انتقاد از درون

سازمان مدیریت و برنامه ریزی که چندی پیش از سوی رئیس جمهور منحل و به دو معاونت جدید تبدیل شد این روزها هنوز وضعیت روشن و بسامانی ندارد. درباره این انحلال هم مسوولان کنونی سازمان تاکنون اظهار نظر رسمی نداشتند اما بالاخره در آخرین شماره نشریه رسمی این سازمان در نوشتاری به بحث دلایل این اصلاح ساختار پرداخته شده است. متن این مقاله که با عنوان «الزام ها و رویکردهای اصلاح ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی» منتشر شده به شرح زیر است؛ « به منظور تحقق قانونی و مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهوری براساس اصل ۱۲۶ قانون اساسی، شورای عالی اداری در اسفند ۱۳۷۸ در هشتاد و ششمین نشست خود در راستای اصل یاد شده و با هدف تامین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، همسویی نظام های مدیریتی با برنامه های میان مدت و درازمدت، تمرکز وظایف و فعالیت های مرتبط، پیوسته و متجانس با یکدیگر در امور برنامه ریزی، کاهش تداخل و توازی وظایف سازمان های ستادی، ارتقای توان کارشناسی و تصمیم سازی دولت و فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را با تمام وظایف، اختیارات و مسوولیت های قانونی در یکدیگر ادغام کرد و براساس آن، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، شکل گرفته که فعالیت های خود را طبق نمودار سازمانی جدید از تیرماه ۱۳۷۹ آغاز کرد. با عنایت به اصول ۱۲۴ ، ۱۲۶ و ۱۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با توجه به اصل ۴۴ قانون اساسی، در راستای تمرکززدایی و مواد قانونی برنامه چهارم توسعه، دولت نهم با رویکرد منطقی سازی اندازه دولت و با هدف ایجاد منظومه ای کارا و منسجم از بعد مدیریتی و برنامه ریزی، نخستین گام خویش را در پاییز سال ۱۳۸۵ با الحاق سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان ها به استانداری ها آغاز کرد و پس از گذشت چندین ماه از الحاق سازمان های یادشده و همچنین گذشت هفت سال از تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، شورای عالی اداری در تیرماه ۱۳۸۶ یکی از مهم ترین تصمیم های خویش را در راستای تحقق مواد قانونی یادشده، اجرایی ساخت که براساس آن و به منظور کارآیی و کارآمدی نظام اجرایی کشور، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، در نهاد ریاست جمهوری ادغام و طرح ایجاد معاونت های «برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و «مدیریت و توسعه منابع انسانی» به تصویب رسید.
● رویکردهای قانونی
۱) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
یکی از وظایفی که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بند ۱۰ اصل سوم بر عهده دولت گذاشته «ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضروری» است. همچنین اصول ۱۲۴ ، ۱۲۶ و ۱۲۷ قانون اساسی، حدود و ثغور وظایف رئیس جمهوری را در تغییر ساختار و تشکیلات دولت مشخص و ترتیباتی را در این زمینه مقرر کرده است. در اصل ۱۲۴ رئیس جمهوری این اختیار را دارد که برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی را برگزیند و اصل ۱۲۶، مسوولیت دو امر مهم برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی را به طور مستقیم بر عهده رئیس جمهوری گذاشته و وی را در تفویض این وظیفه به دیگری مخیر ساخته است.
براساس اصل ۱۲۷ قانون اساسی، رئیس جمهوری می تواند در موارد خاص و برحسب ضرورت، با تصویب هیات وزیران نماینده یا نمایندگان ویژه را با اختیارات مشخص، تعیین کند که در این موارد تصمیم نماینده یا نمایندگان یادشده در حکم تصمیم رئیس جمهوری و هیات وزیران خواهد بود. از سوی دیگر اجرای سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی و ابلاغیه مقام معظم رهبری در گرو وجود نظام برنامه ریزی و نظارتی توانمند، کاهش بوروکراسی و تسریع در انجام امور با رویکردی نوین و نگرشی بدیع نسبت به نظام اجرایی کشور است.
۲) قانون برنامه چهارم توسعه
فصل دوازدهم قانون برنامه چهارم توسعه در راستای نوسازی و ارتقای سفربخشی حاکمیتی، نقش و وظایف دولت را در حوزه های مختلف تعریف و تنظیم کرده است. در مواد قانونی این فصل، افزایش کارایی و بهره وری، سیاستگذاری و تقویت نظام برنامه ریزی و نظارت، تجدید ساختار، ادغام و انحصال دستگاه های اجرایی، توسعه بخش خصوصی و تعاونی، اصلاح و بهبود مدیریت نیروی انسانی بخش دولتی، کاهش حجم تصدی ها و کوچک سازی دولت مورد تاکید قرار گرفته است.
● تفکیک نشدن وظایف راهبردی و غیرراهبردی
مطالعه بررسی ساختار تشکیلات کشورهایی که امور مربوط به بودجه و مدیریت را در کنار یکدیگر سازماندهی کرده اند حاکی از این واقعیت است که نوع سازماندهی به شکلی است که امور راهبردی و غیرراهبردی از یکدیگر تفکیک شده هستند. مغفول ماندن وظایف راهبردی در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، به عنوان ستاد فکری و تخصصی دولت در واقع پاشنه آشیل این سازمان بود و وظایفی که در گذر زمان و در تنگناهای زمانی، مالی و تجهیزاتی به مرور به فراموشی سپرده شده، سازمان را به سازمانی انفعالی در برابر تغییرات مبدل ساخت. به بیان دیگر بی توجهی مدیران عالی و کارشناسان سازمان به وظایف راهبردی و دلمشغولی آنها به وظایف غیرراهبردی و حاکمیت دیدگاه فرآیند گرا و نه نتیجه گرا، این سازمان را دچار روزمرگی ساخت و موجب تنزل جایگاه آن شد.
● سازماندهی و ساختار تشکیلاتی
به گواهی اسناد و مدارک موجود، سازماندهی و ساختار تشکیلاتی سازمان پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۸۵ ، ۹ بار دچار تحولات اساسی شده و علاوه بر این تحولات، بارها تحولات محدودتری در ساختار تشکیلاتی آن در حد ادغام یا انتزاع دفاتر و مدیریت ها رخ داد. خوش بینانه ترین نگرش ها چه در زمان وقوع این تحولات و چه اینک که حدود دو دهه از آغاز نخستین آنها می گذرد، بر این باور بوده اند که ریشه این تحولات به هیچ وجه در «زمین بارور اندیشه و تفکر توسعه ای»، استوار نبوده و بیشتر براساس دستورالعمل های خشک و تنها اداری- نهادی شکل گرفته که جزئی از بدنه این سازمان شده است. بر اثر این تحولات ساختار تشکیلاتی سازمان که تا سال ۱۳۶۱ ساختاری براساس وظایف بود، از سال ۱۳۶۱ به بعد برای هماهنگ شدن با «طبقه بندی عملیات دولت» و پاسخگویی صوری به «ضرورت های موجود» تغییر وضعیت داده و تحولات ناشی از ادغام چون در حداقل زمان ممکن و با رعایت بسیاری از «مصالح» صورت گرفت، بابی برای ایجاد تحول اساسی نبود. در واقع ساختار سازمان باید به گونه ای بود که مشارکت، خلاقیت و یادگیری را ترغیب می کرد. حال آنکه ساختار سازمانی آن ناکارآمد، انعطاف ناپذیر، ضد مشارکت، سرکوب کننده خلاقیت و مانع یادگیری بود.
● ضعف تعامل علمی
ضعف تمایل و تعامل علمی در همکاری با مراکز خط مشی پژوهی و مطالعات و پژوهش های کاربردی و توسعه ای و همچنین فقدان شکل گیری سطوح مختلف کارشناسی و علمی برای تهیه برنامه ها و بودجه ها و نبود بسیاری از حلقه های کارشناسی در سطوح مختلف و در نهایت بی توجهی به ضرورت بازسازی و نوسازی دانش فنی و بهره گیری از فناوری های مناسب در تصمیم گیری ها و تصمیم سازی ها و ضعف در تعامل برای تولید، انتقال و کسب دانش و تجربه در راستای بهبود روش ها و شیوه های عملکردی.
● توانایی نداشتن در برپایی تعامل های توسعه ای
ناتوانی در برپایی تعامل توسعه ای بین قلمروها و همچنین ناتوانی در تعادل بخشی بین اهداف و ابزارها در برنامه ها و بودجه های سالانه از دیگر آسیب های درونی سازمان مدیریت و برنامه ریزی به شمار می آمد.
● حاکمیت روح انفصال و ضعف انسجام
یکی دیگر از معضلات درونی، مسائل و مشکلات ناشی از برخورد غیرفعال و کارساز با ادغام سازمان های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور بود، به صورتی که سازمان ادغام شده، بیشتر از آنکه به یک سازمان منسجم ناشی از ادغام شباهت داشته باشد، به کارکردها و وظایف دو سازمان منفصل و جدا از هم، شباهت داشت.
● تناسب نداشتن نیروی انسانی
بدون شک رمز اصلی موفقیت سازمان های پیشرو در دنیای امروز کارکنان برجسته هستند. تناسب نداشتن نیروی انسانی مشتمل بر تورم نیروی انسانی، نیروی انسانی ناشایسته و چسبندگی بیش از حد غیرشایسته ها به سازمان و ضعف تعلق خاطر سازمان شایستگان، از جمله چالش های درونی سازمان مدیریت و برنامه ریزی بوده که بخشی از آن معلول مشارکت نکردن بدنه کارشناسی در تصمیم سازی ها و تصمیم گیری هاست و باعث شده تعلق خاطر سازمانی به شکل چشمگیری کاهش یابد و کارشناسان روزمرگی را جایگزین خلاقیت و ابتکار کنند.
● نبود فرآیند کنترل خروجی های سازمان
یکی دیگر از آسیب های درونی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، نبود سازوکار لازم برای کنترل خروجی های سازمان بود، به طوری که این امر گاه منجر به صدور نظرهای متناقضی می شد و سردرگمی دستگاه های اجرایی را به همراه داشت.
مشخص نبودن جایگاه و نقش سازمان مدیریت و برنامه ریزی در نظام اداری و اجرایی کشور و تعیین دقیق جایگاه و نقش سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان یک دستگاه فرابخشی و ستادی از اهمیت زیادی برخوردار بوده اما شرایط و جایگاه این سازمان نشان می دهد که توقعات نظام و انتظارات از سازمان مشخص نبوده است.
از سوی دیگر، سازمان نیز نمی دانست براساس چه اصول و ضوابط و موازینی باید با دستگاه ها تعامل داشته باشد. در چنین شرایطی تلقی عمومی، سازمان را به عنوان یک مرجع «تصمیم سازی و کلیدی در فرآیند توسعه کشور» به رسمیت نمی شناخت، بلکه آن را جایگاهی می پنداشت که وظیفه دارد سلایق و عملیات دستگاه های اجرایی مختلف را زیرمجموعه یک بخش و در مراجعی موقت و بدون ثبات با یکدیگر جمع بندی کند.
● نبود تناسب تشکیلات با مفاد برنامه های توسعه
یکی از چالش های برون سازمانی، نامناسب بودن ساختار آن برای ایفای وظایفی بود که در برنامه های توسعه پیش بینی می شد. اگر تشکیلات را ابزار رسیدن به اهداف سازمانی در نظر بگیریم باید از چنان پویایی ای برخوردار باشد که بتواند خود را با اهداف برنامه های توسعه هماهنگ کند و از انعطاف لازم برخوردار باشد. به عبارت دیگر، بهترین ساختار، ساختاری است که ضمن حفظ انسجام و یکپارچگی خود در صورت لزوم متناسب با اهداف برنامه های توسعه ای مورد بازنگری و تحول قرار گیرد تا بتواند در تحقق اهداف توسعه موثر باشد.
● کاهش شفافیت و ارتباطات باز با سایر دستگاه ها
یکی دیگر از آسیب های سازمانی که به نحوی با نخستین چالش برونی بدون ارتباط نیست، کاهش شفافیت و ارتباطات باز با سایر دستگاه هاست. سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به سبب نوع ماموریت ها و وظایف خویش که به طور اساسی مدیریت منابع بود به این دو عنصر، سخت نیاز داشت، گاه نگاه های جانبدارانه، خصومت آمیز و برخورد از موضع قدرت، نگرش منفی دستگاه ها را نسبت به سازمان در پی داشت.

منبع : روزنامه شرق