تحلیل مقایسه‌ای رهیافت سیاستی بر اساس بافت کشورهای در حال توسعه (مطالعه‌ی موردی سیاست ICT در ایران)

● چکیده:
رهیافت‌های مختلفی برای سیاست‌گذاری عمومی در متون علمی وجود دارد (از قبیل رهیافت‌های مرحله‌ای/ عقلانی، نهادی، انتخاب عقلانی، گروهی و شبکه‌ای و رهیافت تکاملی). هریک از این رهیافت‌های سیاستی موافقان و مخالفان مختص به خود را دارد. موارد سیاستی متفاوت از طریق ویژگی‌های متفاوت قابل شناسایی است که در حالت کلی به خصوصیاتی از قبیل فرایند سیاستی، مساله سیاستی، پیامدهای سیاستی و بافت فرایند سیاستی قابل تقسیم است.
دراین نوشتار سعی داریم پس از مرور رهیافت‌های مختلف، چارچوبی را برای ارزیابی تطبیقی این رهیافت‌ها براساس معیارهایی که این موارد سیاستی را متمایز می‌سازد ارائه نمائیم. آنگاه با تاکید بر بافت کشورهای درحال توسعه موضوعات اصلی مشترک را باتوجه به معیارهای عرضه شده تعیین کنیم. با پیوند زدن دوبخش تحلیلی مذکور (ارزیابی رهیافت‌های سیاستی و تجزیه و تحلیل کشورهای درحال توسعه) تلاش می‌کنیم رهیافت‌های سیاست‌گذاری را براساس ویژگی‌های کشورهای درحال توسعه مقایسه کنیم. در نهایت، این چارچوب ارزیابی به عنوان مثال، درمورد سیاستهای توسعه ICT در ایران (برنامه TAKFA) به کارگرفته می‌شود.
● مقدمه:
سیاست‌گذاری (Policy) درمعنای ساده "شیوه مشخصِ شکل دادن به عمل" تعریف می‌شود (-(Colebatch ، ۲۰۰۲، ۱۶۹). سیاست‌گذاری بیشتر تلاشی آگاهانه و هدفمند است تا نامنظم یا تصادفی. (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) سیاست‌گذاری دراصل تنها به تلاش در بخش‌ عمومی منحصر نمی‌شود اما تاکید این مقاله اساساً بر سیاست‌گذاری عمومی است.
فرایند سیاست ترکیبی از سه نوع فعالیت به هم مرتبط است (که الزاماً مرحله‌ای و به‌طورآشکار مجزا نیستند) این فعالیت‌ها عبارتند از تحلیل سیاستی یا سیاست‌گذاری، اجرای سیاست و ارزیابی سیاست. با این حال از نگاه ما، فرایند سیاست نه لزوماً تلاشی برای بهینه‌سازی است (لیندبلوم(Lindblom) ، ۱۹۵۹، ۱۷۰) نه منحصراً یک فرایند متمرکز و بالا به پایین. به‌طورکلی جوهره فرایند سیاست انتخاب و تصمیم‌گیری است خواه در سیاست‌گذاری یا فعالیت‌های اجرا یا ارزیابی (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲). بنابراین، این فعالیت‌های تصمیم‌گیری ممکن است عقلانی یا با عقلانیت محدود؛ بالا به پایین (Top-Down)یا از پایین به بالا(Bottom-Up) یا هردو؛ رسمی یا غیررسمی؛ مرحله‌ای یا نامنظم چرخشی؛ متمرکز یا نامتمرکز؛ براساس اهداف و ارزشهای از پیش تعیین شده یا بر اساس ترکیبی مبهم از ارزشها باشد که بازیگران مختلف (رسمی و/یا غیررسمی، دولتی و/ یا غیردولتی با منافع، ارزش‌ها و تلقی‌های همسو یا واگرا، با سهمی متوازن از قدرت یا با قدرت چانه‌زنی متفاوت) درآن درگیر بوده و تعامل دارند (چه به شیوه بالا به پایین و چه به صورت ازپایین به بالا). این فرایند (مستقیم یا غیرمستقیم) از قوانین، رویه‌ها (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲)، ارزش‌ها، نهادها و حتی خط مشی‌های قبلی (رسمی یا غیررسمی) تاثیر می‌پذیرد.
هیچ تمایز مشخصی بین "چارچوب‌ها" / "رهیافت‌های سیاستی" (که موضوعات اصلی درباره فرایند سیاستی و فعالیت‌های اصلی که باید در فرایند سیاست‌گذاری، اجرا و ارزیابی انجام گیرد را تعیین می‌کنند)، "نظریه‌های سیاستی" و "مدل‌های سیاستی" (که تعیین می‌کنند در فرایند سیاستی چه مراحلی باید درصورت امکان اتخاذ شود) وجود ندارد. با این وجود با به کارگیری یک تعریف عمومی از مدل به منزله بازنمایی از چیزی که برای هدف خاصی طراحی شده است (بولاک(Bullok)، ۱۹۷۱، ۱۸۲) می‌توانیم همه این مفاهیم را به عنوان مدل درنظر بگیریم. مدل‌ها برای بازنمایی واقعیت، شبیه‌سازی، تبیین، پیش‌بینی، آزمایش‌گری و آزمون فرضیه به کارمی‌روند (هاگ وود(Hogwood)، ۱۹۸۴، ۱۸۱) با این حال باید مراقب گزینش‌گری، ساده‌سازی و تعمیم درفرایند مدل‌سازی باشیم.
برخی متخصصان سیاست، رهیافت‌های مختلف را بیشتر به مثابه لنزهای مختلفی که ازآن طریق یک فرایند (یعنی همان فرآیند سیاست) را می‌بینیم می‌دانند تا انواع مختلف فرایند سیاستی (آلیسون(Allison) ، ۱۹۷۱، ۱۷۲). هر رهیافت‌ سیاستی به صورتی که آن‌ها استدلال می‌کنند به ما کمک می‌کند تا برخی از ابعاد واقعیت فرایند سیاستی را مشاهده کنیم بنابراین برای فهم بهتر و کامل‌تر فرایند سیاستی نیازمند استفاده از همه آن‌ها هستیم. (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲).
تعدادی از محققان تاکید دارند که برخی رهیافت‌ها، ابزارهای توصیفی هستند که به فهم آن‌چه در فرایند سیاستی اتفاق افتاده کمک می‌کنند درحالی که مدل‌های دیگر، ابزارهای تجویزی هستند که به ما می‌گویند چگونه از فرایند سیاستی عبور کنیم. علاوه‌براین از آن‌جا که هرمدل مفروضات و اهداف خودش را دارد (به عنوان مثال برخی از آن‌ها توصیفی یا تجویزی هستند) حداقل باید از نحوه استفاده درست از آن‌ها اطلاع داشته باشیم. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).
● اهمیت انطباق رهیافت‌های مختلف با زمینه‌های مختلف
رهیافت‌های متنوع فرایند سیاستی به دلیل اهداف و مفروضات مختلف از یکدیگر متفاوت هستند و از این رو روش‌های گوناگونی دارند. در هرمورد از فرایند سیاستی برخی رهیافت‌ها را می‌توانیم نادیده بگیریم؛یا به خاطر اینکه اهداف فرایند سیاستی مطابق با هدف مدل نیست (به عنوان مثال در فرایند سیاستی به مدل‌های تجویزی( prescriptive) نیاز داریم تا پیامدهای سیاستی را در اختیارمان بگذارد و به همیین دلیل بایدرهیافت‌های صرفاً توصیفی(descriptive) را کنار بگذاریم)؛و یا به‌ این دلیل که بافت مورد سیاستی همسو با مفروضات برخی از مدل‌ها نیست (به عنوان مثال در مواردی که مسائل، جدید هستند رهیافت‌های تغیییر تدریجی ممکن است بسیار کم کمک‌کننده باشند)
بنابراین برای آن‌که بتوانیم رهیافت‌های مختلف سیاستی را به درستی به کارببریم اهداف و مفروضات مدلها نیازمند آشنایی با بافت هرمورد سیاستی هستیم. علاوه‌بر این، تغییر در دنیای واقعی سیاست درطول زمان باعث می‌شود برخی مفروضات مدل‌ها قابل اتکا نباشند.
لذا دریک نظریه پویا نیازمند شناخت وضعیت موجود فرایند سیاستی درهرمورد هستیم. بنابراین دراین بخش تلاش می‌کنیم نگاهی به تغییرات و روندهای عمده که دراین زمینه اثرگذار هستند داشته باشیم. ما این روندها را به دوگروه اصلی تقسیم کرده‌ایم: نخست تغییراتی که درمحیط سیاست‌گذاری اتفاق افتاده است و دوم تغییرات فرایند سیاست‌گذاری فی‌نفسه.
هرچند تمایز آشکار بین دنیایی که سیاست‌ها درون آن توسعه پیدا می‌کنند و دنیایی که سیاست‌ها تحت‌تأثیر آن قرارمی‌گیرند مبهم‌تر شده است با این حال درنظرگرفتن این تمایز، حداقل برای اهداف تحلیلی‌مان می‌تواند مفید باشد.
نرخ روزافزون تغییرات در ابعاد اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، محیطی و فنی زندگی‌مان منجربه نتایج پیچیده تازه‌ای شده است. درواقع نه تنها تعداد مشکلاتی که موضوع فرایند سیاست‌گذاری هستند افزایش یافته بلکه این مسائل درحال پیچیده‌تر شدن و به هم وابسته‌تر شدن هستند. بنابراین مواجه با شبکه به هم پیوسته‌ای از مشکلات هستیم که دستور کار تحلیل سیاستی را تشکیل می‌دهد.
درطول نیم قرن اخیر درنتیجه تغییر از حکومت به حکمرانی(عبارت حرکت از حکومت به حکمرانی (From Government to Governance) به صورت ساده بیانگر حرکت به سمت ساختارهای غیر متمرکز و رویکردهای پایین به بالا در فرآیند سیاست است) گرایش‌های متفاوت و حتی متباین دردنیای سیاستی مورد بررسی قرارمی‌گیرد. (ریچاردز، ۲۰۰۲، ۱۷۹) گرایش‌های اصلی دراین تغییر، درگیری بازیگران / سهامداران متعدد و متنوع (با ارزش‌ها، منافع و تلقی‌های مختلف) و افزایش پیچیدگی شبکه سهامداران برحسب روابط مختلف و جهت‌گیری‌های متفاوت (تغییر از روابط صدروذیلی به روابط از پایین به بالا یا عمودی به افقی) است که درنتیجه باعث تغییر از ساختارهای متمرکز (بیشتر درمورد بازیگران درجه اول و دولتی یا رسمی) به غیرمتمرکز در فرایند سیاستی می‌شود.
هرچند توافقی کلی درباره این تغییر وجود دارد اما مباحث ذیل موضوع مناظرات گسترده‌ای است: این فرایند تا چه اندازه درزمینه‌های مختلف اتفاق افتاده است (در نظام‌های سیاسی دموکراتیک یا غیردموکراتیک)، ریشه‌های این روند (ازقبیل جهانی شدن و ظهور تکنولوژی اطلاعات و ارتباطات)، زمان‌بندی و پویائی‌های این تکامل (چه چیزی این فرایند را سرعت می‌بخشد)، و نقش جدید حکومت (آیا هنوز نقش محوری دارد یا نه).
همان‌طور که تعداد و پیچیدگی مسائل در دنیای واقعی افزایش می‌یابد تقاضای فعالیت‌های سیاستی را به حوزه سیاستی ارسال می‌کند. این پیچیدگی و افزایش سرعت تغییرات نه تنها بر فهرست مسائل جدید اثرمی‌گذارند بلکه سیاست‌های قبلی را منسوخ کرده و تقاضا برای فعالیت‌های سیاستی را افزایش می‌دهد.
زمانی که مسائل پیچیده‌تر و تخصصی‌تر می‌شوند فرایند سیاست‌گذاری، اجرا و ارزیابی، به متخصصین سیاستی که تفکیک‌شده‌تر باشند نیاز پیدا می‌کند. بایستی به خاطر داشت که به‌خاطر فرایند سیاستی، یکپارچگی(integration) اطلاعات متفاوت و فعالیت‌های سیاستی تخصصی گوناگون که مشکل فرایند سیاستی را افزایش می‌دهد مسائل، وابستگی متقابل(interdependence) بیشتری به‌هم پیدا می‌کنند. ازاین رو رهیافت‌های سیاستی ساده که عقلانی و بالا به پایین هستند به ندرت واقعیت پیچیدگی در حوزه سیاستی را حل می‌کنند و به همین خاطر تقریباً غیرقابل توصیه هستند.
هرچقدر مسائل تخصصی ‌تر شوند اطلاعات تخصصی‌تری برای فرایند سیاستی لازم است و فرایند سیاستی متمرکز کمتر قادر است به موقع، به آن نوع اطلاعات دسترسی پیدا کند. علاوه‌بر این نرخ روزافزون تغییر در فرایند شکل‌گیری مسائل باعث می‌شود سیاست‌گذاران وقت کمتری برای اقدامات خود داشته باشند و همین امر آن‌ها را در اقداماتشان به عقلانیت محدود سوق می‌دهد.
همان‌طور که پیشتر ذکر شد تغییرات دردنیای واقعی، تغییراتی درحوزه سیاستی را هم به همراه داشته است. نخست آن‌که مرز مشخص بین حوزه سیاستی و بخش دیگر دنیای حقیقی درحال بی‌معناشدن است. به علاوه‌ اینکه بازیگران متخصص‌تر نقشهای مهمتری در فرایند سیاستی در شبکه توزیع‌شده‌ و غیرمتمرکزی ایفا می‌کنند که بیشتر تعاملات در آن از پایین به بالا است.
جامعه نیز همراستا با این موضوع درحال حساس‌تر، آگاه‌تر و درگیرترشدن درفرایند سیاستی است که این امر علاوه بر تعامل بیشتر بین مجموعه‌های دولتی و دیگر بازیگران منجر به افزایش مسئولیت دولت می‌شود.
همان‌طور که محیط سیاستی تغییر می‌کند و مسائل جدید و ساختارهای فرایند سیاستی تازه ظهور پیدا می‌کنند، ابزارها و تکنیک‌های تحلیل، اجرا و ارزیابی سیاستها نیز تحول پیدا می‌کنند. نیاز به گفتن نیست که آگاهی از این ابزارهای جدید نه تنها برای یک تحلیل سیاستی موفق، حیاتی است بلکه منجر به شکل‌گیری رهیافت‌ها و پارامترهای جدید سیاستی می‌شود که به نوبه خود، نواقص رهیافت‌های قدیمی را شرح می‌دهد. (درور(Dror) ، ۱۹۷۱، ۱۸۴)
می‌توان استدلال کرد که تکنولوژی‌های اطلاعات و ارتباطات نه تنها به ابزارها و روش‌های جدید در فرایند سیاستی (تحلیل، اجرا و ارزیابی) کمک کرده است بلکه ساختار و اداره جامعه کلان و به ویژه فعالیت‌های سیاستی مرتبط را گسترش داده است. (پلیت(Pollitt) ، ۲۰۰۰ و ۲۱۰).
● مروری بر رهیافت‌های سیاست‌گذاری
دراین بخش سعی می‌کنیم رهیافت‌های اصلی سیاستی را مرور نمائیم. درواقع فرض کرده‌ایم که همه رهیافت‌ها دارای دو جنبه توصیفی و تجویزی هستند (علیرغم فقدان توافق دراین زمینه، تصور می‌کنیم که این فرض به ما کمک می‌کند همه رهیافت‌ها را تحت پوشش قراردهیم؛ با این حال باید تصدیق کنیم برخی رهیافت‌ها ماهیتاً بیشتر توصیفی هستند تا تجویزی). علاوه‌براین، مرز بین این رهیافت‌ها شفاف نیست و برخی دارای عناصر مشترک (در مفروضات یا روش‌ها) هستند.
پس از توضیح مختصر هر رهیافت (ازهر دو بعد توصیفی و تجویزی) انتقادات عمده‌ای که نسبت به آن وجود دارد بیان می‌شود.
▪ رهیافت عقلانی/ مرحله‌ای( Rational/ staged approach)
دراین رهیافت فرایند سیاست متشکل از مجموعه‌ای از مراحل است که از تعیین مساله شروع و (پس ازگذر از مراحلی از قبیل جمع‌آوری اطلاعات، توسعه یک مدل، شناسایی سیاست‌های بدیل، انتخاب از بین سیاست‌های ممکن) با ارزیابی سیاستی‌ و قضاوت ختم می‌شود. دراین نظریه، جریان دستور (سیاست‌ها) از بالا به پایین بوده و مفروضات اصلی آن اطلاعات و عقلانیت کامل است. بعد تجویزی این رهیافت به تحلیل‌گران سیاستی توصیه می‌کند مراحل سیاستی مشخصی را از تعریف مساله گرفته تا ارزیابی پیامدهای سیاستی، مرحله به مرحله و در دوره‌های زمانی مشخص دنبال نمایند.
نسخه‌های مختلفی ازاین رهیافت وجود دارد که برحسب مراحل فرایند سیاستی متفاوت هستند. به عنوان مثال لاسول، فهم، توصیه، تجویز، دستور، به‌کارگیری، ارزیابی خاتمه را به کارمی‌برد (لاسول(Lasswell) ، ۱۹۵۱، ۱۷۶)، جونز واندرسون مراحل تعیین مشکل،‌ تنظیم دستورکار، انتخاب، اجرا و ارزیابی سیاست را پیشنهاد می‌کنند، هربرت سایمون مراحل سیاست‌گذاری عقلانی را فهم، تعیین راه‌حل، ارزیابی راه‌حل‌ها و انتخاب بین راه‌حل‌ها تعیین می‌کند (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) درحالی که لیند بلوم ضمن تلاش برای تغییر ترتیب این مراحل پیشنهاد می کند فرایند سیاستگذاری عقلانی از تعریف و رتبه‌بندی ارزش‌های حاکم آغاز و سپس راهکارها تعیین شوند. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) علاوه‌براین، انعطاف‌پذیری مراحل و بازخوردهای بین آن‌ها، تاکید بر آنها براساس تعامل بین فرایند سیاستی و محیط این فرایند و حتی ضوابطی که هر نسخه برای ارجاع به این رهیافت‌کلی به کارمی‌برد ازیک نسخه به نسخه دیگر متفاوت است(برخی محققان به این رهیافت به عنوان کتاب درسی (ساباتیر(Sabatier)، ۱۹۹۳، ۱۷۵) و مراحل اکتشافی-ابداعی(لاسول، ۱۹۵۰، ۱۷۶) توجه می‌کنند).
با این وجود همه این نسخه‌ها مراحلی دارند که دریک محیط کلی‌تر اجرا می‌شوند (که ازطریق فدرالیسیم، نهادهای سیاسی، افکارعمومی، فرهنگ سیاسی و دیگر محدودیت‌ها مشخص می‌شود) و هر مرحله شامل دوره زمانی مشخصی است و توسط بازیگران مختلفی انجام می‌شود. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵) انتقاد اصلی به این نظریه آن است که درعمل مفروضات این رهیافت صادق نیستند یعنی اطلاعات، کامل نیست، عقلانیت، محدود است، اهداف فرایند سیاستی به وضوح تعریف نشده‌اند؛ درآغاز فرایند (و حتی تا پایان فرایند سیاستی) چندین راه‌حل سیاستی رقیب (حتی به صورت غیررسمی) برای یک مساله وجود دارد؛ (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) (لیندبلوم، ۱۹۵۹، ۱۷۰) ترتیب مراحل درعمل دنبال نمی‌شود (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵)، جریان بالا به پایین سیاست‌ها و فرایند سیاستی به سمت بدتر شدن پیش می‌رود و این رهیافت نمی‌تواند اقدامات از پایین به بالا را درنظر بگیرد. به همین دلیل شاید این رهیافت در دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ مفید بوده اما نیازمند تغییر در دهه‌های بعدی است. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵). به علاوه، درعمل برای هرمساله سیاستی چرخه‌های فعل و انفعال متعدد (سیاستی) ممکن است وجود داشته باشد که سطوح چندگانه دولت را دربربگیرد. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵) از این گذشته، نبود انعطاف‌پذیری و بازخورد دربرخی از مدل‌های عقلانی مورد انتقاد هستند، به این دلیل که نرخ روزافزون تغییر اطلاعات که در مراحل مختلف مورداستفاده قرار می‌گیرد خیلی زود از مد می‌افتد(هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).
لازم به ذکر است که هرچند این مفروضات ممکن است دردنیای واقعی سیاست‌گذاری مصداق نداشته باشند و رهیافت‌های دیگر (مخصوصاً رهیافت‌های تکاملی و گروهی و شبکه‌ای) سعی کنند برتری‌شان را بر اساس این انتقادات ثابت کنند سوالی که باقی‌ می‌ماند این است که آیا فرایند سیاستی به سمت چنین وضعیت ایده‌آلی باید سوق داده شود و تلاش شود درصورت امکان مراحل سیاست‌گذاری را به صورت عقلانی، متمرکز و صدروذیلی اعمال نماییم. هاگ وود این سوال را به طریق دیگری بیان می‌کند به این صورت که آیا ارائه کردن و تاکید بر فرایند سیاست‌گذاری عقلانی لزوماً یا با احتمال بیشتری منجربه پیامدهای سیاستی عقلانی می‌گردد؟ (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) اگرچه برخی متخصصان جواب به این سوال را مثبت می‌دانند بقیه معتقدند وضعیت اصلی آن است که هرچند مدل عقلانی به منزله مدلی درباره نحوه اتخاذ تصمیمات قابل ترجیح است، اما مدل تغییر تدریجی عمل واقعی تصمیم‌گیری در دولت‌ها را بهتر توصیف می‌کند. (هولت و رامش(Howlett and Ramesh) ، ۱۹۹۵، ۱۷۱) ساباتیر معتقد است که این رهیافت تمایل دارد سیاست‌گذاران را به سمت تمرکز کامل دریک مرحله خاص با بازشناسی اندک آثار دیگر مراحل سوق دهد (ساباتیر، ۱۹۹۱، ۲۱۱) که می‌تواند گمراه‌کننده باشد.
متخصصان دیگر معتقدند این مدل‌ها سیاست‌گذاران را به مثابه اشخاصی خارج از وادی عمل درنظر می‌گیرند (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) که فرایند سیاست‌گذاری را از کاغذ سفید شروع می‌کنند اما درعمل این افراد مواضع و ارزش‌های اولیه خودشان را دارند. مساله جدی‌تر می‌شود زمانی که مشاهده می‌کنیم علاوه بر بازیگران رسمی اندک، بسیاری از بازیگران دیگر وجود دارند و درعمل زنجیره‌ای از ارزش‌ها، باورها و موقعیت‌ها را تشکیل می‌دهند که وسیع و چند بعدی است. درضمن این رهیافت قادر نیست سازوکارهای سیاسی تعیین ارزش‌ها و اولویت‌ها را توضیح دهد و پیشرفت آنها را به خاج از فرایند واگذار می‌کند.
برخی دیگر از محققان ازنقطه نظر قابلیت این رهیافت در تحقیق و آموزش ازآن انتقاد کرده‌اند به این صورت که این رهیافت هیچ توجهی به روابط علی تشکیل دهنده فعالیت‌ها در هر مرحله و متصل‌کننده مراحل به یکدیگر، نمی‌کند ازاین رو مبنایی مشخص برای آزمون فرضیه‌های تجربی فراهم نمی‌کند و نمی‌تواند فرایند یادگیری را که از طریق فرایند سیاستی رخ می‌دهد به صورت مدل درآورد. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵)
▪ رهیافت تغییر تدریجی( incremental approach)
به دلیل موضع حداکثری رهیافت عقلانی، برخی از محققان (لیند بلوم، ۱۹۵۹، ۱۷۰) تلاش نمودند رهیافت بدیلی را مطرح نمایند که نه تنها مزایای رهیافت عقلانی (هر دو بعد توصیفی و تجویزی) را داشته باشد بلکه مسائل اصلی آن را حل کند. در این رهیافت نقطه آغاز، تجزیه و تحلیل مساله است (همانند رهیافت عقلانی) اما کار اصلی در جستجوی سیاست‌های بدیل، بازبینی سیاست‌های مشابه قبلی و تلاش درجهت بهبود آن‌ها دریک فرایند سیاست‌گذاری تدریجی است.
درواقع این رهیافت را می‌توان به منزله گردش‌های متعدد در فرایند سیاستی دید که در هر بار، مدل مرحله‌ای عقلانی را دنبال می‌کنیم و درطول این فرایند، سیاست‌ها، به صورت تدریجی بهبود می‌یابند. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).
انتقادات اصلی به این رهیافت به طور خلاصه توسط درور ارائه شده است به این صورت که: اولا دربرخی موارد، سیاست‌های فعلی ممکن است رضایتبخشی بسیار کمی داشته باشند به‌طوری که اصلاح آن‌ها نیز بیهوده باشد. ثانیاً مسائل ممکن است چنان سریع یا به طور بنیادین تغییرنمایند که سیاست‌های مبتنی برتجربه گذشته به‌منزله یک راهنما برای اقدام آینده ناقص باشند. ثالثاً ابزارهای حل مسائل ممکن است افزایش یابند به طوری که فرصت‌های جدیدی بوجود آید اما احتمال دارد حامیان تغییر تدریجی این ابزارها را نادیده بگیرند (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱)
▪ رهیافت نهادی( institutional approach)
دراین نظریه، نهادها هم شامل قواعد بازی هستند و هم سازمان‌های بازیگر از قبیل پارلمان‌ها، نظام‌های حقوقی و نظام‌های اداری (جان(John) ، ۱۹۹۸، ۱۶۸). این نظریه فرض می‌کند که بعد اصلی فرایند سیاست‌گذاری اطاعت از قوانین و هنجارهای موجود است. به این دلیل تغییر سیاست‌ها دراصل به تغییر در هنجارها و نهادها برمی‌گردد. سازمان‌های رسمی، بازیگران اصلی هستند که بر فرایند سیاستی تاثیر می‌گذارند زیرا آن‌ها بازیگران عمده‌ای هستند که دیگر بازیگران را مجبور به رفتار بر طبق هنجارها و قوانین می‌کنند. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸)
این نظریه فرض می‌کند که بعد اصلی فرایند سیاست‌گذاری اطاعت از قوانین و هنجارهای مستقر است.
برخی محققان (مو(Moe) ، ۱۹۹۰، ۲۰۲) رهیافت‌های مشابهی ازقبیل انتخاب ساختاری را مطرح نموده‌اند که آن‌ها را دراین گروه جای می‌دهیم.
برخی از متخصصان سیاستی تحت‌تأثیر تعریفی وسیع از نهادها، با تاکیدکردن بر روابط بین ساختار و سیاست با این موضوع برخورد کرده‌اند (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) (گیدنز(Giddens) ، ۱۹۸۴، ۱۷۳). به نظر آنها سیاست‌ها به این صورت بر ساختارها (در بلندمدت)تاثیر می‌گذارند که ساختارهای جدید را خلق می‌کنند و رفتار هریک و تعامل بین آن‌ها را تغییر می‌دهند. اما در کوتاه‌مدت ساختارها به ناچار از سیاست‌های تازه حمایت کرده یا آن‌ها را محدود می‌کند.
علاوه برساختارها که بر ترتیبات رسمی دنیای سیاستی متمرکز می‌شود، سیاست‌های پیشین بر سیاست‌های بعدی تاثیر می‌گذارند به‌شکل درجه‌بندی سیاست‌ها (به عنوان مثال استراتژی‌های پنج ساله تکنولوژی ملی جهت‌گیری انتقال تکنولوژی دریک صنعت خاص مثل صنعت دارویی را تعیین می‌کند) یا در شبکه‌ای افقی از سیاست‌ها (برای مثال سیاست‌های اشتغال ملی، سیاست‌های مالی را تحت تاثیر قرارمی‌دهد)
رهنمود این رهیافت برای فرایند سیاستی این است که عامل اصلی تعیین‌کننده سیاست‌ها و پیامدها، نهادها هستند. بنابراین تحلیل‌گران سیاستی و سیاست‌گذاران باید اولاً از همه نهادهایی که تصمیمات و اجرای‌شان اثرگذار است آگاه باشند و ثانیاً تلاش نمایند این نهادها را همسو با اهداف خود تغییر داده و سازگار نمایند. (بلوم کوئست(Blomquist) ، ۱۹۹۶، ۲۰۳) ازاین رو، بازیگران در فرایند سیاستی باید نه تنها در چارچوب محدودیت‌های نهادی عمل نمایند، بلکه باید مقداری از تلاش خود را صرف فرایند تغییرات نهادی کنند(استروم(Ostrom) ، ۱۹۹۰، ۲۰۸) از طریق: ۱- اعمال شرایطی که نهادها و سیاست‌های مورد مخالفت آنها را فلج کندو ۲- دنبال کردن قوانینی که سازمان‌ها و سیاست‌ها را دربرابر نظارت سیاستی مستقیم‌تر باز کند به امید بازگشت به قدرت سیاسی درآینده. (مو، ۱۹۹۰، ۲۰۲)
▪ رهیافت گروهی و شبکه‌ای ( Group and Network approach)
مفروض اصلی این رهیافت آن است که موسسات و روابط غیررسمی که درون و بیرون نهادهای سیاسی هستند تصمیمات و پیامدهای فرایند سیاستی را شکل می‌دهند. رهیافت گروهی درخالص‌ترین تفسیر به این ایده برمی‌گردد که شبکه‌های روابط بین‌ بازیگران، خروجی‌ها و پیامدهای سیاستی را تعیین می‌کنند. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸) انواع بازیگران (خواه بازیگران رسمی و غیررسمی، افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها) و انواع مختلف روابط به کانون فرایند سیاستی آورده می‌شوند.
براساس این رهیافت، تحلیل سیاستی با تعیین بازیگران اصلی و روابط بین آنها در حوزه سیاستی مورد بررسی آغاز می‌شود. براساس این رهیافت هر بازیگر باید برخی نقش‌ها را در مرحله اجرا ایفا نماید به‌طوری که با توجه به قابلیت‌هایش نه تنها امکان‌پذیر است بلکه منجربه نتایج مطلوب در شبکه سیاستی می‌شود. از نقطه نظر کلی‌تر سیاست‌گذاران باید تلاش نمایند ساختار شبکه سیاستی را به منظور سازگاری با سیاست‌هایشان تغییر دهند (با خلق بازیگران جدید، برقراری پیوندهای تازه و حتی جذب برخی بازیگران و روابط).
▪ رهیافت اجتماعی- اقتصادی ( Socio-economic approach)
دراین رهیافت عوامل اجتماعی- اقتصادی تصمیمات بازیگران دولتی را تعیین نموده و خروجی‌ها و پیامدهای سیاستی را تحت ‌تأثیر قرارمی‌دهد. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).
هرچند این رهیافت بیشتر توصیفی است، اما از بعد تجویزی می‌توان فرض کرد که سیاست‌گذاران شرایط مهم اجتماعی- اقتصادی که نتایج سیاستی را تقویت یا محدود می‌کند باید تعیین نمایند و درکوتاه‌مدت تلاش کنند سیاست‌ها را براساس این شرایط فرمول‌بندی، اجرا و ارزیابی نمایند و دربلندمدت سعی کنند طبق اهدافشان بر شرایط تأثیر بگذارند.
▪ رهیافت انتخاب عقلانی( Rational choice approach)
دراین رهیافت ترجیحات و قدرت چانه‌زنی بازیگران، تصمیمات سیاستی و پیامدها را تبیین می‌کند. این چانه‌زنی‌ها به صورت مجموعه‌ای از بازی‌ها بین مشارکت کنندگان و درجایی که ساختار انتخاب با محدودیت‌های اجتماعی- اقتصادی و نهادی تعیین می‌شود اتفاق می‌افتد (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸). به همان اندازه که در رهیافت اجتماعی- اقتصادی تاکید برقدرت اجتماعی و اقتصادی است دراین رهیافت قدرت سیاسی و بازی‌های سیاسی نتایج فرایند سیاستی را تعیین می‌کند. (بنابراین برخی رهیافت‌ها مانند سیاست بوروکراتیک(Bureaucratic politics) که درآن فرایند سیاستی درباره روابط قدرت بین آن‌ها است (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲) می‌تواند در ذیل این رهیافت قرارگیرد). علاوه‌براین، تاکید اصلی این رهیافت‌ها بیشتر بر افراد کلیدی ( Key individuals) است تا سازمان‌ها و نهادها. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸) جان براین باور است که این نظریه نسبت به سایر نظریه‌ها دارای این حسن است که یک نظریه کنش و انگیزه(Motivation) در زمینه‌ای ساختاری است. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).
وی معتقد است که این رهیافت شامل روابط علـّی واقعی‌ است که از کنش و انگیزه عوامل واقعی دریک بافت ساختاری برمی‌خیزد. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).
ازاین گذشته این رهیافت سیاستی اساساً سعی دارد بیشتر از آن‌که بازیگران را برای آن‌چه باید در فرایند سیاستی انجام دهند، آماده کند آن‌چه را در فرایند سیاستی اتفاق می‌افتد، منعکس کند. با این وجود می‌توان فرض کرد که این نظریه این ایده را طرح می‌کند که درتحلیل سیاستی باید افراد کلیدی را مشخص نموده و نگرش‌ها و درک‌شان از مساله به همراه قدرت چانه‌زنی‌شان در فرایند سیاست‌گذاری را تعیین کنیم. به موازات این، آن‌چه برای یک سیاست‌گذار مهم است آگاهی از قدرت چانه‌زنی وتلاش درجهت استفاده از همه توان شخصی‌اش برای تأثیرگذاری بر فرایند سیاستی می‌باشد درحالی که دربلندمدت افراد باید موقعیت سیاسی‌شان را دربازی سیاستی بهبود بخشند.▪ رهیافت ایده محور( idea-based approach)
این رهیافت براین اعتقاد مبتنی است که ایده‌های مربوط به راه‌حل‌های سیاستی حیات خاص خود را دارند. ایده‌ها منتشر می‌شوند و آزادانه یا قبل از منافع در فرایند سیاستی، نفوذ به‌دست می‌آورند. درباره سیاستها، این رهیافت بر باورها و ادراک بازیگران متمرکز می‌شود(جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸). دراین رهیافت الگوهای ذهنی بازیگران است که آن‌چه را از فرایند سیاستی حاصل می‌شود تعیین می‌کند. بنابراین با تغییر الگوهای ذهنی بازیگران و تلاش درجهت انتقال ایده‌های نو، باید نتایج را به شیوه‌ای که با اهدافمان سازگارتر باشد تغییر دهیم.
▪ رهیافت تکاملی( evolutionary approach)
این رهیافت در اصل توصیفی است و سعی دارد تصویری پویاتر از فرایند سیاست عرضه نماید. به این دلیل، تمثیل نظام‌های زیست‌شناختی درآن مورد استفاده قرارمی‌گیرد به این صورت که سیاست‌ها به مثابه ساختارهای جسمانی(phenotypes) درنظر گرفته می‌شوند.
سیاست‌هایی که ساختار ژنتیکی(genotypes) سازگارتری با محیط دارند توسط محیط سیاست‌گذاری انتخاب(selected) می‌گردند.
باتوجه به این‌که یافتن یک نسخه تجویزی مشخص ازاین رهیافت مشکل است آن را از رهیافت‌های تجویزی کنار می‌گذاریم.
▪ رهیافت ائتلافهای طرفدار( advocacy coalition approach)
دراین رهیافت، ذات فرایند سیاستی گفتگو و حمایت است. درواقع، بازیگران مختلف (رسمی و غیررسمی) سعی می‌کنند تا ائتلافی طرفدار به منظور اثرگذاری برنتایج فرایندهای سیاستی تشکیل دهند. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵) اعضای ائتلاف‌ها براساس نظام اعتقادی‌شان همسو با هم عمل می‌کنند تا قوانین و نهادهای مختلف حکومتی را به منظور دستیابی به اهداف مشترک دستکاری نمایند. (ساباتیر، ۱۹۹۱، ۱۵۳) شیوه‌های اقدامشان شامل این موارد است:
۱) گسترش اطلاعات و استفاده از آن به سبکی وکالتی به منظور ترغیب سیاست‌گذاران به اتخاذ راهکارهای مورد حمایت ائتلاف
۲) دستکاری انتخاب مجمع تصمیم‌گیر
۳) حمایت از مقامات دولتی دارای جایگاه اقتدار دولتی که دیدگاهشان را به اشتراک بگذارند و حتی عضو ائتلاف شوند. (بلوم‌کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳)
این رهیافت زمانی که به تعامل بین بازیگران توجه می‌کند شبیه به رهیافت گروهی و شبکه‌ای است اما بیشتر از ساختار ارتباط داخلی بین بازیگران بر ماهیت بحث و ائتلاف متمرکز شود و بر نقش اطلاعات و یادگیری به عنوان عوامل محرک در فرایند تغییر سیاستی تاکید می‌کند. (بلوم‌کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳) می‌توان استدلال کرد که این رهیافت عمده توجه اش را به دنیای درونی افراد و ساختار و محتوای نظام اعتقادی شان اختصاص داده است. (بلوم‌کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳) این رهیافت با تبیین تکامل تدریجی ارزش ها و باورهای افراد، بر تحول همزمان اطلاعات دریافتی بازیگران و نظام‌های اعتقادی شان تاکید می کند به این صورت که نظام اعتقادی اطلاعات را پالایش و تفسیر می کند و آن اطلاعات منجر به تغییر نظام اعتقادی می شوند (بلوم‌کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳)
انتقاد اصلی به این رهیافت آن است که چگونه این تجویز ساده رسیدن به توافق درهرمورد سیاستی را تضمین می نماید. (بلوم‌کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳) به علاوه، این رهیافت فرض می‌کند که نظام های اعتقادی اعضای یک ائتلاف حمایتی ، یکپارچه است ازاین رو منافع فردی شان همگرا درنظر گرفته می‌شود به‌همین دلیل دراین چارچوب، ائتلاف داخلی به خاطر منافع مختلفی که قابل توضیح نیست به هم می‌ خورد.
● معیارهایی برای تحلیل مقایسه ای رهیافت ها
▪ به سوی یک مدل برای تعیین معیارهای مقایسه
ادبیات سیاست‌گذاری عمومی دربردارنده‌ی تلاش های فراوانی برای تحلیل مقایسه ای رهیافت های مختلف در فرایند سیاستی است. تعدادی از محققان بر این باورند که در هر مساله تلاش می کنیم رهیافتی را انتخاب نمائیم که با توجه به آن زمینه و مساله مناسب تر است. همان طور که جان اشاره می کند (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸) هرچند هر رهیافتی بعضی بخش‌های یک مساله را توضیح می دهد، با این وجود باید آن رهیافت‌هایی را انتخاب کنیم که با اهداف مان سازگارتر است. این انتخاب هم برای فهم و توصیف فرایند سیاستی و هم برای فرمول‌بندی، اجرا و ارزیابی سیاست ها در دنیای حقیقی مصداق دارد. در مورد اول سوال این است که کدام رهیافت یا رهیافت ها می توانند واقعیت فرایند سیاستی را در آن بافت و حوزه بهتر توصیف کنند؟ درحالی که درمورد دوم سوال این است که برای سیاست گذاری درآن بافت و درباره آن نوع مسائل کدام رهیافت یا رهیافت ها بهتراست به کارروند؟ درسوال دوم منظور از بهتر، معیاری چند بعدی است که نشان دهنده امکان‌پذیری، تناسب بین فرض رهیافت و بافت خاص است.
تعدادی دیگر از محققان، نشان می دهند که به جای انتخاب یک یا چند رهیافت باید ازهمه رهیافت ها دریک چارچوب ثابت یکپارچه استفاده کنیم زیرا هر رهیافت یک جنبه از ماهیت پیچیده سیاست گذاری و فرایند اجرای سیاستی را تشریح می کند. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸)
اما این ایده مورد انتقاد قرارگرفته است نخست ازنقطه نظر عملی که محدودیت زمان و منابع ما را وادار به انتخاب از بین رهیافت ها می سازد و دوم این که چنانچه قادر به استفاده ازهمه این رهیافت ها باشیم برای ساختن آن چارچوب یکپارچه نیازمند شناخت مزایا و معایب این رهیافت ها براساس ویژگی های متفاوت مساله سیاستی و بافت فرایند سیاستی هستیم.
همه این تلاش ها را می توانیم در دوگروه اصلی طبقه‌بندی کنیم: اول کسانی که سعی دارند بین رهیافت های موجود براساس معیارهای مختلفی به صورت یک رهیافت احتمالی دست به انتخاب بزنند و دوم کسانی که تلاش می کنند رهیافت های مختلف را ترکیب کرده و ترکیب درستی از رهیافت های متفاوت را فراهم کنند. با این حال درهر گروه نقطه شروع، ارزیابی و مقایسه رهیافت های سیاستی گوناگون است.
اما سوال این‌جاست که این معیارها را چگونه برای تحلیل مقایسه‌ای این رهیافت‌ها تعیین نمائیم؟
تقریباً هیچ پاسخ ساده و یکتایی برای این سوال وجود ندارد. برخی می‌گویند که این رهیافت‌ها مفروضات متفاوتی دارند (به عنوان مثال درباره معنای قدرت و ماهیت دولت). بلوم کوئست و همکارانش (بلوم کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳) معتقدند رهیافت‌های سیاستی را می‌توان براساس تاکیدی که بر بازیگران متفاوت دارند (مرز تحقیق و الگوی انفرادی در فرایند سیاستی) یا تناسب بیشتری که درمورد برخی مراحل خاص در فرایند سیاستی دارند ازقبیل تنظیم دستورکار، فرمول بندی، اجرا و ارزیابی سیاستی مقایسه کرد. اما راه دیگری را برای تعیین معیارهایی جهت تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌ها اضافه می‌کنند تا ضعف‌ها و قوتهای هر رهیافت به صورت معیاری برای مقایسه با دیگر رهیافتها و بالعکس بتواند مورداستفاده قرار گیرد. به‌هر حال این معیارها ارائه می شوند تا تعیین کنند رهیافتهای سیاستی خوب، چگونه واقعیت فرایند سیاستی را توصیف می کنند. سایر محققان بین انواع سیاست و محیط سیاست تمایز قائل شده و آن را به عنوان مبنایی برای تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌های سیاستی مورد استفاده قراردادند. (لووی(Lowi) ، ۱۹۶۴، ۲۰۵) (ویلسون(Wilson) ، ۱۹۸۰، ۲۰۶) گرملی(Gormley) ، ۱۹۸۳، ۲۰۷).
بنابراین به این نتیجه می‌رسیم که انتخاب نوعی مناسب معیارها برای تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌های سیاستی مختلف خودش یک موضوع تصادفی است به این صورت که به هر دلیل خاصی، جمع‌آوری معیارهای مختلف با اهمیت نسبی متفاوت ممکن است لازم باشد ازاین رو هنگامی که قصد ارزیابی این رهیافت‌ها در بافت کشورهای درحال توسعه را داریم فکر می‌کنیم که رهیافت‌های مختلف می‌تواند مطابق با نگاه سیستماتیک واقعیت فرایند سیاستی طبقه‌بندی شود. برای هرمورد سیاستی، نمای یک مشکل سیاستی خاص را داریم (یا مجموعه‌ای از چندین مشکل سیاستی وابسته به هم) که درفرایند سیاستی با دروندادهای دیگر (اطلاعات و ارزش‌ها) تغذیه می‌شود و برخی پیامدهای خاص آشکار خواهد شد و این فرایند دریک چرخه سیاستی دوری تکامل پیدا می‌کند. همه این سه گروه اصلی (دروندادهای سیاستی، فرایند سیاستی و بروندادهای سیاستی) درمحیط سیاستی رشد و نمو می‌کند.
۱) دروندادهای سیاستی ( policy input)
هرچند تعیین مجموعه‌ای از دروندادها برای فرایند سیاستی مشکل است حداقل سه موضوع اصلی باید مورد توجه قرارگیرد. ماهیت مساله‌ای که درمعرض فرایند سیاستی است، ارزش‌ها، اهداف عینی و اهداف کلان (به‌طورصریح یا ضمنی، متمرکز یا غیرمتمرکز) که درباره مسائل وجود دارد (مربوط به افراد یا سازمان‌ها، چه بازیگران رسمی و چه غیررسمی) و نهایتاً همه اطلاعاتی که درفرایند سیاستی با درنظر گرفتن مساله، قابل استفاده است. (شلاگر به دو موضوع تازه‌تر یعنی اطلاعات و باورها اشاره می‌کند.) (بلوم کوئست، ۱۹۹۶، ۲۰۳)
۲) فرایند سیاستی ( policy process)
فرایند سیاستی هما چیزی‌ست که ساباتیر آن را به مثابه مجموعه‌ای از بازیگران تعریف می‌کند که شامل سازمان‌های عمومی و خصوصی‌ای ست که به طور فعالانه با مساله سیاستی درگیر هستند. اما یک نظریه سیستماتیک‌تر ما را به این استدلال رهنمون می‌سازد که مولفه‌های فرایند سیاستی قابل طبقه‌بندی به بازیگران (مقامات رسمی و غیررسمی، فردی و سازمانی، دولتی و غیردولتی)، روابط بین‌ آن‌ بازیگران (چه متمرکز و چه غیرمتمرکز، چه از بالا به پایین و چه از پایین به بالا، چه رسمی و چه غیررسمی) و فعالیت‌هایی که آن بازیگران انجام می‌دهند، است.
۳) برونداد سیاستی ( policy output)
هرچند برونداد فرایند سیاستی لزوماً سیاست‌های مشخص مورد توافق نیست برخی ویژگی‌های بروندادهای سیاستی به ما کمک می‌کنند تا مدل‌های مختلف را برحسب بافت‌های مختلف ارزیابی کنیم.
۴) محیط سیاستی ( environment policy)
سرانجام آن‌که محیط نهادی کلی (اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی) که بر فرایند سیاستی اثر می‌گذارد قابل گروه‌بندی براساس نهادهای رسمی و غیررسمی و قابل تحلیل درسطوح بخشی‌، ملی و بین‌المللی است.
به عنوان مثال سایمون (سایمون، ۱۹۷۷، ۱۸۳) مسائل را صرفاً به برنامه‌ریزی شده وغیربرنامه‌ریزی شده تقسیم می‌کند و تلاش می‌کند نشان دهد برای هرنوع مسائل رهیافت‌ خاصی لازم است. دو نکته باید در این‌جا یادآوری شود: نخست آن‌که این تمایز نه تنها براساس ماهیت مساله است، بلکه معیارهای دیگری که دراین‌جا مورد تاکید قرارمی‌دهیم زنجیره‌ای را نمایندگی می‌کنند که به شکل وضعیت‌های صفر و یک قابل رسیدگی نیست. ثانیاً همان‌طور که سایمون بیان می‌کند مسائل برنامه‌ریزی شده و برنامه‌ریزی نشده براساس وجود و کثرت مسائل مشابه قبلی و این‌که چه مقامات (و نهادهایی) مسئول این مشکل هستند، تفاوت می‌کنند. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱). ما این دو جنبه را تفکیک می‌کنیم به صورتی که معیار نخست مربوط به ماهیت درونداد فرایند سیاستی است و معیار دوم به فرایند سیاستی درباره این مساله مربوط می‌شود.
▪ معیارهای پیشنهادی برای تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌های سیاستی
براساس چارچوب ذکرشده دربخش قبل، در پاراگراف‌های زیر سعی می‌کنیم مهم‌ترین معیارهایی که می‌تواند به عنوان مبنایی برای تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌های سیاستی مختلف مورد استفاده قرارگیرد را مطرح نمائیم. فهرست زیر دراصل معیارهای مختلفی است که به طور صریح یا ضمنی درمتون مربوطه مورد استفاده قرارگرفته و دربرخی موارد معیارهای دیگری را اضافه نمودیم که به طور مستقیم یا غیرمستقیم مربوط به مفروضات اصلی رهیافت‌های سیاستی هستند.
۱) معیارهایی درباره ماهیت دروندادهای فرایند سیاستی
I۱) مساله چقدر تازه است؟
I۲) مساله چقدر به اطلاعات تخصصی (اطلاعات عمیق) نیاز دارد؟
I۳) مساله چقدر چندرشته‌ای (برای حل مساله) است؟
I۴) مساله چقدر از ذینفعان متعدد و متکثری دارد؟ ؟
۲) معیارهایی درباره فرایند سیاستی
P۱) فرایند سیاستی تا چه میزان یک تعامل دموکراتیک بین بازیگران مختلف است؟
P۲) افراد کلیدی (درمقیاس با سازمان‌ها) چقدر درفرایند سیاستی دارای نفوذ هستند؟
P۳) قوانین و نهادهای رسمی چقدر برفرایند سیاستی تاثیر می گذارند (درقیاس با گروههای فشار سیاسی و غیررسمی)؟
P۴) تمرکز قدرت چقدر است؟
P۵) ارزش‌ها و اهداف بازیگران تا چه قدر به طور آشکار بیان شده است؟
P۶) بازیگران در فرایند سیاستی تا چه اندازه ارزش‌ها و تفسیرهای متفاوت درباره این مساله دارند (در مقایسه با وضعیت توافقی)؟
P۷) فرایند سیاستی چگونه درحال تغییر است؟
۳) معیارهایی درباره ماهیت بروندادهای فرایند سیاستی
O۱) خروجی‌های سیاستی بلندمدت هستند یا کوتاه‌مدت؟
O۲) خروجی‌های سیاستی خاص و مفصل هستند یا بیانیه‌هایی کلی و جامع؟
۴) معیارهایی درباره محیط نهادی
همان‌طور که پیشتر ذکر شد منظور ما از بافت، شرایط خاص زمانی- مکانی است که سیاست‌ها درآن شرایط توسعه یافته و اجرا می‌شوند. بافت از یک کشور به کشور دیگر، ازیک منطقه به منطقه دیگر و از یک بخش به بخش دیگر درحال تغییر است. معیارهای ارائه شده دراین گروه به صورت ذیل است:
E۱) میزان مناسبت رهیافت برای سیاست‌گذاری.
E۲) شهروندان و مراجع مستقل چقدر مایل به ورود به تحلیل سیاستی و ارزیابی دریک محیط دموکراتیک هستند؟
▪ تحلیل مقایسه‌ای رهیافت‌ها براساس معیارهای مطرح شده.
با تجزیه و تحلیل اهداف، مفروضات و روش‌های رهیافت‌های فوق و براساس معیارهایی که پیشتر ذکرشد، دراین بخش ماتریسی را تهیه کرده‌ایم که قابلیت نسخه تجویزی رهیافت‌ها در تحلیل سیاستی را براساس وضعیت‌های مختلف تعیین شده توسط معیارها ارزیابی می‌کند. برای کوتاه‌تر شدن، قابلیت رهیافت‌ها را برحسب پنج وضعیت زیر ارزیابی نمودیم.
۵) بسیار مناسب
۴) نسبتاً مناسب
۳) نه خوب نه بد
۲) تقریباً نامناسب
۱) گمراه‌کننده
▪ مورد مناقشه (بستگی دارد و نمی‌توان درباره آن قضاوت کرد)
Figure ۱: Dimension of Comparative analysis
● تجزیه و تحلیل بافت کشورهای درحال توسعه ( Developing country)
همان‌طور که دربخش قبل ذکر شد معیارهای مختلفی درارتباط با درونداد ، فرایند ، برونداد و محیط سیاستی وجود دارد که می‌تواند برای مقایسه، رهیافت‌های مختلف درموارد گوناگون مورد استفاده قرارگیرد. آن‌چه دراین مقاله درپی آن هستیم معیارهایی است که بیشتر به کشورهای درحال توسعه مربوط می‌شود. با دنبال کردن همان ساختار (بخش قبل) سعی می‌کنیم فهرستی از مهمترین موضوعات را فراهم کنیم که نه تنها در بافت کشورهای درحال توسعه مطرح‌اند بلکه بر قابلیت مقایسه‌ای هررهیافت دراین بافت اثر می‌گذارند.
برای هرگونه مطالعه درخصوص کشورهای درحال توسعه تعیین این‌که منظورمان از کشورهای درحال توسعه چیست؟ دارای اهمیت است. آماده کردن فهرستی از مشخصات کشورهای درحال توسعه که تمامی این کشورها را پوشش دهد تقریباً غیرممکن است. دلیل اصلی این است که این نمونه به هیچ وجه همگن نیست. (OECD، ۲۰۰۵، ۱۸۵). با این حال یک مقایسه بین کشورهایی که با عنوان توسعه نیافته نامگذاری می‌شوند و کشورهایی که متعلق به گروهی هستند که با عناوین درحال توسعه (هم‌چنین کمتر توسعه یافته ( Less developed) ، درحال صنعتی شدن ( industralizing) ، کمتر صنعتی شده(Less industralized) و کشورهای کمتر توسعه یافته ازنظر اقتصادی ( Less economically developed countries)) شناخته می‌شوند می‌تواند مفید باشد.
ـ در کشورهای درحال توسعه اغلب، هیچ فرایند سیاستی دموکراتیکی وجود ندارد و درعوض فرایند سیاستی بالا به پایین مسلط است. (P۱)
ـ دراین کشورها اشخاص کلیدی تاثیرگذارتر از سازمان‌ها هستند. (P۲)
ـ دراین کشورها نهادهای غیررسمی موثرتر و با نفوذتر از قوانین رسمی و سازمان‌ها هستند. (P۳)
ـ ساختار فرایند سیاستی متمرکز اغلب مصداق دارد. (P۴)
ـ باتوجه به نقش تاثیرگذار بازیگران و روابط غیررسمی، اغلب ارزش‌ها و موقعیت‌های بازیگران به روشنی تعریف نشده است. (P۵)
ـ به نظر می‌رسد دراین کشورها نگرش سیاسی به فرایند سیاستی منجر به واگرایی ارزش‌ها و موقعیت‌های بازیگران می‌شود. (P۶)
ـ نهادها غالبا بی‌ثبات و شکننده هستند و دنیای کلی فرایند سیاستی اغلب به خاطر بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی و تاثیر عوامل جهانی درحال تغییر است. (P۷)
ـ دراین کشورها با فقدان داده‌های قابل اتکا در فرایند سیاستی و تعاملات علمی اندک مواجهیم که بدان معنا است که به دلیل عدم وجود اطلاعات انباشته شده قبلی بیشتر مسائل دراین بافت باید به نوعی جدید دیده شوند. از این رو این کشورها از محیط سیاستی غیرعلمی رنج می‌برند. (E۱)
ـ دراین کشورها فقدان آگاهی اجتماعی و تعداد اندک بازیگران مستقل رسمی فعال رواج دارد اما درصورتی که گروه‌های فشار غیررسمی و گروه‌های حمایتی با هویت‌های عمدتاً سیاسی را درنظر بگیریم می‌توانیم نتیجه بگیریم بازیگران مختلف به‌طور غیررسمی و سیاسی تاثیر بسیارزیادی برفرایند سیاسی می‌گذارند. (E۲)
● تحلیل مقایسه‌ای چارچوب‌های سیاستی براساس ویژگی‌های کشورهای درحال توسعه
براساس این مشخصات و ماتریس معیار- رهیافت دربخش قبل می‌توانیم نتیجه بگیریم که:
ـ رهیافت عقلانی به دلایل P۱ و P۴ می‌تواند موثر و به دلایل P۳، P۵، P۶، P۷، E۱ و E۲ ممکن است غیرموثر باشد.
ـ رهیافت تغییر تدریجی ممکن است به دلایل P۳، P۵، P۶، P۷ و E۲ موثر اما به خاطر شرایط P۱، P۲ و P۴ ناکام بماند.
ـ رهیافت نهادی به دلیل P۴ کمک‌کننده است اما به خاطر شرایط P۳ و P۲ ممکن است ناکام بماند.
ـ رهیافت گروهی و شبکه‌ای به دلایل P۲، P۶ و E۲ می‌تواند مفید باشد ولی P۱، P۴، P۵، P۷ می‌تواند باعث ناکارآمدی آن باشد.
ـ رهیافت اجتماعی- اقتصادی به خاطر وجود شرط P۷ مفید است.
ـ رهیافت انتخاب عقلانی به دلایل P۱، P۲ و P۳ قابل استفاده است اما P۵ و E۲ استفاده ازآن را مشکل می‌سازد.
ـ رهیافت ایده محور به دلایل P۱، P۲ و P۴ موثر است اما E۱ و P۷ شرایط را برای استفاده از آن مشکل می‌کند.
ـ رهیافت حمایتی به دلیل وجود شرایط P۳، P۵ و P۶ می‌تواند بسیار مفید باشد درحالی که سه شرط P۴، E۱ و P۲ شروع آن را مشکل‌ساز می‌کند.
نتیجه نهایی درباره این‌که کدام رهیافت یا رهیافت‌ها برای فرایند سیاستی باید انتخاب شوند و چگونه باید آن‌ها را ادغام کنیم (اگر بیش ازیک رهیافت انتخاب شود) در این نقطه غیرممکن است زیرا این موضوع به میزان زیادی به مساله و بروندادهای سیاستی بستگی دارد. اما ماتریس فوق داده اصلی برای فرایند انتخاب بین این رهیافت‌ها درهر وضعیتی است.
از این رو، این مسیر تحلیلی را دراین نقطه رها کرده و تلاش می‌کنیم آن را دریک مورد واقعی دربخش بعدی اجرا و تکمیل نمائیم.
● مطالعه‌ی موردی:
▪ مثالی از سیاست‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات (CT) در ایران
دراین بخش چارچوب ارزیابی مطرح شده دربخش‌های قبل را درمورد مثالی از سیاست‌های توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات درایران (به عنوان کشوری درحال توسعه) اجرا می‌کنیم. لازم به ذکر است که هدف از این کار، صرفا تلاش برای ارایه مثالی از نحوه پیاده‌سازی ابزار ارزیابی ارایه شده‌است و به‌هیچ‌وجه نتایج این ارزیابی قابلیت استناد محتوایی ندارد، به این معنی که هدف ما در اینجا صرفا نشان دادن این مساله است که چگونه می‌شود در عمل این ابزار را بر روی یک مجموعه‌ای از سیاست‌ها اجرا کرد
اهداف اصلی این سیاست به‌طور خلاصه این موارد بودند:
۱) ایجاد زیربنای مهارت اطلاعات و ارتباطات ایران (شبکه، حقوق و امنیت)
۲) گردآوری و به کارگیری مستقیم جامع اطلاعات و ارتباطات
۳) توسعه اشتغال مولد
۴) ارتقای سطح متوسط مهارت‌ها در شناخت اطلاعات و ارتباطات (فردی و نهادی)
بنابراین، تقریباً برای نخستین بار بود (I۱) که یک سیاست جامع ملی فرمول‌بندی شد که محدوده وسیعی از بخش‌ها (از اجتماعی گرفته تا اقتصادی) و سهامداران را تحت تاثیر قرارمی‌داد (I۴). می‌توان گفت که سیاست‌های مفصل درهر بخش نیازمندبه تحلیل و اطلاعات تخصصی داشت (I۲) و به خاطر محدوده گسترده اهدافش، مقررات مختلفی باید در تحلیل، اجرا و ارزیابی این سیاست به کاربرده می‌شد (I۳). برحسب بروندادهای سیاستی، این برنامه یک سیاست بلندمدت بود (O۱) با پیامدهای ملی گسترده عمومی (O۲).
چنین به نظر می رسد که این فرایند سیاستی (دراصل مرحله تحلیل سیاستی) یک فرایند بالا به پایین،‌ متمرکز (P۴) و غیردموکراتیک (P۱) بود که مدیران درجه یک تاثیرگذارتر از سازمان‌های رسمی بودند (P۲) و تنها برخی از قوانین رسمی موجود در طرح‌های پنج ساله ملی سوم و چهارم حاکم بر فرایند سیاستی بود. اما کم و بیش این فرایند دراصل تحت تاثیر قوانین غیررسمی بود (P۳).
همان‌طور که در زمینه‌های درحال توسعه مرسوم است، ارزش‌ها و اهداف بازیگران مختلف (دراصل بازیگران دولتی) درطول فرایند سیاستی نه تنها به‌طور مشخص بیان نشده است (P۵) بلکه موقعیت‌ها و اهداف بازیگران مختلف تا انداز‌ه‌ای متفاوت بود (P۶) به این دلیل که این طرح موقعیت موجود برخی از بازیگران را تغییر می‌داد (ازقبیل مجموعه‌های موازی مرتبط با ICT در دولت مثل وزارت فناوری ارتباطات و اطلاعات و شورای عالی انفورماتیک) و برخی دیگر را تقویت می‌کرد. به علاوه این سیاست دریک فرایند سیاستی درحال تغییر آشفته فرمول‌بندی و اجرا شد، (P۷) زیرا بازیگران دولتی مختلفی درطول دوره زمانی پدیدار شدند و ارتباطات بین آن‌ها چندین بار تغییر نمود علاوه براین تغییرات مدیران و تغییرات جدید در تعرفه‌ها و مجوز‌های مرتبط با ICT و نیز ظهور تکنولوژی‌های تازه، فرایند سیاستی را تا حد امکان آشفته کرد.
سرانجام آن‌که، می‌توانیم بگوئیم این سیاست تا حد زیادی متاثر از تحولات سیاسی کشور بود بنابراین مجال کافی برای بهره‌گیری از رهیافت‌های علمی، هم در مراحل تحلیل و هم دراجرا و حتی مرحله ارزیابی وجود نداشت (E۱) و همان‌طور که قبلاً بیان شد تعداد زیادی بازیگر محوری وجود داشت که درفرایند سیاستی مخصوصاً درخلال مرحله اجرا درگیر بودند.
باتوجه به وضعیت فوق (برحسب مساله، فرایند سیاستی، پیامدهای سیاستی و محیط سیاستی) می‌توانیم نتیجه بگیریم که رهیافت عقلانی تقریباً غیرقابل استفاده است، هیچ سازوکار بازخوردی برای رهیافت تغییر تدریجی وجود ندارد و دستکاری الگوهای ذهنی بازیگران و تکیه بر تولید ایده‌های مختلف مشکل است و می‌توانیم رهیافت نهادی را به دلیل آن‌که نهادهای رسمی و موثر اندکی دراین فرایند وجود داشت کنار بگذاریم. رهیافت اجتماعی- اقتصادی هرچند به ما کمک می‌کند که شرایط کلی و تاثیرات آن‌ها را درنظر بگیریم اما چنانچه به تغییرات سریع دراین شرایط توجه نکنیم ممکن است گمراه‌کننده باشد.
سایر رهیافت‌های سیاستی می‌توانند تا اندازه‌ای مفید باشند. رهیافت گروهی و شبکه‌ای در تعیین همه باریگران تاثیرگذار (رسمی و غیررسمی، افراد و سازمان‌ها) و رفتار با آن ها می‌تواند به ما کمک کند. تاکید انتخاب عقلانی برمد نظر قراردادن افراد کلیدی درصورتی که ضرورت تامل درباره انگیزه‌ها و تمایلات آنها فراموش نشود ممکن است مفید باشد.
بنابراین به نظرمی‌رسد ترکیب درستی از رهیافت‌های گروهی و شبکه‌ای، انتخاب عقلانی و ائتلافهای طرفدار دراین مورد مناسب باشد.
جدول مقایسه رهیافت‌های مختلف سیاستی بر اساس ویژگیهای مساله (I)، فرآیند سیاست (P)، خروجی‌های مورد انتظار (O) و محیط سیاست (E)
خواننده‌ی گرامی لطفاً جهت مشاهده‌ی جدول به انتهای متن پیام مراجعه و تصاویر مربوطه را ذخیره نمائید
توجه: عدد ۱: کمترین تناسب و عدد ۵ نشان‌دهنده بیشتری تناسب است.
توجه: D به معنی این است که نمی‌توان قضاوت کرد و بستگی به وضعیت سایر عوامل دارد.
● نتیجه
دراین مقاله نشان دادیم که انتخاب بین چارچوب‌ها، رهیافت‌ها و مدل‌های سیاستی تاحد زیادی وابسته به مورد سیاستی است. برای این منظور بایستی ویژگی‌های مساله سیاستی، پیامدهای سیاستی، فرایند سیاستی و محیط سیاستی را در نظر بگیریم.
پس از آن سعی نمودیم یک تصویر مشترک کلی از فرایند سیاستی و محیط سیاستی در کشورهای درحال توسعه فراهم کنیم و براین اساس رهیافت‌های سیاستی مختلف را دراین بافت ارزیابی کردیم.
پس از انتخاب رهیافت یا رهیافت‌های مناسب سوال این است که چطور آن‌ها را در یک رهیافت کلی ادغام کنیم. برخی تلاش‌ها درمتون به ادغام رهیافت‌های مختلف حول یک رهیافت محور انتخاب شده اختصاص می‌یابد. (مثل آن‌چه پتیرجان درباره رهیافت ایده محور انجام داده است (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸)) اما تحلیل ما نشان داد که بهترین رهیافت (به‌طور مطلق یا مقایسه‌ای) وجود ندارد که به صورت محور آن چارچوب جامع درهمه موارد قابل استفاده باشد.

نگارش:‌ محمدحسین رضازاده مهریزی
دانشجوی دکترای سیاست‌گزاری علم و تکنولوژی، دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف
ترجمه:محمد جواد حق شناس
دانشجوی دکتری سیاست‌گزاری عمومی دانشکده‌ی حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
خبرنگار سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران
منابع:
Allisons, G. T. (۱۹۷۱). Essence of Decisions. Boston, Little, Brown.
Anderson, J. (۱۹۹۴). Public Policy-making, Houghton Mifflin Boston
Blomquist, E. S. W. (۱۹۹۶). "A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process." Political Research Quarterly ۴۹(۳): ۶۵۱-۶۷۲.
Bullock, S. (۱۹۷۱). The Fontana Dictionary of Modern Thought. New York, Colombia University Press.
Colebatch, H. K. (۲۰۰۲). "What’s the Alternative?" in Policy, Open University Press. ۱: ۶۷-۸۱.
Dror, Y. (۱۹۷۱). Public Policymaking Reexamined, American Elsevier Pub. Co.
Edquist C. (۲۰۰۵). systems of innovation: perspectives and challenges. The Oxford handbook of innovation. Fagerberg J. Mowery D. and Nelson R. R. Oxford, Oxford University Press.
Eyestone, R. (۱۹۷۸). From Social Issues to Public Policy. New York, Wiley.
Fukuyama, F. W., Caroline S. (۲۰۰۰). Information and Biological Revolutions: Global Governance Challenges Summary of a Study Group, RAND CORP SANTA MONICA CA.
Giddens, A. (۱۹۸۴). the constitution of Society. Cambridge, Polity Press.
Gormley, W. (۱۹۸۳). The Politics of Public Utility Regulation. Pittsburgh. Pennsylvania, University of Pittsburgh Press.
Hogwood, B. a. L. G. (۱۹۸۴). Policy analysis for real world. Oxford, Oxford University Press.
Howlett. M. and Ramesh, M. (۱۹۹۵). Studying public policy. Toronto, Oxford University Press.
John, P. (۱۹۹۸). Analysing Public Policy, London, Pinter.
Jones, C. O. (۱۹۹۸). Introduction to the Study of Public Policy Thomson Learning.
Lasswell, H. (۱۹۵۱). The policy orientation, Stanford University Press
Lindblom, C. E. (۱۹۵۹). "The science of muddling through." Public Administration Review ۱۹: ۷۸-۸۸.
Lowi, T. (۱۹۶۴). "American Business, Public Policy and Political Theory." World Politics ۱۶: ۶۷۷-۷۱۵.
Luke Georghiou, J. R., Hugh Cameron (۲۰۰۲). Rationale for Science & Technology Policy. Assessing the Socio-economic Impacts of the Framework Programme (ASIF). J. R. Luke Georghiou, Hugh Cameron. Manchester, Policy Research in Engineering Science and Technology PREST, University of Manchester, England: ۹۳-۱۲۰.
Moe, T. (۱۹۹۰). The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. New York, Oxford University Press.
OECD, E. (۲۰۰۵). Oslo Manual, GUIDELINES FOR COLLECTING AND INTERPRETING INNOVATION DATA. third, OECD and Eurostat.
Ostrom, E. (۱۹۹۰). Governing the Commons. New York, Cambridge University Press.
Pierre, J. (۲۰۰۰). Debating Governance. Oxford, Oxford University Press.
Pollitt, C. (۲۰۰۰ ). "Institutional Amnesia: A Paradox of the &#۰۳۹;Information Age&#۰۳۹;?" Routledge, part of the Taylor & Francis Group ۱۸(۱).
Richards, D. (۲۰۰۲). Public Policy in a Changing World’. Governance and Public Policy in the UK. Oxford, Oxford University Press: ۱-۱۰.
Sabatier, P. (۱۹۸۸). "An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein." Policy Sciences ۲۱(۱): ۱۲۹-۱۶۸.
Sabatier, P. (۱۹۹۳). Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach. Oxford, Westview Press.
Sabatier, P. A. (۱۹۹۱). "Political Science and Public Policy." Political Science and Politics ۲۴(۲): ۱۴۴-۱۴۷.
Simon, H. (۱۹۷۷). The New Science of Management Decision New Jersey, Prentice Hall PTR Upper Saddle River.
Tybout, J. R. (۲۰۰۰). "Manufacturing Firms in Developing Countries: How Well Do They Do, and Why?" Journal of Economic Literature ۳۸(۱): ۱۱-۴۴.
Wilson, J. Q. (۱۹۸۰). The Politics of Regulation. New York, Basic Books.

منبع : خبرگزاری ایسنا