع اقتصادی از حوزه‌های کم‌بازده به حوزه‌های پربازده بوده و در عین حال موظف به ایجاد فرصت برابر برای واحدهای اقتصادی است. به‌طور خلاصه طبق این دیدگاه، دولت موظف به سیاست‌گذاری مبتنی بر بازار و استفاده از مشوق به جای فرمان دادن است و در اقتصاد نقش «سکان‌دار» به‌جای «پاروزن» را اعمال می‌کند.
۲-۳-۴) احیای دولت
این دیدگاه که به‌طور عمده مورد نظر نهادگرایان جدید و طرفداران مکتب انتخاب عمومی است، نقش‌های زیر را برای دولت قایل می‌شود:
ـ تامین محیط مناسب خرد و کلان اقتصادی (با ایجاد انگیزه فعالیت‌های مولد اقتصادی)،
ـ تامین زیرساخت‌های مناسب نهادی همچون حقوق مالکیت، امنیت و نظم،
ـ تضمین حداقل امکانات آموزشی و بهداشتی و زیرساخت‌های لازم برای فعالیت‌های اقتصادی
و در سایر موارد، با لحاظ کنترل‌های دولتی، محوریت را به بخش خصوصی می‌سپارد. با این دیدگاه، بخش خصوصی زمانی موتور رشد اقتصادی به حساب می‌آید که بخش دولتی تضمین‌کننده زمینه لازم برای ایفای نقش سازوکار بازاری آن باشد و در نهایت توسعه و رشد اقتصادی بالاتر با مشارکت و همکاری هر دو نهاد حاصل می‌شود.
۳-۳-۴) حکمرانی خوب.
مفهوم حکمرانی خود در سال ۱۹۹۰م با فرونشستن گرد وخاک‌های دیوار برلین و تعدیل خط‌مشی‌های سازمان‌های توسعه‌ای بین‌المللی مطرح شد (بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و دیگر سازمان‌های وابسته به سازمان ملل متحد). در این زمان ماهیت دولت و ویژگی‌های دولت خوب در دستورکار سازمان‌های توسعه‌ای بین‌المللی قرار گرفت و طبق آن دولت ملزم به تامین سازوکارهای لازم به منظور بسترسازی برای فعالیت سایر بخش‌ها شد تا بدین وسیله فضای فعالیت برای بخش خصوصی را تسهیل کند. همچنین برای آن‌که اثربخش باشد و بتواند به اهداف خود دست پیدا کند، باید دارای چهار ویژگی اساسی:
۱) مردم‌سالار
۲) عدالت محور
۳) پاسخگو
۴) مشارکت کننده باشد. به بیان دیگر این چهار ویژگی می‌تواند دولت را اثربخش کرده و در چنین صورتی دولت تسهیل‌گر خواهد بود. همچنین کار ویژه چنین دولتی، اداره عمومی بر مبنای خواست اکثریت است.
۴-۳-۴) نکات مشترک دیدگاه‌های نوین
دیدگاه‌های اخیر اگر چه تا حدی با یکدیگر متفاوت هستند، اما همگی در چندچیز اشتراک دارند. این وجوه اشتراک به‌طور اصلی عبارتند از:
۱) در این دیدگاه‌ها آنچه که اهمیت دارد، نقش و اثربخشی دولت و یا بخش خصوصی است و در درجه دوم به اندازه هر یک از آنها پرداخته می‌شود.
۲) در اداره امور و فعالیت‌های اقتصادی تقدم با بخش خصوصی ـ بازارـ است، اما آنچه که در این میان از بقیه مهمتر می‌باشد، تحقق کارایی و تامین اهداف مرتبط با این مولفه است.
۳) تحقق هدف فوق ـ کارایی ـ نقش هدایتی، نظارتی و تنظیمی دولت را به عنوان مکمل بازار میسر می‌کند و دولت باید شکست بازار را جبران نماید.
۴) جبران شکست بازار توسط دولت نباید با جایگزینی دولت مترادف انگاشته شود، بلکه دولت با ابزارهایی چون قانون رقابت، شکل‌گیری رقابت و کارایی را با تکمیل بازار تامین می‌کند.
۵) دولت توسعه‌گرا (سیاست‌گذار، تسهیل‌گر، بستر ساز، نهادساز، مردم‌گرا و پاسخگو) است.
بدین‌ترتیب بررسی تاریخی به خوبی نشان داد که چگونه جایگاه دولت‌ها در اقتصاد، از محوریت «تام اقتصادی» به «شبگردی» تغییر یافت. سپس با تبیین این مساله که هیچ یک از دو دیدگاه فوق نمی‌تواند در تبیین نقش‌های دولتی مسیر صحیح را نشان دهد، دیدگاه بنیادین حاکم در مرحله سوم شکل گرفت تا به‌واسطه آن مشکلات (پدید آمده در دوره‌های قبل) بسیاری از کشورها حل شده و با همکاری دولت و بخش خصوصی، سطح بالاتری از کارایی به‌دست آید. انگیزه بخش خصوصی و سازوکار بازار مقدم شمرده می‌شود ولی از شکست آن در تخصیص بهینه منابع، اشتغال منابع و اهداف اجتماعی غفلت نمی‌شود. دولت مسئول چرایی این شکست‌ها است، با این هشیاری که شیوه مداخله مهم است و تعامل تکمیلی بر رویکرد جایگزینی برتری دارد.
۵) بررسی جایگاه دولت در اقتصاد ایران با تاکید بر برنامه‌های توسعه
تاریخ معاصر اقتصاد ایران مملو از وقایع قابل توجه در زمینه حوزه مداخلات اقتصادی دولت و ابزار‌های اجرای آن است. این مداخلات طی تاریخ با نوسانات قابل توجهی همراه بوده است؛ به‌طوری که دربرخی دوران‌ها بسیار شدید و در برخی دوران‌ها با شدت کمتری اعمال شده است. روند این تغییرات با جهت‌گیری‌های عمومی جهانی نسبت به حوزه مداخلات دولت‌ها، البته با وقفه نسبت به آن، منطبق می‌باشد. به‌عبارتی تاریخ ایران نیز همانند جهان، شاهد سه مرحله مختلف از جهت‌گیری نسبت به مداخلات اقتصادی دولت‌هاست:
الف) دولت به عنوان پیشران نخست
ب) شکست دولت
ج) احیای دولت. این مساله با بررسی تاریخ اقتصادی ایران به‌لحاظ رویکرد سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌های توسعه اقتصادی ـ اجتماعی قابل مشاهده است (شکل ۲). البته باید توجه داشت که شکل (۲) تنها براساس احکام برنامه‌های توسعه در ایران ترسیم شده است و اینکه تاچه حد رویکرد مورد نظر در تغییر جایگاه اقتصادی دولت موفق بوده است یا خیر به قسمت «تحلیل عملکرد مداخلات اقتصادی دولت» مربوط می‌باشد که در قسمت ۲-۵ بدان پرداخته می‌شود.
۱-۵) جایگاه دولت بر اساس احکام برنامه‌های توسعه
۱-۱-۵) دولت به عنوان پیشران نخست
این مرحله از ابتدای دهه سی آغاز و تا دهه هفتاد شمسی (مقارن با دهه نود میلادی) یعنی زمان پایان تفکرات دولت پیشران و اوج تفکرات دولت پلید در غرب به طول انجامید. در طول این دوران تحولات مهمی رخ داد که آن‌ها را می‌توان در قالب دوران پیش و پس از انقلاب اسلامی بررسی کرد.
در دو دهه آغازین سده حاضر (شمسی) از یک سو ایران متاثر از جنگ‌های جهانی شده بود و از طرف دیگر دیدگاه‌های اقتصاد توسعه و تاکید بر نقش دولت در اقتصاد، نظام اقتصادی ایران را تحت تاثیر قرار داده بود. لذا دولت در بسیاری از زمینه‌ها با ایجاد انحصارات گوناگون، جایگزین و رقیب بخش خصوصی شد و به عنوان یک انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ایران فعالیت کرد. در طول این دوران پنج برنامه عمرانی اجرا شد. شروع این برنامه‌ها از سال ۱۳۲۷ بوده است که در آن برنامه هفت ساله عمرانی اول اجرا شد. این برنامه (برنامه عمرانی اول) که با هدف افزایش تولید و صادرات و تامین مایحتاج مردم در داخل کشور و ترقی کشاورزی، صنایع و ثروت‌‌های زیرزمینی (به ویژه نفت)‌ به اجرا رسید، الگوی توسعه‌ای کشور را گسترش کشاورزی از طریق اقدام بخش خصوصی قرار داد و متناظر با آن دولت به سدسازی و ارائه خدمات کشاورزی و اعطای اعتبارات به بخش خصوصی ـ و به‌نوعی حمایت مستقیم از بخش خصوصی ـ پرداخت. این رویه در برنامه عمرانی دوم (۴۱-۱۳۳۴) ادامه یافت و در نتیجه حمایت‌‌های دولت از بخش خصوصی، تا حدی از ضعف این بخش کاسته شد. از جمله اهداف عمده این برنامه، افزایش سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و صنایع سرمایه‌بر، گسترش صنایع سنگین و تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در صنایع سبک (صنایع کالاهای مصرفی و واسطه‌ای) بود که در برنامه عمرانی سوم (۴۶-۱۳۴۲) نیز تعقیب شد. طی برنامه سوم که با تاکید بر توسعه زیرساخت‌ها به عنوان ابزاری برای صنعتی شدن کشور اجرا شد، دولت به گسترش شبکه زیربنایی اقتصادی با هزینه هنگفت (از محل درآمد‌های نفت) پرداخت، و در عین حال بخش خصوصی را همچنان به لحاظ اعتباراتی تامین کرد. در برنامه عمرانی چهارم (۵۱-۱۳۴۷) جهت‌گیری‌ها به‌شدت به‌سمت صنعتی کردن ایران پیش رفت و دولت سرمایه‌گذاری‌‌های گسترد‌ه‌ای در بخش صنعت انجام داد. همچنین شرایط برای ورود بخش خصوصی به جرگه فعالیت‌های اقتصادی تسهیل شد و سهم بخش خصوصی در حصول به اهداف برنامه افزایش یافت. با این‌حال طی این برنامه و برنامه عمرانی پنجم (۵۶-۱۳۵۲) که با هدف افزایش استاندارد زندگی و درآمدها اجرا شد، نقش دولت در اقتصاد بسیار پررنگ‌تر از بخش خصوصی شد.به‌عبارتی تجربه مداخلات اقتصادی دولت طی این دوران نشان داد که در طول اجرای پنج برنامه عمرانی، دولت نقش یک پیشران نخست را در اقتصاد بازی کرد؛ نقشی که بخش خصوصی به لحاظ ضعیف بودن و همچنین عمومی بودن ماهیت کالا‌های مشمول سرمایه‌گذاری (راه‌ها، سدسازی، و... )، قادر به انجام آن نبود.
پس از پیروزی انقلاب، ساخت وابسته اقتصاد کشور، چهره واقعی خود را نشان داد. ورشکستگی نظام بانکی به‌علت پرداخت بی‌رویه اعتبارات و خروج شدید سرمایه از کشور، نخستین واکنش قابل پیش‌بینی اقتصاد در شرایط بحرانی انقلاب و جنگ بود. سرمایه‌داران وابسته به رژیم شاهنشاهی با احساس ناامنی،‌ به فروش و یا رها ساختن سرمایه‌‌های منقول و غیرمنقول خود پرداختند و موسسات تولیدی را به تعطیلی کشاندند. تحریم اقتصادی آمریکا، مشکلات پس از پیروزی انقلاب را تشدید کرد و اقتصاد وابسته به‌شدت زیر فشار قرار گرفت. تمامی این موارد نشان‌دهنده نیاز مبرم اقتصاد به استمرار حمایت‌‌های دولت در آن زمان بود. لذا حوزه مدخلات دولت روزبه‌روز گسترش یافت و فرآیند ملی‌سازی بسیاری از بخش‌‌های اقتصاد، از جمله بانک‌ها، شرکت‌‌های بیمه، و برخی صنایع بزرگ، همچنین واگذاری مالکیت واحد‌های صنعتی، کشاورزی و خدماتی به نهاد‌های انقلابی (سازمان صنایع ملی ایران، بنیاد مستضعفان، ... ) طی سال‌های ۶۰-۱۳۵۸ رخ داد. با این‌کار دولت عملا اداره امور اقتصاد را به طور متمرکز به دست گرفت و تا پایان جنگ خود عهده دار تمامی امور شد.
۲-۱-۵) شکست دولت ( دوران پس از جنگ تحمیلی)
فرآیند ملی‌ (عمومی) سازی نتوانست در ساختار وابسته اقتصاد تاثیر مثبتی بر جای گذارد. در این دوران (سال‌های ۱۳۶۷ به بعد)،‌ به‌منظور ایجاد شرایط «عادی» و با توجه به عدم تغییر الگوی مصرف، لازم بود تا با صدور حجم قابل توجهی از نفت، کماکان نیاز کشور از طریق واردات تامین شود و با توجه به اینکه حلقه‌‌های مکمل اقتصاد وابسته ایران، در کشور‌های سرمایه‌داری قرار داشتند، انحصارات خارجی در بازیافت جایگاه پیشین خود، چه از طریق خرید نفت و چه از طریق فروش کالا وارد عمل شدند. مشکل دیگر عدم سازماندهی اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظایف بخش‌‌های دولتی و غیردولتی بود. وضع اقتصادی به‌گونه‌ای بود که به‌علت افزایش مخارج دولت، حجم نقدینگی نامتناسب با حجم فعالیت‌‌های اقتصادی به‌شدت رشد می‌کرد و از سوی دیگر شرایط تورمی باعث می‌شد درآمد قشر محروم و به ویژه اقشاری که درآمدشان از حقوق و دستمزد تامین می‌شد، دوباره به سمت سایر گروه‌‌های درآمدی منتقل شود. ضعف نظام مالیاتی کشور نیز، وضع را از آنچه بود بدتر می‌ساخت. در این زمان شناخت مبانی رفتاری بخش‌‌های غیردولتی، نقش و جایگاه این بخش‌‌ها را به‌روشنی تبیین و بهبود می‌بخشید و آن را در جهت حل مشکلات کشور به عنوان تنها چاره معرفی می‌کرد. پس جهت‌گیری‌ها به ضد دولت تغییر کرد و از دولت خواسته شد تا تمامی موانع سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی را شناخته و به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کند که امکان سودآوری متناسب سرمایه فرآهم شود. این امر نیز با اعمال سیاست‌‌های تعدیل و آزادسازی اقتصادی ممکن شناخته شد. در واقع جریان فکری اصلاحات اقتصادی در ایران از جریان عمومی اصلاحات اقتصادی که در کشورهای صنعتی با عنوان «سیاست‌های طرف عرضه» و در کشورهای در حال توسعه تحت عنوان «سیاست‌های تعدیل» شهرت داشتند، تاثیر پذیرفت.
همزمان با اجرای سیاست‌های تعدیل در برنامه اول، گرایش بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری بخش صنعتی افزایش یافت. در این ‌خصوص مجوزهای تولید صنعتی به حد بی‌سابقه‌ای افزایش یافت و هر چند که همه این مجوزها به تولید منجر نگردیده‌اند، اما به هر حال تعداد زیادی از طرح‌ها به ثمر رسید و این امر باعث شد که نرخ رشد اشتغال از سال ۱۳۷۰ روندی صعودی در پیش گیرد.
بدین‌ترتیب پایان یافتن جنگ و شروع بازسازی با ترویج رویکرد «دولت حداقل» یا «دولت پلید» همراه شد و از سال ۱۳۷۲ سیاست‌‌های مبتنی بر آزادسازی قیمت‌ها و تعدیل اقتصادی پیگیری شد، تا نقش دولت در اقتصاد به‌ناچار کم‌ شود. در این هنگام، آزادسازی قیمت‌ها باعث شد تا بسیاری از اتحادیه‌‌های صنفی و تعاونی‌ها و مراکز تهیه و توزیع که به طور ذاتی صنایعی رقابتی محسوب می‌شدند، قدرت کنترل بازاری خود را از دست دادند و بدین‌ترتیب اعتقاد به شکست دولت بیشتر شد. البته برخلاف جهت‌گیری منفی نسبت به دولت و اعتقاد به ناکارآمدی آن، فضای عملکرد بخش خصوصی چندان گسترش نیافت، زیرا در بسیاری موارد همچنان انحصارات دولتی پابرجا باقی مانده بود و حتی رقابت‌‌های غیر منصفانه نیز در اقتصاد به چشم می‌خورد. در مجموع با وجود تلاش‌‌های گسترده در جهت هدایت اقتصاد به سمت فضایی آزاد، در مورد رفع انحصارات دولتی و مسائل مربوط به آن، به شکل همه جانبه اقدام مهمی به عمل نیامد. ضمن اینکه در بخش‌های آ‍زاد شده و یا خصوصی‌سازی شده هم اهدافی چون کارایی حاصل نشد.
این رویه همچنان ادامه داشت تا آنکه از سال ۱۳۷۳ ـ مقارن با نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ و آغاز احیای دولت در غرب ـ بروز مشکلات متعددی همچون کاهش شدید درآمد‌های نفتی، تورم شدید ناشی از فشار تقاضا و افزایش نقدینگی همراه با افزایش قیمت ارز موجب شد تا وضعیت رکودی موجود با تداوم سیاست‌‌های تعدیل شدت یابد. پس به‌ناچار جهت‌گیری سیاست‌‌های تعدیلی دچار تغییر شد، زیرا وضعیت نابسامان اقتصاد به‌گونه‌ای نبود که طی آن بتوان با امید به عملکرد بخش خصوصی، به انتظار بهبود شرایط ماند. پس سیاست‌گذاران یکبار دیگر به سمت دولت و دخالت‌‌های آن منعطف شدند و در نتیجه سیاست‌‌های اعلام شده قبل مبنی بر آزادسازی اقتصاد جای خود را به سیاست‌‌های جدید مبتنی بر گسترش موقتی حجم دولت در قالب برنامه‌‌های مختلف: افزایش یارانه‌ها، توجه به مناطق محروم با اولویت اشتغال، گسترش بیمه همگانی و ... داد. این رویه تا هنگام برنامه سوم توسعه ادامه یافت و از زمان این برنامه سه موضوع اصلاح ساختار اداری و کاهش تصدی‌گری دولت، رقابتی کردن اقتصاد و ایجاد اشتغال مورد تاکید قرار گرفت. در جهت رقابتی کردن اقتصاد نیز موارد زیر پیش‌بینی شد:
ـ عرضه خدمات پستی و مخابراتی توسط بخش غیردولتی (ماده ۲۸)
ـ اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی بخش تعاونی و خصوصی داخلی در زمینه امور حمل‌ونقل و بار و مسافر توسط راه‌آهن (ماده ۳۰)
ـ لغو انحصار دخانیات پس از تصویب لایحه مورد نیاز (ماده ۳۱)
ـ انجام عملیات پالایش، پخش و حمل‌ونقل مواد نفتی و فرآورده‌های اصلی و فرعی آن توسط اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی با حفظ انحصار سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دولت در امور مربوط به اکتشاف، استخراج و تولید نفت خام و پالایش مواد نفتی و فرآورده‌های اصلی و فرعی آن (ماده ۳۲)
ـ لغو انحصاراتی که به موجب دستورالعمل‌ها و مقررات مصوب دولت صورت گرفته است در ظرف یکسال (ماده ۳۵)[۱۳]
موارد فوق اگرچه هر یک در صورت اجرای صحیح می‌توانست بخشی از مشکلات اقتصادی موجود در کشور را کاهش دهد، لیکن به دلیل فقدان بسترهای مناسب و گستردگی بیش از حد دولت (حتی در شرایط اعمال سیاست‌های تعدیل)، نتوانستند پاسخ‌گوی مشکلات باشند. به عبارتی تلاش در جهت رقابتی کردن اقتصاد در حالی صورت می‌گرفت، که دولت حاکم همچنان با تعاریف سابق از حوزه عملکرد و جایگاه اقتصادی خود، مشغول به فعالیت بود. لذا از همین زمان، زمینه‌های تغییر در اندازه و ماهیت دولت فرآهم آمد.
۳-۱-۵) احیای دولت
بروز مشکلات ناشی از اجرای سیاست‌‌های تعدیل ـ افزایش تورم، و افزایش قیمت ارز و رکود فعالیت‌‌های تولیدی ـ باعث شد تا جایگاه اقتصادی دولت مورد تجدیدنظر قرار گیرد. به‌عبارتی در این دوران جهت‌گیری‌های به‌عمل آمده در جهت محور قرار دادن دولت یا تلاش در جهت حذف آن نبود، بلکه هدف فرآهم ساختن زمینه‌‌های تعامل مشترک میان دولت و بازار (بخش خصوصی) قرار داده شد. در این راستا هدف‌گیری سیاست‌گذاران به سمت تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمامی فعالیت‌ها،‌ واگذاری شرکت‌‌های دولتی به بخش‌‌های خصوصی و تعاونی، حذف انحصارات، تمرکززدایی از ساختار اداری و اقتصادی، هدفمند ساختن سیاست‌‌های حمایتی دولت، استقرار نظام جامع تامین اجتماعی، توجه به امر اشتغال و ایجاد حداکثر تحرک و تامین فرصت‌‌های شغلی، ایجاد جهش صادراتی و کاهش وابستگی به درامد‌های نفتی ـ به‌عنوان اهداف اصلی ـ منعطف شد و در این راستا از تشویق سرمایه‌گذاری و کارآفرینی و توسعه فعالیت‌‌های اشتغال‌زا در جهت کاهش بیکاری، ترجیح بخش‌‌های خصوصی و تعاونی در برخورداری از امتیازات و دسترسی به اطلاعات، و.... بهره‌گیری شد.[۱۴] همچنین برنامه چهارم توسعه اگرچه با رویکرد توسعه بخش خصوصی تدوین شد، لیکن به احیا و تعریف جدید وظایف دولت پرداخت و دیدگاه‌های نهادگرایی در برنامه تقویت شد. به‌طور مثال در ماده ۹۸ قانون این برنامه، دولت مکلف به اجرای وظایفی در جهت حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی که مورد تاکید نهادگرایان است، شد. در موادی چون ماده ۳۸، دولت موظف به تنظیم لایحه رقابت برای رعایت حقوق شهروندان شد، فصل دوازدهم به نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت (یا همان رویکرد حکمرانی خوب) اختصاص یافت که اگر با احکام فصل اول چون مواد ۶ تا ۱۰ (که بر خصوصی‌سازی تاکید می‌کند) و یا فصل دوم که بر تعامل فعال با اقتصاد جهانی یا همان «جهانی‌سازی» تاکید دارد، مقایسه ‌شود، مشخص می‌شود که ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی، وظایف نهادی،‌ تنظیمی و تکمیلی دولت در اقتصاد پذیرفته شده است. بدان معنا که بخش خصوصی در حالی محور فعالیت‌های اقتصادی شناخته می‌شود، که از طریق چارچوب‌های تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت درآید. این رویکرد که متاثر از برداشت‌های جدید از رابطه بخش خصوصی و دولت و جریان‌های فکری نیمه دوم دهه ۱۹۹۰م و رویکردهایی چون نوسازی،‌ احیا و حکمرانی خوب در عرصه جهانی است، از طریق ابزارهایی چون مقررات تنظیمی[۱۵] ـ بالاخص قانون رقابت[۱۶] ـ قابل پیشبرد است. اما نقطه عطف در تبیین نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران را باید در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی دنبال کرد. آنچه در اهداف این سیاست‌ها مطرح شده است تصریح بر رشد (کارایی)، اشتغال و اهداف اجتماعی است وآنچه به عنوان رویکرد مطرح شده، توسعه فعالیت بخش خصوصی (و تعاونی) و تحول در ماهیت دولت (از تصدی‌گری) به سیاست‌گذاری و نظارت است. ضمن اینکه پذیرش و جبران شکست‌های بازار با تاکید بر وضع قوانین کنترل انحصار و یا جهت‌گیری‌های بازتوزیعی صراحت دارد.
۲-۵) جایگاه عملی (اندازه) دولت در اقتصاد ایران
بررسی سیر تاریخی جایگاه اقتصادی دولت در ایران نشان داد که جهت‌گیری‌های این برنامه در خصوص دولت، با یک وقفه از جهت‌گیری‌های حاکم در جهان تبعیت کرده است و به‌تناسب آن سیاست‌گذاری‌های به‌انجام رسیده در اقتصاد نیز تغییر جهت داده‌اند. این مساله اگرچه در سیاست‌گذاری به‌معنای نوسان جایگاه اقتصادی دولت، از حداکثر نقش‌آفرینی تا کمترین میزان آن است، در عمل مستلزم بررسی‌های کمی است. این بررسی در شکل ۳ با تعیین سهم بودجه کل کشور در GDP جاری به‌عنوان یک معیار متعارف به‌انجام رسیده است.
بنابر شکل ۳، مشخص می‌شود که جایگاه اقتصادی دولت برخلاف آنچه که در قسمت ۱-۵ ارایه شد، طی دوران پس از جنگ، روندی صعودی را طی کرده است و حتی به‌نسبت دوران جنگ که در آن انتظار نقش بالاتر برای دولت وجود دارد، سهم بودجه عمومی کل کشور در کل GDP بیشتر شده است. به‌عبارتی بررسی‌ کمی نشان‌گر انحراف عملکرد اقتصاد از راهبردهای برنامه توسعه در خصوص دولت است که موضوع پژوهش مستقلی است.
۶) جمع بندی
مرور تاریخ اندیشه اقتصادی نشان می‌دهد که تقریبا همه مکاتب اقتصادی، نسبت به ماهیت دولت و گستره نقش آن در اقتصاد جهت‌گیری‌هایی داشته‌اند، و این موضوع حاکی از اهمیت نقش دولت‌ها در اقتصاد است. این قبیل جهت‌گیری‌ها از آنچه که تحت عنوان «دولت حداقل» خوانده می‌شود، آغاز شده و تا حداکثر نقش دولت در تنظیم امور اقتصادی ـ «دولت حداکثر» ـ گسترش می‌یابد. دیدگاه‌های مزبور مبتنی بر نقایص کارکردی دو نهاد بازار و دولت ـ یا در اصطلاح شکست بازار و شکست دولت ـ شکل گرفته‌ و طی زمان تکامل یافتند. اما هیچ یک از این دو دیدگاه به تنهایی نتوانستند راه‌حل مشکلات اقتصادی جامعه را بیابند. لذا دیدگاه سومی ظهور کرد که طی آن همکاری و تعامل دو نهاد دولت و بازار، به‌جای تقابل آنها را پیشنهاد داد و به عنوان الگوی مطلوب ایفای نقش بازار ـ دولت در نظر گرفته شد. ظهور این دیدگاه باعث شد تا به‌مرور از تعداد دولت‌هایی که اصول حاکمیتی خود را مبتنی بر یکی از دو دیدگاه حدی فوق قرار داده بودند، کاسته شود و در عوض بیشتر دولت‌ها در نقطه‌ای بینابین دو جایگاه‌ مذکور قرار گیرند.
در تاریخ‌ معاصر اقتصاد ایران نیز دامنه‌ای از تجربیات در زمینه حوزه و اندازه مداخله دولت وجود دارد، به‌طوری‌که قبل از انقلاب دولت با اجرای برنامه‌های مختلف عمرانی و توسعه از جایگاه «پیشران نخست» فعالیت خود را دنبال کرد. جهت‌گیری‌های حدی و مخالفی در پایان برنامه اول توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی (۷۲-۱۳۶۸) نسبت به جایگاه دولت به‌عمل آمد، و جایگاه «دولت حداقل» شکل گرفت؛ هر چند که این رویکرد هیچگاه محقق نشد. در برنامه چهارم توسعه و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نگرش جدیدی به دولت ارائه شده است، سیاست‌گذاران نه تنها به همکاری دولت و بازار ـ طبق برنامه چهارم توسعه ـ می‌اندیشند، بلکه درصددند تا با فرآهم آوردن زمینه‌های رشد و گسترش بخش خصوصی و قدرتمند ساختن آن ـ بنابر سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ـ امکان توسعه اقتصادی بالاتر را فرآهم آورند. این نگرش با تحول و تکوین اندیشه اقتصادی نسبت به دولت و بازار در سال‌های اخیر (۱۹۹۵م به بعد) سازگاری دارد. بررسی حدود دو و نیم قرن دانش و تجربه مدون اقتصادی و به‌ویژه بیش از نیم قرن تجربه اقتصاد توسعه، امکان مناسبی برای قضاوت در خصوص نقش و جایگاه دولت و بازار در اقتصاد توسعه را فرآهم کرده است. مطالعه تاریخ اقتصادی نشان داد که هیچکدام از دیدگاه‌هایی که با بزرگنمایی شکست و نارسایی یکی از دو نهاد دولت و بازار و در مقابل چشم‌پوشی از کاستی نهاد مورد علاقه، به رویکردی حدی قایل شدند، یا دست‌آوردی نداشته و یا موفقیت ایشان دیری نپاییده است. لذا دیدگاه آشتی و همکاری دولت و بازار شکل گرفته است، تجربه گرانی که برای همه اقتصادها از جمله اقتصاد ایران درس‌آموز است. بی‌شک شناخت دقیق اصول و ابعاد دیگاه نوین دولت و بازار (مشابه آنچه در قسمت ۴-۳-۴ آمده است) اولین گام و شرط لازم برای پرهیز از انحراف و یا برداشت ناصواب در مرحله طرح‌ریزی و سازماندهی است. وفاداری به این اصول و پیاده‌سازی صحیح آنها متناسب با شرایط عملی و واقعی بخش‌های اقتصادی شرط کافی موفقیت است و گرنه چه بسا این اندیشه نیز در مرحله طراحی دچار انحراف شود و یا در مرحله پیاده‌سازی، اجرا نشده، استحاله و مغلوب آسیب‌های قدیمی برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه در ایران شود. گذر موفق از نظام «دولت ـ بازار» به نظام «بازار ـ دولت»‌ که با تصویب سیاست‌های کلی اصل ۴۴، که در دستور کار سیاست‌گذاران و جریان اقتصاد ایران قرار دارد، مستلزم فراگیری درس‌های نظری و تجربی از نقش و عملکرد بازار و دولت دراقتصادها است که در این مقاله به بخشی از آن پرداخته شد.

دکتر سیدشمس‌الدین حسینی
افسانه شفیعی

منبع : رجا نیوز