نفت و دولت نفتی ایران

الف ـ "پایان‌پذیری" و "حیاتی" بودن نفت
نفت منبعی حیاتی و پایان‌پذیر است. ویژگی حیاتی‌بودن نفت به مفهوم نقش آن در تمدن و زندگی بشر و وابستگی شدید تولید جهانی به این ماده اولیه و بی‌بدیل بودن آن در شرایط موجود ـ سطح تكنولوژی و قیمت‌های جاری حامل‌های انرژی ـ می‌باشد.
گرچه پیشرفت‌های تكنولوژیك و پیدایش روش‌های نوین در برخی عرصه‌ها باعث حصول دانش فنی بازدارنده(Backstop Technology) گردیده است و از این نظر شدت وابستگی كاهش یافته، اما به‌طور عام و بخصوص در بخش حمل‌ونقل، این وابستگی همچنان تداوم دارد. تجدیدناپذیری سوخت‌های فسیلی نیز بدین معناست كه استفاده از ذخایر موجود درنهایت به اتمام آنها خواهد انجامید دوویژگی یادشده، نفت را به كالایی استراتژیك ـ سیاسی ـ اقتصادی تبدیل نموده كه سالیان متمادی نقش‌آفرینی درجه اول را در اقتصاد جهانی به‌عهده داشته است.
ب ـ نفت ثروت است و نه درآمد
نفت ثروتی ملی و متعلق به تمام نسل‌هاست كه در بهره‌برداری از آن، حكومت نه‌تنها باید منافع ملی موجود را در نظر بگیرد، بلكه بایستی پاسخگوی نسل‌های آینده نیز باشد. از این‌رو حاصل فروش نفت را نباید درآمد تلقی كرد بلكه باید آن را در حسابداری ملی به‌عنوان تبدیل سرمایه منعكس نمود. ضمن این‌كه در این تبدیل باید سهم "بین نسلی" از سهم "نسل كنونی" نیز تفكیك شود این نوع نگرش كل حسابداری ملی موجود را تحت‌تأثیر قرار داده و به شفافیت آن و ارزیابی درست از تولید ملی و درآمد حاصله خواهد انجامید.علاوه بر این، نظر به این‌كه نفت ثروت است لذا توجه به تولید صیانتی، از اهم واجبات در اقتصاد نفت می‌باشد.
ج ـ "اقتصاد صنعت نفت" به‌جای "اقتصاد تجارت نفت"
سومین مولفه توجه و تأكید بر تغییر اقتصاد تجارت نفت به اقتصاد صنعت نفت می‌باشد، امری كه در فرایند ملی‌كردن صنعت نفت تداوم كامل نیافته است. وجود ذخایر عظیم نفت و گاز، قدمت صنعت نفت ایران، سرمایه‌های انسانی و همجواری با كشورهای نفت‌خیز بستر مناسبی برای شكل‌گیری اقتصاد بر محور صنعت نفت را فراهم آورده است.
چنانچه ساخت و تولید قطعات مورد نیاز در این صنعت و ارائه خدمات فنی ـ مهندسی شامل طراحی و پیمانكاری در صنایع بالادستی و پایین‌دستی، رشد مراكز آموزش‌عالی و هسته‌های تحقیق و توسعه بر مبنای این صنعت شكل می‌گرفت، طبیعتاً امروزه بخش عظیمی از درآمدهای كشور از طریق اقتصاد صنعت نفت به‌دست می‌آمد و این می‌توانست یكی از مزیت‌های نسبی ما باشد. اما متأسفانه با گذشت بیش از پنجاه‌سال از ملی‌شدن صنعت نفت، آن‌چنان كه شایسته است در این راستا گام‌های جدی برداشته نشده است.
د ـ تئوری ارزش ذاتی نفت
دستیابی به تئوری ارزش ذاتی نفت به‌عنوان یك امر درازمدت آموزشی ـ اجرایی باید مدنظر قرار گیرد. تاكنون تئوری‌های موجود تعیین قیمت مانند عرضه ـ تقاضا، ارزش‌اضافی و... جوابگوی نوسانات چشمگیر قیمت نفت نبوده است و به همین دلیل برنامه‌ریزی كشورهای نفت‌خیز در حال توسعه را مخدوش نموده است. لذا دستیابی به تئوری ارزش‌‌ ذاتی نفت در یك سیر درازمدت(۱) می‌تواند ضمن آن‌كه در جهت پایدارسازی تولید و مصرف نفت موثر واقع شود، درمقابله با نوسانات قیمت و دفاع تئوریك از قیمت‌های واقعی در صحنه مذاكرات بین مصرف‌كنندگان ـ تولیدكنندگان و همچنین ظهور انرژی‌های جایگزین مانند انرژی خورشیدی، آبی، اتمی و همچنین مقابله با تخریب محیط‌زیست عمل نماید.
غیر از عرصه‌های یادشده، دستیابی به تئوری جامع قیمت نفت می‌تواند در استقرار نظام عادلانه توزیع درآمد نفت در جهان كمك نماید. امروزه صرفاً ۱۶% از كل درآمد حاصل از یك بشكه نفت به كشورهای صادركننده تعلق می‌گیرد و ۸۴% بقیه نصیب كشورهای مصرف‌كننده اروپایی و امریكایی می‌گردد، درحالی‌كه صادركنندگان نفت علاوه بر این‌كه ثروت خود را صادر می‌كنند، هزینه‌های امنیتی و حفاظتی آن را نیز از محل همین سهم ناچیز خود تأمین می‌نمایند، درصورتی‌كه مصرف‌كنندگان بدون تحمل چنین هزینه‌هایی و براساس اعمال مالیات بر مصرف هیدروكربن بخش عمده‌ای از درآمد را كسب می‌نمایند. تئوری جامع قیمت نفت روشن می‌نماید كه مصرف‌كنندگان نمی‌توانند با توجه به قیمت واقعی، چنین مالیات سنگینی را اخذ نمایند و در آن صورت به‌طور طبیعی نسبت درآمد حاصل از یك بشكه به نفع تولیدكنندگان افزایش خواهد یافت.
هـ ـ هیئت‌مدیره همه‌جانبه برخاسته از صنعت نفت
از نكات دیگر كه مجله چشم‌انداز ایران پیگیر آن بوده است، این‌كه در میان‌مدت اعضای هیئت‌مدیره صنعت نفت مركب از كسانی باشند كه به‌قدر كافی از چهار دانش:
۱) مهندسی مخزن
۲) اقتصاد بویژه اقتصاد نفت
۳) حقوقی ـ قراردادی۴
۴) سیاسی ـ استراتژیك
بهره‌مند باشند تا این‌كه اقتصاد صنعت نفت ما تابع نوسان‌های سیاسی روز نگردد.
نفت و دولت متكی بر درآمدهای نفتی دو محور اصلی اقتصاد ایران است. از سال ۱۹۷۳ (۱۳۵۲) كه قیمت نفت به شدت افزایش یافت، وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی نیز تشدید شده است و این وضعیت تا سال‌های آینده همچنان ادامه خواهد داشت.
دولت نیز به لحاظ تاریخی ـ فرهنگی سال‌هاست كه در اقتصاد نقش مهمی داشته و از آنجایی‌كه فرض بر این است كه دولت به نمایندگی از ملت مالك درآمد نفت است، بنابراین رانت نفت نصیب دولت می‌گردد و از جهت این‌كه نهاد دولت از دیدگاه نظری فاقد منافع شخصی است، پس جامعه پذیرفته كه مسئولیت تخصیص بهینه درآمدهای نفتی با دولت باشد. از این‌رو در بررسی‌های اقتصادی، قطعاً باید "تأثیر نفت در ساختار دولت" مورد توجه ویژه قرار گرفت و "چگونگی مداخله دولت در اقتصاد به‌واسطه تملك رانت نفتی" مورد ارزیابی قرار گیرد. در این رابطه توجه به نكات زیر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است:
۱ـ در كشور ما دخالت دولت در اقتصاد چیزی نیست كه بتوان گفت مطلوب است یا مطلوب نیست. زیرا دولت مالك دلارهای نفتی است. مادامی‌كه نفت در اختیار دولت است نمی‌توان از عدم مداخله دولت صحبت كرد و در آینده قابل پیش‌بینی نیز نمی‌توان وضعیتی را تصور كرد كه دولت مالك درآمدهای نفتی نباشد. از این‌رو پرسش اصلی این است كه دولت چگونه باید دخالت كند؟ به عبارت دیگر الگوهای صحیح دخالت دولت و حدومرزهای این دخالت چیست؟
۲ـ دولت به نمایندگی از ملت مالك درآمدهای نفتی است، با این همه دولت‌ها معمولاً قادر نیستند درآمد نفتی را به نحو بهینه تخصیص دهند زیرا كه دولت‌ها بویژه در كشورهای در حال توسعه از گروه‌های نامتجانس تشكیل شده‌اند و چه‌بسا منافع این گروه‌ها متضاد و متعارض باشد و مهم‌تر از همه آن‌كه دولت‌ها معمولاً به افق بلندمدتی كه ماورای دوران زمامداری آنهاست چندان توجهی نمی‌كنند. بنابراین در فرایند برنامه‌ریزی برای تخصیص درآمدهای نفتی ممكن است منافع ملی به درستی رعایت نشود.۳ـ قیمت نفت در بازارهای جهانی در حال تغییر است و البته نوسان قیمت ربطی به سیاست‌های نفتی ما ندارد و نه‌تنها دولت ما بلكه هیچ‌یك از كشورهای در حال توسعه نفتی نمی‌توانند قیمت را در بازار جهانی تثبیت كنند. تغییرپذیری قیمت نفت مربوط به تحولات ساختاری است كه در بازار جهانی نفت روی داده است كه آن هم عمدتاً ناشی از حذف نظام پولی "برتن وودز" و شناورشدن نرخ ارز در دهه ۱۹۷۰ است، از این‌رو درآمدهای دولت كه عمدتاً ناشی از نفت است بی‌ثبات می‌باشد و هیچ دولتی قادر به حذف این بی‌ثباتی نیست. تنها كاری كه می‌توان انجام داد این است كه این بی‌ثباتی به نحو شایسته‌ای مدیریت شود.
۴ـ ساختار اقتصاد ما چنان است كه بین بخش نفت و دیگر بخش‌های تولیدی ارتباط چندانی نیست، اما از دیدگاه مالی رابطه بین درآمدهای نفتی و دیگر بخش‌های اقتصادی بسیار قوی است و همین پدیده باعث ایجاد عدم‌تعادل‌هایی در اقتصاد ما شده است كه همچنان ادامه خواهد داشت.
۵ـ در چند سال اخیر بخش نفت و گاز بیشترین سرمایه خارجی را جذب كرده است. نتایج این سرمایه‌گذاری‌ها نهایتاً افزایش درآمدهای ارزی بوده است. اما نباید فراموش كرد كه درآمد ارزی هیچ‌گاه توسعه اقتصادی را به‌دنبال نخواهد داشت. به بیان دیگر، توسعه اقتصادی را نمی‌توان با دلارهای نفتی از بازارهای جهانی خرید.
پس از انقلاب اسلامی، درآمد ارزی حاصل از صدور نفت شاید حدود ۴۰۰ میلیارد دلار باشد درحالی‌كه هم‌اكنون وابستگی اقتصاد ما به درآمدهای نفتی بیش از حد گذشته است و درصد بیكاری نیز به مرز خطرناكی رسیده و عدم تعادل‌های اقتصادی و اجتماعی نیز شدیدتر شده است. بنابراین سرمایه‌گذاری خارجی در بخش نفت و گاز اساساً نویدبخش توسعه اقتصادی برای كشور نبوده، زیرا دلارهای نفتی معمولاً برای رفع آثار منفی عدم‌تعادل‌های ساختاری اختصاص می‌یابد كه ثمره‌ای جز تقویت ریشه‌های عدم تعادل ندارد.
۶ـ استراتژی توسعه ما برمبنای جایگزینی واردات بوده است یعنی دقیقاً سیاستی كه "ریسك" ندارد. در این استراتژی فقط به اندازه نیاز داخلی تولید می‌كنیم و قصد رقابت هم با كسی نداریم، ازسوی دیگر چون درآمدهای نفتی دست دولت است بنابراین تخصیص منابع با اوست؛ از این‌رو چندان نگران كارایی نبوده‌ایم و به هرحال درآمدهای نفتی همیشه كاستی‌ها را پوشش داده است، درحالی‌كه محور توسعه در كشورهایی از نوع كشورهای آسیای جنوب‌شرقی و چند كشور دیگر رقابت‌پذیری و توسعه صادرات ـ خطرپذیری ـ. بوده است.
اساساً دولت‌های متكی بر درآمدهای نفتی خطرگریزند و بخش خصوصی در این كشورها كه باید خطرپذیر باشد فاقد چنین خصوصیتی است، زیرا رشد فعالیت‌های بخش خصوصی در بسیاری از بخش‌ها، معمولاً به علت نزدیكی به دولت نفتی و بهره‌مندی از رانت‌های اقتصادی امكان‌پذیر است.
۷ـ چون نفت تمام‌شدنی است پس باید به فكر نسل‌های آینده بود. از این‌رو یكی از وظایف دولت آن است كه ذخایر نفتی را به سرمایه‌هایی تبدیل كند كه ایجاد كنند، درآمدهای مستمر برای نسل‌های بعد باشد.
۸ـ از پیش از انقلاب مطالعات نفت منحصر به مهندسی نفت بوده و مباحثی چون استراتژی‌های تولید، صدور و بازاریابی و قیمت‌گذاری و تجزیه و تحلیل بازار جهانی نفت و مطالعه جایگاه كشور در تحولات این بازار و بررسی منافع ملی در سیاستگذاری‌های نفتی در مباحث كلاسیك دانشگاهی قرار نداشته است. این سنت تاریخی هنوز هم تا حد زیادی به قوت خود باقی است.
با توجه به نكات یادشده، این سوال مطرح می‌شود كه آیا چون نفت داریم پس باید برای همیشه توسعه‌نیافته باشیم؟ اگر نهادهای دموكراسی به معنای واقعی آن یعنی نظارت نهادهای مستقل ملی بر عملكرد دولت تقویت نشود، البته پاسخ به این سوال مثبت است، ضمن این‌كه توجه به دو نكته لازم است
▪اول آن‌كه كشورهایی كه توسعه اقتصادی خود را بر درآمدهای ارزی حاصل از صدور منابع زیرزمینی متكی كرده‌اند توفیق چندانی نداشته‌اند.
▪دوم آن‌كه توسعه اقتصادی در برخی از كشورها همراه با حكومت‌های دموكراتیك نبوده است، بلكه رهبر یا گروه رهبری به لحاظ تاریخی نقش بسیار مهمی در فراهم‌نمودن زمینه‌های توسعه اقتصادی و هدایت و نظارت بر فرایند توسعه ایفا كرده‌اند. چین مثال خوبی در این زمینه است. نمی‌توان نقش برجسته‌ای را كه برخی از رهبران در فرایند توسعه اقتصادی داشته‌اند فراموش كرد، اما باید توجه داشت كه توسعه اقتصادی در این كشورها موقعی استمرار خواهد داشت كه رهبران آنها بتوانند نهادهای مستقل ملی را ناظر بر عملكرد دولت قرار دهند و فرهنگ اعتماد به نفس را در بخش خصوصی شكوفا كنند و به‌جای آن‌كه سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی در بخش خصوصی در هر امری هرچند كوچك نیازمند تأیید و امضای مقامات دولتی باشند، دولت‌ها باید نیازمند تأیید و امضای نهادهای تخصصی و ملی باشند كه البته در كشورهای نفتی تحقق این هدف بسیار دشوار است، زیرا كه دولت‌ها با داشتن میلیاردها دلار درآمد نفتی چنان مغرورند كه خود را بی‌نیاز از نظارت نهادهای ملی و تخصصی می‌دانند.
▪ درنهایت در پاسخ به این پرسش كه "برای بهبود وضعیت اقتصادی كشور چه باید كرد؟" می‌توان گفت از آنجایی‌كه تأثیر درآمد نفت بر اقتصاد كشور تابعی از اهداف و ساختار و كارایی بخش دولتی است، نخست باید به "اصلاح بخش دولتی" و "افزایش كارایی" آن پرداخت، زیرا كه درآمدهای نفتی از طریق دستگاه‌های دولتی به اقتصاد ملی تزریق می‌گردد.
در تدوین راهكاری لازم برای اصلاح ساختار دولت، توجه به موارد زیر ضروری است:
الف ـ باید مرزهای بخش دولتی و بخش خصوصی را به‌روشنی ترسیم كنیم و حدود "دخالت یا عدم‌دخالت دولت" را به درستی نشان دهیم و معلوم كنیم كه بخش خصوصی فقط در دامان دولتی توسعه‌گرا، قانونمند و مقتدر می‌تواند رشد كند و این در حالی است كه اقتدار دولت ناشی از تخصص محوری و عقلانیت در عملكرد نظام است و اگر چنین باشد دولت از حمایت‌‌های ملت به‌معنای واقعی كلمه در طولانی‌مدت برخوردار خواهد بود.
ب ـ عملكرد دولت همواره الگوی موثری در شكل‌دادن به رفتار بخش خصوصی است. برای این‌كه بخش خصوصی قانون‌پذیر شود و به قانون احترام بگذارد، دولت باید الگوی كاملی از قانونمندی و رعایت ضوابط و قوانین باشد. اگر می‌خواهیم بخش خصوصی منافع ملی را نیز مدنظر قرار دهد، دولت باید الگوی كاملی از احترام به حقوق افراد و رعایت حقوق مالكیت و لحاظ‌كردن منافع ملی در كلیه تصمیمات و سیاستگذاری‌ها باشد.
ج ـ شفاف‌سازی عملكرد دولت باید درصدر برنامه‌‌های تجدید ساختار قرار گیرد و در مفهوم "محرمانه بودن" بسیاری از اطلاعات تجدیدنظر شود، زیرا آگاهی جامعه بویژه اندیشمندان و كارشناسان از عملكرد دولت، شرط لازم برای تحقق دموكراسی است.

پی‌نوشت:
۱ـ Long Term Strategy یا به‌طور اختصار:L.T.S .
۲ـ نگاهی به مسائل اقتصاد ایران و راهكارهای آن (مجموعه سخنرانی‌ها) مجلس شورای اسلامی مركز پژوهش‌ها، شماره انتشار ۱۶، سال ۱۳۸۳، ص ۲۳۲ـ۱۸۳.

منبع : ماهنامه چشم انداز ایران