مدیریت شهری در ایران قاعدهٔ پایدار حقوقی ندارد

● گفت‌وگو با کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و صاحب‌نظر در حوزهٔ قوانین مدیریت شهری
به‌نظر بسیاری از صاحب‌نظران حوزهٔ شهری، همهٔ آن‌چه در سال‌های دور و نزدیک، تهران، این ابرشهر پر مسئله را به روزهای بحرانی و لحظه‌های پر دغدغه نزدیک کرده است، ریشه در فقدان طرح‌های کلان مدیریتی دارد.
و مدیرانی که در این سال‌ها عهده‌دار ادارهٔ پایتخت شدند، آن‌ها که از هشت سال پیش تاکنون بر صندلی‌های سبز شورای شهر تکیه زده‌اند، به‌رغم اختلاف‌نظرهای بسیار در ریشه‌یابی مشکلات پرشمار تهران، در یک نکته اتفاق نظر دارند و آن این‌که ادارهٔ پایتخت بدون طرح‌های جامع و تفصیلی، هر روز بر دامنهٔ مشکلات و بحران‌های این شهر بحران‌زده می‌افزاید.
نتیجهٔ همهٔ این دغدغه‌ها، نگرانی‌ها و اتفاق‌نظرها در سال‌های گذشته حرکت به‌سوی تهیهٔ طرح‌های جامع شود که نشد و خاموش شدن چراغ شورای اول، این منشور پر جنجال را که اتفاقاً از پشتوانهٔ تبلیغاتی چشم‌گیری نیز برخوردار بود، برای همیشه خاموش کرد. تلاش‌های کارشناسان و برنامه‌ریزان فعال در وزارت مسکن و شهرسازی و همچنین مشاوران ۲۲ منطقهٔ تهران در سال‌های اخیر به تهیهٔ طرح جامع و طرح‌های تفصیلی مناطق ۲۲ گانهٔ تهران انجامیده است.
این طرح‌ها برای بررسی بیشتر در دستور کار شورای شهر تهران قرار دارند. هر چند که گفته می‌شد طرح جامع تا پایان آذرماه برای تصویب نهائی به شورای عالی شهرسازی و معماری می‌رود اما گویا برگزاری انتخابات شوراها مانع از اجرائی شدن این وعده شده است. آن‌چه طی همهٔ سال‌های گذشته به‌عنوان پرسشی جدی در ارتباط با طرح‌های جامع و تفصیلی تهران مطرح بوده، اجرائی نشدن این طرح‌ها و نادیده گرفتن آن‌ها از سوی مسئولان و مدیران است. موضوعی که محور اصلی گفت‌وگوی با دکتر کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و آگاه به قوانین شوراها و مدیریت شهری است.
نوروزی تراکم بحران‌ها، چندگانگی و بی‌ثباتی مدیریت شهری را از مهم‌ترین عواملی می‌داند که سد راه ادارهٔ قانونمند و برنامه محور تهران و بسیاری از شهرهای ایران در دهه‌های اخیر شده است. آن‌چه در ادامه می‌خوانید، مشروح این گفت‌و‌گو با اوست:
● اجراء طرح‌های جامع و تفصیلی در شهرهای ایران در سال‌های اخیر با فرآیندی در هم پیچیده و مشکلات قانونی بسیار روبه‌رو بوده است، ابعاد این مشکلات را چگونه تحلیل می‌کنید؟
از چند زاویه می‌توان در این مورد سخن گفت؛ بخش‌هائی که از بعد تخصصی با رشته و حوزهٔ کاری من نزدیک است، در واقع ابعاد حقوقی مربوط به طرح‌های جامع و تفصیلی است. این مسئله را نیز می‌توان این‌گونه بررسی کرد که سراغ متن قوانین و تصویب‌نامه‌ها برویم، آن‌ها را بررسی کنیم و ببینیم چه سرگذشتی داشته‌اند.
مانند قوانین شهرداری‌ها و سایر اصول و قواعدی که به‌نوعی با مدیریت شهری، برنامه‌ریزی شهری و شهرسازی مرتبط است. به هر حال از عمر قانون فعلی شهرداری بیش از نیم قرن می‌گذرد و این قانون جزء قدیمی‌ترین قوانین کشور است. در سال ۱۲۸۶ یک‌سال پس از زمانی‌که نخستین پارلمان کشور شکل می‌گیرد، قانون بلدیه به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسد، به این ترتیب ما ۹۹ سال تجربهٔ اجراء قانون مدیریت شهری را در ایران پشت سر گذاشته‌ایم. در عین حال نگاه حقوقی محض به خیلی از چراها پاسخ نمی‌دهد و در واقع توان تحلیل ندارد و نمی‌تواند علت‌یابی کند. از دیدگاه دیگری نیز می‌توان طرح‌های جامع شهری را مورد توجه قرار داد و آن دیدگاه مبتنی بر جامعه‌شناسی حقوق است. در این دیدگاه ما به رابطه‌ٔ پدیدهٔ حقوقی، نهاد حقوقی و سازمان اجتماعی می‌پردازیم.
در این چارچوب ما می‌توانیم نسبت بین جامعه و پدیدهٔ حقوقی را تعریف کرده، در پی آن بسیاری از ابعاد حقوقی موضوع را علت‌یابی کنیم و بگوئیم چرا اتفاق افتاده یا نیفتاده و چگونه می‌توان آن را اصلاح کرد. عمیقاً معتقدم که برای پاسخ به پرسش شما نگاه محض حقوقی کارا نیست و نمی‌تواند پاسخ دقیقی بدهد. یک مثال ساده در این‌جا روشن کننده است: بحث فروش تراکم در تهران یا شهرهای بزرگ یک حکم روشن حقوقی دارد.
رابطهٔ فروش تراکم با طرح‌های جامع و تفصیلی روشن است اما این‌که فروش آن چه تأثیری در شهر دارد از حوزهٔ مطالعات محض حقوقی خارج می‌شود و در واقع باید با دیدگاه جامعه‌شناسی حقوقی آن را تحلیل کرد. اگر بخواهیم مسئله طرح‌های شهری را به‌صورت ریشه‌ای بررسی کنیم، باید بگوئیم مسائل مهمی که در ساخت حقوقی مدیریت شهری فراروی ما قرار می‌گیرد را می‌توان در دو بخش جداگانه دسته‌بندی کرد که یکی مسئلهٔ بی‌ثباتی اجرائی مقررات مدیریت شهری و دیگری تعدد و چندگانگی بسیار شدید در حوزهٔ سازمان‌های مربوط به مدیریت و برنامه‌ریزی شهری است.
این دو عامل باعث شده وضعیت بسیار متناقضی بر ساختار مدیریت شهری حاکم شود. نظام مدیریت شهری ما تقریباً قاعدهٔ ثابت و پایدار حقوقی ندارد و این بنیان مسئلهٔ مدیریت شهری در ایران، به‌ویژه در شهرهای بزرگ است. مدیریت شهری بیش از هر چیز تابع تصمیم و سلیقهٔ مدیران وقت است؛ چه در شهرداری و چه در وزارت مسکن و شهرسازی.
در حالی‌که اصولاً حقوق با ثبات و پایداری ملازمه دارد و زمانی‌که ثبات وجود نداشته باشد قاعده و اصول هم باقی نمی‌ماند. طرح‌های جامع و تفصیلی دو مبنای بسیار مهم مدیریت شهری هستند. این‌ها قانون نیستند اما قواعد بنیادی نظم را در شهر تعریف می‌کنند و از این جنبه در زمرهٔ قواعد لازم‌الاجراء به‌شمار می‌آیند.
اما اجراء آن‌ها در طول دهه‌های اخیر به‌دلیل همان بی‌ثباتی مدیریتی شهری و تعدد و چندگانگی آن عملاً مخدوش شده و زیر سئوال رفته است.
● دقیقاً از چه زمانی؟ یعنی مدیریت شهری از چه مقعطی تصمیم به کنار گذاشتن طرح جامع گرفت؟ آیا این امر ریشه در تصمیم‌های آقای کرباسچی در دههٔ ۷۰ دارد، یا شرایط خاص کشور در دههٔ ۶۰ و پیش از آن؛ پیروزی انقلاب را نیز می‌توان عاملی برای پیدایش تغییرات جدید در نحوهٔ مدیریت تهران و در حاشیه قرار گرفتن طرح جامع قلمداد کرد؟ یا موج مهاجرت به تهران در همین سال‌ها که اساساً پایتخت را به‌‌نوعی با هجمهٔ وسیع ساخت و سازهای غیر مجاز و شکل‌گیری زاغه‌هائی روبه‌رو کرد که اساساً در طرح‌های جامع و تفصیلی پیش‌بینی نشده بود و مدیران شهری به همین بهانه طرح جامع را از دستور کار خارج کردند. تأثیر هر یک از این عوامل را چقدر تعیین کننده می‌دانید؟
من فکر می‌کنم تهران اساساً با گروهی از مشکلات بنیادی که همهٔ شهرهای جهان سوم با آن مواجه‌اند، رو در روست. نرخ بالای مهاجرت از روستا به شهر، از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و از شهرهای بزرگ به کلان شهرها از مهم‌ترین مشکلات شهرای جهان سوم است. همان‌طور که نرخ رشد جمعیت و تمرکز خدمات آموزشی، اقتصادی و رفاهی در شهرها، محیط زیست شهری و ساختار کسب و کار در محیط شهری نیز از دیگر مشکلات مشترک شهرهای جهان سوم به‌شمار می‌آید.
تهران هم از این مشکلات بی‌بهره نیست بلکه خیلی زیاد هم نصیب برده است. دستهٔ دیگر مشکلات ناشی از انقلاب و جنگ است که یک دههٔ تمام ایران را تحت تأثیر قرار داد. نرخ رشد جمعیت در این دوره افزایش چشم‌گیری یافت و فکر می‌کنم ما به نرخ رشد ۶/۳ هم رسیدیم و جمعیت ایران در فاصلهٔ سرشماری سال ۵۵ تا ۶۵ نزدیک به ۸۰ درصد افزایش یافت. در صورتی‌که پس از سال ۶۵ رشد جمعیت سیر نزولی یافت و این امر در واقع محصول شرایط خاص انقلاب و جنگ بود. طبیعی است که افزایش جمعیت با خود همه چیز می‌آورد؛ یعنی افزایش تقاضا برای همه چیز.
باز در همین دهه به‌دلیل شرایط ناشی از انقلاب بخش عمده‌ای از قواعد به‌هم می‌ریزد. کار هر انقلابی اساساً همین است کما این‌که در همان نخستین سال‌ها بحث خارج از محدوده منتفی شده و فرآیند توسعه در تهران از شکل عمودی به افقی تغییر کرد.
این اتفاقاتی است که در انقلاب می‌افتد. در فضای اجتناب‌ناپذیر ناشی از انقلاب، ساخت و سازها از کنترل خارج می‌شود و جنگ هم البته بی‌تأثیر نیست و به‌عنوان یک پدیدهٔ فراگیر همه بنیان‌ها را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. جنگ بحث بقاست و طبیعی است که همهٔ امکانات به حوزهٔ دفاع منتقل می‌شود و تقریباً تا پایان جنگ طرح‌های عمرانی مورد توجه قرار نمی‌گیرد و به شبکهٔ معابر، آب‌رسانی و سایر خدمات شهری و محیط زیست کمتر توجه می‌شود و پروژه‌های عمرانی کاهش پیدا می‌کند.در واقع به این ترتیب برنامه‌ریزی شهری متوقف شده و آهنگ اجراء طرح‌های عمرانی نیز کند می‌شود. در چنین شرایطی مجموعهٔ نیازهای شهری متراکم می‌شود و مدیریت شهری به شدت از نیازهای شهر عقب می‌افتد. در واقع آن‌چیزی که در سال ۴۷ یا ۴۸ به‌عنوان طرح جامع به تصویب رسید عملاً معنایش را از دست می‌دهد، هر چند که معتبر باشد. در واقع عوامل ناشی از شرایط خاص و تقریباً قهری این وضعیت را به شهر تحمیل می‌کند.
جدا از جنگ و انقلاب، آن‌چه که در سال‌های پس از جنگ فرآیند اجراء طرح‌های جامع و تفصیلی را تحت‌تأثیر منفی قرار می‌دهد، مربوط به تغییراتی است که در ساختار مدیریت شهری اعمال می‌شود و عمدتاً مربوط به سیاست‌های شهرداری از سال ۶۸ به بعد است. در این سال‌ها جنگ به پایان رسیده و مدیریت شهری تقریباً در فضائی متعادل وارد کار می‌شود. مدیریت شهری در این سال‌ها با دو گزینه، روبه‌رو می‌شود، یکی نگاه بنیادی به مسائل شهری و دیگری نگاه اجرائی و عملیاتی.
در بعد بنیادی اتفاقی که باید می‌افتاد این بود که مسئلهٔ مدیریت شهری و ارتباطش با ساختار نظام مدیریت شهری تبیین شود. در چارچوب دیدگاه عملیاتی نیز این مسئله مهم بود که تهران با انبوهی از مشکلات روبه‌روست که به هر حال به‌نوعی باید آن را برطرف کرد. شهرداری وقت گزینهٔ دوم را انتخاب کرد. البته بخش‌هائی از طرح جامع تهران در همین سال‌ها اجراء شد.
● البته به طور گزینشی...
بله دقیقاً همین‌طور است. اما آن‌چه که در این سال‌ها تحولی جدی و پایدار در ساخت مدیریت و برنامه‌ریزی شهری پدید می‌آورد مسئلهٔ فروش تراکم است. فروش تراکم براساس توجیه مالی در تهران اتفاق افتاد. به این ترتیب که تهران به بودجهٔ عظیمی نیازمند است و شهرداری فاقد منابع درآمدی مستقل است و دولت نمی‌تواند این منابع را تأمین کند و این در حالی است که شهرداری با انبوهی از نیازهای انباشته شدهٔ دههٔ گذشته روبه‌رو بود و در نتیجه سیاست فروش تراکم را در پیش گرفت.
فروش تراکم به‌منزلهٔ از بین بردن تمامی مبانی برنامه‌ریزی شهری و نادیده گرفتن اساس و مبنای طرح‌های جامع و تفصیلی بود. طرح تفصیلی بر دو فاکتور تراکم ساختمانی و تراکم جمعیت استوار است و بر پایهٔ این دو فاکتور است که نیازهای یک شهر پیش‌بینی و برآورده می‌شود.
با فروش تراکم در واقع امکان پیش‌بینی تراکم جمعیت و تراکم ساختمان در سال‌های آینده از بین می‌رود.
یعنی شما منطقه‌ای دارید که طبق طرح تفصیلی با تراکم ۱۲۰ درصد جمعیت فرضی آن به سقف ۲۰۰ هزار نفر می‌رسد، پس می‌توانید برای این ۲۰۰ هزار نفر برنامه‌ریزی کنید، ولی زمانی‌که تراکم فروخته می‌شود، هر کس هر کجا بخواهد اقدام به ساخت و ساز می‌کند بنابراین ممکن است جمعیت منطقه‌ای ظرف ۵ سال به ۵۰۰ هزار نفر برسد و شاید هم به ۱۵۰ هزار نفر برسد؛ تخمین و پیش‌بینی جمعیت دیگر ممکن نیست.
بنابراین شهرداری برای همهٔ اموری که به‌نوعی مرتبط با این منطقه است دچار مشکل می‌شود. کسی نمی‌داند که آیا از خیابانی که امروز در این منطقه کشیده می‌شود در ۵ سال آینده روزانه ۱۰ هزار خودرو عبور خواهد کرد یا هزار خودرو، فروش بی‌ضابطهٔ تراکم، امکان پیش‌بینی را از شما گرفته است. هیچ برنامه‌ریزی امکان نخواهد داشت.
بنابراین فروش تراکم به‌عنوان عامل پارازیتی جدی در برنامه‌ریزی شهری عمل می‌کند و شما مبنائی برای طرح‌های جامع و تفصیلی ندارید. همان‌طور که پیش از این گفتم قاعدهٔ حقوقی زمانی قاعدهٔ حقوقی است که شرایط باثبات باشد و امکان پیش‌بینی وجود داشته باشد و در شرایط بی‌ثباتی طرح‌های جامع یا تفصیلی کارآمد نخواهد بود.
بنابراین شما امروز با شهری روبه‌رو هستید که یک دهه با جنگ و پی‌آمدهای آن روبه‌رو بوده است و نیازهای عمیقاً متراکم شده، و مدیریت شهری نیز با شهری بحران‌زده مواجه است و برای ادارهٔ این شهر بحران‌زده راه‌حل‌هائی را انتخاب می‌کند که اگر چه به طور مقطعی و ظاهراً پاسخی به بحران می‌دهد اما خودش موجب پیچیده‌تر شدن بحران شده، باعث می‌شود اجراء طرح‌های جامع و تفصیلی عملاً در کشور تعطیل شود.
● البته همان‌طور که گفتید تهران در آن زمان یک شهر بحران‌زده بود، فکر نمی‌کنید باید شرایط خاص آن زمان را در نظر گرفت؟
البته همین‌طور است واقعاً مدیریت شهر تهران در آن‌زمان نوعی مدیریت بحران بود. در این دوره نگاه به شهرداری به کلی دگرگون شد که در جای خود تحولی تعیین کننده و تأثیرگذار است. پیش از این شهرداری تنها مسئول جمع‌آوری و دفع زباله‌ها و دفن اموات بود، در دههٔ ۷۰ شهرداری تبدیل به دستگاهی تعیین کننده در ساختار و نظام مدیریت شهری می‌شود اما آن‌چه که در این زمان به شدت فرآیند برنامه‌ریزی‌های سال‌های آتی را در نظام مدیریت شهری تحت‌تأثیر منفی قرار می‌دهد، همان سیاست فروش تراکم است که اساس برنامه‌ریزی شهری را به هم می‌ریزد. در واقع سه عامل به طور هم‌زمان در بی‌اعتبار شدن طرح‌های جامع و تفصیلی عمل می‌کنند: نخست مشکلات تهران به‌عنوان یک شهر جهان سومی، دوم انباشته شدن بحران‌ها و نیازها و سوم فروش تراکم. هم‌چنین در این وضعیت بی‌نظم منافع گستردهٔ گروه‌های ذی‌نفع نیز به‌عنوان مانعی جدی بر سر راه برنامه‌ریزی شهری نمودار می‌شود.
ساختمان در ایران از دارائی به سرمایه تبدیل شده است و این مسئله وضعیت برنامه‌ریزی شهری در پایتخت را بسیار پیچیده کرده است.
● در طول سال‌های گذشته و شاید به‌دلیل روشن شدن پی‌آمدهای منفی ناشی از فقدان طرح‌های فرادستی برای ادارهٔ شهرها، تلاش‌هائی برای تهیهٔ طرح‌های جامع و تفصیلی آغاز شده است؛ اما آن‌چه در این میان برای بسیاری از کارشناسان و فعالان حوزهٔ شهری تبدیل به مسئله‌ای سئوال برانگیز شده، طولانی شدن فرآیند تدوین این طرح‌ها و به‌نوعی مانع‌تراشی دستگاه‌های مختلف بر سر راه‌ نهائی شدن این طرح‌هاست، این مسئله نه تنها در تهران به طور جدی وجود دارد، که برای نمونه فرآیند تهیهٔ طرح جامع در شهری مانند میبد نیز نزدیک به چهار سال زمان می‌برد و باز اجرائی نمی‌شود. به‌نظر شما آیا به‌دلیل فقدان طرح‌های جامع طی سال‌های متمادی نوعی روحیهٔ قانون‌گریزی در مدیریت شهری ما متداول شده یا دلیل دیگری برای این تأخیرها وجود دارد؟
فکر می‌کنم آن‌چه بیش از هر چیز بر فرآیند تدوین این طرح‌ها تأثیرگذار است همین چندگانگی مدیریت شهری است. به هر حال الان شهرداری‌ها، وزارت مسکن و شهرسازی، نیروی انتظامی و بسیاری سازمان‌های دیگر در مدیریت شهری چون تهران سهیم هستند. شوراها نیز به این مجموعه اضافه شده‌اند و آن‌چه زمان تدوین طرح‌های جامع و تفصیلی را طولانی کرده همین چندگانگی فعالیت است و عملاً از زمانی‌که یک طرح تدوین می‌شود تا زمانی‌که به اجراء می‌رسد فاصلهٔ زمانی زیادی طی می‌شود که این فاصلهٔ زمانی خواسته یا ناخواسته هدف‌ها و برنامه‌های طرح را بی‌معنی می‌کند. یعنی طرح‌ها زمانی اجرائی می‌شود که شرایط به‌کلی تغییر کرده و سیاست‌گذاری‌های آن‌ها پاسخ‌گوی تغییرات جدید نیست.
● در میان این تعدد و چندگانگی مدیریت، شوراها دقیقاً چه نقشی دارند؟ آیا می‌توانند به‌عنوان یک حلقهٔ واسط عمل کرده، به‌نوعی موازی کارهای متداول میان دستگاه‌های دست‌اندرکار مدیریت شهری را کاهش دهند یا این‌که ممکن است خودشان حلقه‌ای دیگر به چنبرهٔ تودرتوی بوروکراسی اضافه کنند؟
من معتقدم که شوراها نقش بسیار مؤثری در سازمان‌دهی این فرآیند در هم پیچیدهٔ برنامه‌ریزی شهری و مشکلات آن خواهند داشت. البته تجربهٔ فعالیت شوراها در ایران هنوز بسیار کم است اما به‌نظرم شوراها با داشتن اختیارات بیشتر می‌توانند گام‌های بلندتری بردارند. نکتهٔ مهمی که باید محقق شود این است که با فعال‌تر شدن شوراها نقش دولت به‌عنوان عاملی که همواره به‌عنوان مانع در مسیر فرآیند توسعهٔ شهر عمل کرده، کم‌رنگ می‌شود.
مشکل دیگری که شوراها می‌توانند و باید برای برطرف کردن آن برنامه‌ریزی کنند، مسئلهٔ درآمد شهرداری‌هاست. شوراها باید با تعریف دقیق عوارض، مالیات‌ها و سایر موردهای قانونی مشابه، نوعی درآمد پایدار برای شهرداری‌ها ایجاد کنند تا با کاهش میزان وابستگی و نیاز شهرداری به درآمدهای ناشی از فروش تراکم، برنامه‌ریزی شهری به طور منسجم‌تر دنبال شود. شوراها در سال‌های آینده نقش تعیین کننده و حساسی را در مدیریت شهرها ایفا خواهند کرد و این یک ضرورت است که میزان اختیارات آن‌ها برای ادارهٔ امور شهرها و محقق کردن مدیریت واحد شهری افزایش یابد.
امروز تهران با بارش برف یا باران برای ساعاتی فلج می‌شود، این‌ها نشانه‌های آشکاری از مشکلات یک شهر است که بخش عمدهٔ آن ریشه در فقدان برنامه‌های بلندمدت و کوتاه‌مدت دارد.

شیده لالمی

منبع : ماهنامه فنی و مهندسی ساختمان و شهر