استقلال بانک مرکزی

ناكارآیی سیاست های پولی بانك مركزی در دهه های ۶۰ و ۷۰ در كنترل حجم نقدینگی و نرخ تورم نظر بسیاری از كارشناسان را به استقلال كافی این بانك و سیطره دیگر بخش ها بر اجرای سیاست های پولی و مالی كشور معطوف كرد. استقراض دولت از بانك مركزی، افزایش تسهیلات تكلیفی و كسری بودجه دولت هر ساله موجب تضعیف سیاست های پولی بانك مركزی شده است، از این رو اكثر كارشناسان بر لزوم استقلال بانك مركزی تأكید داشته اند.
برای نیل به این منظور در نخستین قدم حق انتخاب رئیس كل بانك مركزی از وزیر اقتصاد و دارایی به رئیس جمهوری واگذار شد. در گام بعدی مجلس شورای اسلامی طرحی را تدوین كرد كه براساس آن رئیس كل بانك مركزی باید به پیشنهاد رئیس جمهوری و تصویب مجلس تعیین شود. این موضوع واكنش های متفاوتی در میان گردانندگان بازار پولی كشور و مقام های دولتی داشته است. از این رو نوشتار زیر سعی در تبیین ابعاد مختلف استقلال بانك مركزی و مروری بر ساختار بانك های مركزی دیگر كشورها دارد.
در عصر حاضر نقش بانك های مركزی در امور اقتصادی در داخل و خارج از كشور اهمیت ویژه ای دارد. این اهمیت به طور مستقیم مربوط به نقش فزاینده پول ملی و ارزش برابری آن با پول های خارجی و پیگیری هدف ثبات قیمت هاست كه اسباب تكامل چشمگیر بانك های مركزی را فراهم می كند.
نظام بانكداری مركزی با تاریخچه طولانی، روند تكاملی قانونمندی را طی كرده است. این نظام در ابتدا به منظور تأمین مالی دولت ها و یك شكل كردن نظام نشر اسكناس، بهبود ترازپرداخت ها و محافظت از پول فلزی ایجاد شد، آنگاه در روند تكاملی خود شكل بانكداری به خود گرفت. در این حالت بود كه ذخیره شبكه بانكی در این بانك ها متمركز شد و بانك های مركزی به عنوان مرجع نهایی تأمین نقدینگی آخرین قرض دهنده شبكه بانكی و مسئول حفظ سلامت نظام بانكی شدند. وظیفه سیاست پولی نیز زمانی به بانك های مركزی سپرده شد كه سیستم پایه طلا رها و رشد حجم پول عامل اصلی تعیین كننده ارزش پول یا عامل تثبیت قیمت ها معرفی شد. در چنین شرایطی دولت ها به طور عملی بازار پولی خود را براساس تصمیم گیری این نهاد اداره كردند.
اكثر صاحب نظران اقتصادی درباره ضابطه حاكم بر روابط دولت ها و بانك های مركزی، معتقدند نباید میان دولت و بانك مركزی روابط نزدیكی برقرار باشد. درواقع مصرف كننده پول باید از دسترسی آسان به پول دور بماند. از گذشته نگرانی های بسیاری از تسلط دولت ها بر نظام پولی و تنظیم سیاست های پولی، برای تأمین مخارج خود از محل درآمدهای حاصل از نشر اسكناس وجود داشته است.
به طور كلی هدف سیاست های پولی ایجاد شرایطی است كه ثبات قیمت ها را در بلندمدت حفظ كند. برای تحقق این امر نیز باید چگونگی اجرای سیاست های پولی در اختیار بانك مركزی باشد. به عبارت دیگر بانك های مركزی در به كارگیری از ابزارهای سیاستی خود مانند ذخایر پولی خاص و اجزای پایه پولی برای اثرگذاری بر اهداف میانی و كنترل رشد حجم نقدینگی به منظور تثبیت قیمت ها باید آزادی عمل داشته باشند.
مطالعات موجود درباره عملكرد سیاست های پولی در ایران در دهه های اخیر نشان دهنده تأثیرپذیری قابل توجه تورم از پایه پولی و تأثیرپذیری این متغیر پولی از كسری بودجه دولت و تسهیلات تكلیفی در قالب بدهی دولت به بانك مركزی و دارایی های خارجی آن است. با توجه به این كه مخارج دولتی متغیری خارج از حیطه سیاست های پولی است، لذا افزایش بدهی دولت به بانك مركزی و رشد بی رویه حجم پول، كنترل بانك مركزی بر روی پایه پولی و كنترل تورم در عمل بسیار محدود بوده است. نتایج بیش تر بررسی ها نشان می دهد تورم در ایران یك پدیده پولی است و فشار هزینه از سوی عرضه سهم كمتری را در افزایش سطح قیمت ها دارد. رشد ناموزون عرضه پول نسبت به رشد واقعی منجر به تورم می شود و از آنجا كه بانك مركزی متولی اجرای سیاست های پولی است تنها در صورت داشتن اقتدار قانونی و اعمال كنترل های لازم بر عرضه پول می تواند از بروز تورم جلوگیری كند.
● مفهوم و شاخص های استقلال بانك مركزی
استقلال بانك مركزی را می توان از دو منظر استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی بررسی كرد. استقلال سیاسی به معنای آن است كه به بانك مركزی تا چه حد اجازه داده می شود تا در هدف اصلی اش بدون ملاحظات و مداخله های سیاسی پافشاری كند. استقلال اقتصادی نیز به عواملی از قبیل كنترل اعتبارات بانك مركزی به دولت، میزان آزادی اش در تعیین نرخ سود وام ها و میزان توانایی این بانك در كنترل سیاست های پولی بستگی دارد.
به طور كلی می توان متغیرهای اصلی حقوقی بانك مركزی را در چهار بخش رئیس كل بانك، فرمول بندی سیاستی، اهداف نهایی بانك مركزی و محدودیت اعطای وام خلاصه كرد. بخش رئیس كل به چهار قسمت مدت خدمت، طریق نصب، طریق عزل و امكان چند شغله بودن رئیس كل بانك مركزی تقسیم می شود.
براساس استانداردهای بین المللی دوره خدمت بالای ۸ سال از یك واحد نمره یك میان ۶ و ۸ سال نمره ،۰‎/۷۵ پنج سال نمره ۰‎/۵ ، چهار سال نمره ۰‎/۲۵ و زیر چهار سال نمره صفر دریافت می كند. این امر به این دلیل است كه اگر طول خدمت رئیس كل بیشتر از عمر دولت ها باشد امكان تأثیرگذاری دولت ها وفشار آنها بر روی رئیس كل كمتر می شود.
درباره نصب رئیس كل نیز انتخاب توسط هیأت عامل از یك واحد نمره یك انتخاب توسط شورایی متشكل از قوه مجریه، قوه مقننه و هیأت عامل، ثمره ،۰‎/۷۵ انتخاب توسط قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) نمره ،۰‎/۵ انتخاب توسط هیأت دولت ۰‎/۲۵ و انتخاب توسط نخست وزیر یا وزیر اقتصاد نمره صفر محسوب می شود.
همچنین اقدامات مربوط به عزل رئیس كل نیز اگر امكان عزل به دلایل سیاسی وجود نداشته باشد و تنها وی به دلیل ناتوانی و یا عملكرد غیرقانونی مجبور به استعفا شود ازیك واحد یك، اگر عزل به تشخیص هیأت عامل بستگی داشته باشد نمره ۰‎/۷۵ اگر به دلایل سیاسی توسط قوه مقننه (مجلس) صورت بگیرد نمره ۰‎/۵ و اگر به دلایل سیاستی توسط دولت انجام شود ۰‎/۳۵ دریافت خواهد كرد.
▪ فرمول بندی سیاست ها:
این بخش نیز به دو قسمت تعیین كننده اصلی سیاست های پولی و نحوه دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه آن تقسیم می شود.
در قسمت تعیین كننده سیاست های اصلی پولی براساس استانداردهای جهانی در صورتی كه بانك مركزی به تنهایی مجاز به تعیین سیاست های پولی باشد از یك واحد نمره یك اگر به همراه دولت تعیین نمره ،۰‎/۶۶ در صورت استفاده از بانك تنها به عنوان كارشناس در تعیین سیاست ها نمره ۰‎/۳۳ و اگر دولت به تنهایی اقدام به تنظیم سیاست های پولی كند نمره صفر محسوب خواهد شد.
در بخش دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه اگر حیطه عمل قانونی بانك مركزی در اهداف بانك مركزی تعیین شده باشد، از یك واحد نمره یك، در صورتی كه دولت صرفاً درباره سیاست هایی كه در اهداف نهایی بانك منظور نشده باشد یا در داخل بانك مركزی مورد اختلاف است تصمیم گیر نهایی باشد نمره ۰‎/۸ و اگر در موارد اختلاف تصمیم نهایی با شورای مركب از مجلس، دولت و بانك مركزی باشد بانك نمره ۰‎/۶ دریافت می كند.
● اهداف بانك مركزی:
اگر ثبات قیمت ها عمده ترین هدف و یا هدف نهایی بانك باشد از یك واحد نمره یك، اگر ثبات قیمت ها همراه سایر اهداف گفته شده باشد و تعارضی با آنها نداشته باشد (مانند اشتغال كامل) نمره ۰‎/۶ و اگر اساسنامه بانك مركزی حاوی اهدافی غیر از ثبات قیمت ها باشد، نمره صفر برای بانك مركزی منظور می شود.
محدودیت های وام: اگر دادن وام به طور كل به دولت ممنوع باشد بانك در بهترین شرایط قرار دارد و از یك واحد، نمره یك می گیرد، چنانچه دادن وام به دولت مشروط به محدودیت هایی بر حسب حجم مطلق وام یا محدودیت های شدید دیگر باشد نمره۰‎/۶۶ و اگر دادن وام به دولت مشروط به محدودیت های نسبی توافقی باشد، نمره۰‎/۳۳ و در صورتی كه محدودیت خاصی برای دادن وام به دولت وجود نداشته و این امر بستگی به مذاكرات دوره ای دوطرف داشته باشد، نمره صفر برای بانك مركزی در نظر گرفته می شود.
تقسیم بندی هایی درباره استقلال بانك مركزی به طور خلاصه بیان شدو اما با استخراج اطلاعات و محاسبات لازم می توان استقلال بانك مركزی را سنجید.
به طور كلی می توان گفت هم بانك مركزی كه رئیس كل آن دوره قانونی خدمت طولانی تری داشته باشد، مستقل تر است، همچنین اگر بانك مركزی قدرت قانونی بیشتری در اجرای سیاست های پولی داشته باشد، این نشانه استقلال بیشتر این بانك است. بانك های مركزی كه یك هدف نهایی مانند حفظ ثبات قیمت ها دارند یا حفظ ثبات قیمت ها جزو اهداف اصلی آنهاست مستقل تر خواهند بود و در نهایت بانك های مركزی كه محدودیت بیشتری برای دادن وام به دولت و شركت های دولتی دارند از دید شاخص های جهانی، استقلال بیشتری دارند.
● نگاهی به ساختار بانك های مركزی برخی كشورهای جهان:
به طور كلی چارچوب عملی و قانونی بانك های مركزی در تدوین و اجرای سیاست های پولی از كشوری به كشور دیگر متفاوت است. روابط میان دولت ها و بانك مركزی تنها در قالب چارچوب قانون خاص هر كشور تعریف شده است، اما به طور كلی نگرش غالب در كشورها مبتنی بر استقلال و جدایی بانك مركزی در اجرای سیاست پولی از نفوذ سیاست دولت ها است. یافته های مطالعات تجربی نشان می دهد، كشورهای توسعه یافته در كاهش تورم از طریق افزایش استقلال بانك مركزی موفق بوده اند، اما این روش در همه كشورها چندان تأثیرگذار نبوده و عواملی نظیر عمق بازارهای مالی، نحوه تأمین كسری بودجه دولت و تنوع ابزارهای سیاست پولی نیز باید مورد توجه قرار می گیرد.
▪ بانك مركزی كانادا:
ساختار داخلی بانك مركزی كانادا نشان از تعدد مراكز تصمیم گیری دارد، اما هر كمیته یا شورا مسئولیتی همراه با مسئولیت پذیری دارد، تعیین سیاست های كلی بانك مركزی كانادا، به جز در مواردی كه به شورای ریاست محول شده، از قبیل تعیین اهداف، برنامه ها و بودجه سالانه، به عهده هیأت مدیره است. تعیین رئیس كل و معاون اول بانك كه البته منوط به تأیید آنها توسط هیأت دولت است، برعهده مدیران بیرونی هیأت دولت قرار دارد.
هیأت مدیره بانك عامل، رئیس كل، معاون اول بانك، دوازده مدیر خارج از مجموعه و معاون وزیر امور دارایی است. جالب توجه این كه معاون وزیر دارایی بدون داشتن حق رأی در این جلسات شركت می كند. مدیران بیرونی بانك در واقع ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف كانادا هستند. این افراد توسط وزیر دارایی و با تأیید هیأت دولت برای ۳سال منصوب می شوند. از آنجا كه ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف كانادا در این هیأت حضور دارند، ارتباط بسیار تنگاتنگی میان بانك مركزی و ایالت های مختلف به وجود می آید.جلسه هیأت مدیره بانك مركزی كانادا حداقل ۷ بار در سال تشكیل می شود. شورای ریاست بانك نیز متشكل از رئیس كل، معاون اول و ۴ نفر از دیگر معاونان این بانك است. مهم ترین شرایط انتخاب اعضای شورای ریاست و هیأت مدیره دارا بودن سوابق علمی و اجرایی كافی در حوزه بانكداری، بازارهای مالی در سطح ملی و بین المللی است.
هدف اصلی بانك مركزی كانادا حفظ ارزش پول ملی این كشور از طریق پائین آوردن و تثبیت نرخ تورم با هدف تورم ۲ درصد است. این بانك موظف است مجموعه سیاست های پولی را طوری تعیین كند كه اهداف اقتصادی كشور محقق شود و اگر دولت به این نتیجه برسد كه سیاست پولی و یا ارزی اتخاذ شده منجر به تأمین اهداف اقتصاد كلان نمی شود، بانك موظف به تغییر بسته سیاست پولی است. مقایسه شاخص های بانك مركزی كانادا با استانداردهای بین المللی نشانه استقلال قابل قبول این بانك در اجرای سیاست های پولی است.
▪ بانك مركزی آمریكا:
عملیات بانك مركزی این كشور (بانك فدرال رزرو) توسط ۱۲ شعبه منطقه ای این بانك انجام می شود و هیأت رئیسه نظام فدرال رزرو كه مقر آن در واشنگتن است هیچ گونه عملیات بانكی انجام نمی دهند.
مطابق با قانون فدرال رزرو، شمار بانك های ایالتی باید از ۸ تا ۱۲ بانك باشد. هیأت رئیسه نظام فدرال ۷ عضو دارد كه رئیس جمهوری آنها را منصوب و مجلس سنا برای یك دوره ۱۴ ساله تأیید می كند. محل استقرار این هیأت در واشنگتن است و تعیین نرخ ذخیره قانونی و نرخ تنزیل وظایف اصلی هیأت رئیسه نظام فدرال محسوب می شود.
▪ كمیته بازار باز فدرال:
این كمیته از ۷ عضو هیأت حكام نظام فدرال رزرو و ۵ عضو از رئیسان بانك های فدرال تشكیل شده است كه به صورت دوره ای تعیین می شود این كمیته مهم ترین گروه تصمیم گیری بانك فدرال است.
در این كمیته مسائل مربوط به حجم پول و اعتبار با هدف تأمین نقدینگی مورد نیاز اقتصاد با توجه به اهداف ثبات قیمت ها و رشد پایدار در فعالیت های اقتصادی بررسی می شود. این كمیته سالی ۴ بار تشكیل جلسه می دهد.
ساختار سازمانی و فرایند تصمیم گیری در بانك مركزی ایالات متحده مستقل از دولت است و مقام های حكومتی تنها تعدادی از مدیران مجموعه را انتخاب می كنند. از سوی دیگر اعضای هیأت رئیسه سیستم فدرال رزرو بعد از انتصاب از طرف دولت مستقل خواهند بود. بانك مركزی آمریكا (فدرال رزرو) در زمینه تدوین و اجرای سیاست های پولی مستقل عمل كرده و ابزار پولی نظیر بهره و نرخ تنزیل توسط هیأت حكام نظام فدرال رزرو و حجم پول و اعتبار توسط كمیته بازار باز فدرال تعیین می شود. این ساختار موجب شده دخالت دولت در بازار پولی به حداقل برسد و این فرایند استقلال بانك مركزی آمریكا را تضمین كرده است.
▪ بانك مركزی انگلستان:
این بانك نیز مانند بانك مركزی كانادا مراكز تصمیم گیری متعددی دارد اما وظایف همگی آنها تفكیك شده است.
شورای مدیران بانك مركزی انگلستان شامل رئیس كل، دو معاون بانك و۱۶ مدیر غیراجرایی است كه به طور كامل توسط ملكه منصوب می شوند. مدت انتصاب رئیس كل و معاونان ۵ سال و مدت خدمت مدیران غیر اجرایی ۳سال است. برخی از وظایف این شورا به كمیته های فرعی كه از ۱۶مدیر غیراجرایی تشكیل شده است محول شده كه این كمیته ها به Nedco معروف است.
▪ كمیته سیاست پولی:
این كمیته وظیفه طراحی سیاست های پولی را برعهده دارد كه از رئیس كل بانك مركزی، معاونان ثبات مالی و ثبات پولی، چهار عضو منتخب بانك توسط وزیر دارایی، دو عضو با تخصص های تحلیل سیاست های پولی و اجرای سیاست های پولی به تشخیص رئیس كل بانك و یك عضو خزانه داری بدون حق رأی تشكیل شده است. این كمیته هر ماه یك بار تشكیل می شود.
حفظ ثبات قیمت ها با هدف گذاری تورم ۲‎/۵ درصد و حمایت از سیاست های اقتصادی دولت به منظور رشد اقتصادی و افزایش اشتغال، اهداف اصلی این بانك را تشكیل می دهد.
هیچ عضوی از دولت در شورای مدیران و كمیته سیاست پولی بانك مركزی انگلستان حضور ندارد و تنها تعداد محدودی بدون حق رأی در جلسات شركت می كنند. از سوی دیگر دولت غیر از مواقع بحرانی حق دخالت در اجرای سیاست های پولی را ندارد كه این امر نشان دهنده استقلال این بانك است.
▪ بانك مركزی ژاپن:
رابطه این بانك با دولت در مقایسه با كشورهای كانادا و انگلستان كاملاً متفاوت است. طبق مواد مختلف قانون ژاپن، طراحی و اجرای سیاست های پولی به عنوان جزیی از سیاست اقتصادی باید با سیاست های اقتصادی دولت هماهنگی كاملی داشته باشد و در تعیین آن بانك مركزی و دولت همكاری دوجانبه دارند.
مهم ترین وظایف بانك مركزی ژاپن انتشار اسكناس، كنترل پول و حجم نقدینگی است. مهم ترین شورای تصمیم گیری در این بانك شورای سیاست گذاری است كه از رئیس كل، دو معاون بانك و ۶ عضو دیگر تشكیل شده است كه همگی توسط هیأت وزیران و تأیید دو مجلس این كشور تعیین می شوند. درقسمت های مختلفی از قانون ژاپن وجود رابطه تنگاتنگ میان بانك مركزی و دولت، كسب اجازه از دولت برای برخی از فعالیت های بانك و اطلاع رسانی شفاف بانك به دولت اشاره شده است. به طور كلی بانك مركزی ژاپن از استقلال خوبی برخوردار نیست كه این موضوع به ساختار سیاسی و سنن اجتماعی و شیوه و روش نظام اداری برمی گردد.
● مروری بر شاخص های بانك مركزی ایران:
درجه استقلال بانك مركزی به هنگام اجرای برنامه های اول و دوم توسعه یعنی از سال ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۸ در سطح بسیار پائین ۰‎/۳۲۵ قرار داشت. در این دوره بالاترین درجه استقلال به ترتیب به اهداف بانك مركزی ،۴‎/۴۰ فرمول بندی سیاست های پولی ۰‎/۳۸و دوره خدمت رئیس كل ۰‎/۳۶ بوده و كمترین درجه استقلال به متغیر قانونی اعطای وام میان ۰‎/۲۳ تا ۰‎/۳۳ مربوط می شود. در زمان اجرای برنامه سوم توسعه حد فاصل سال های ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ با اعطای مجوز به بانك مركزی برای انتشار اوراق مشاركت، كاهش تسهیلات تكلیفی و ایجاد محدودیت استقراض دولت از بانك مركزی موجب بهبود شاخص استقلال مركزی به ۰‎/۵۳۵ شد.
در دهه های ۸۰ و ۹۰ میلادی بیشترین شاخص استقلال به بانك مركزی سوئیس و كمترین آن به بانك مركزی لهستان اختصاص داشت. همچنین در میان كشورهای مورد بررسی ایران در رده های میانی قرار داشت اما مطالعات سال ۲۰۰۰ میلادی نشان داد لهستان و كشورهای تازه استقلال یافته با اصلاح قوانین، شاخص استقلال بانك مركزی خود را به سطوح قابل قبولی رساندند و ایران در این مدت حتی پائین تر از كشور لهستان قرار گرفت.
● نتایج
در اكثر كشورهای مورد بررسی كمیته های پولی و شورای سیاستگذاری باید از سوابق علمی و اجرایی در بازار پولی و مالی برخوردار باشند و تنها یك شغل داشته باشند اما تنوع افراد در شورای پول و اعتبار كشور و حضور وزیران و نمایندگان مجلس عملاً كارآمدی این نهاد را تضعیف كرده است و از سوی دیگر عضویت در شورای پول و اعتبار برای این اعضا شغل دوم و یا بیشتر محسوب می شود كه این مسأله به درجه علمی و اجرایی مصوبات شورا لطمه زیادی می زند، لذا بهتر است تركیب شورا به گونه ای اصلاح شود كه افراد مجرب و متخصص درباره سیاست های پولی كشور تصمیم گیری كنند.
از سوی دیگر تعیین رئیس كل به پیشنهاد رئیس جمهوری و تأیید مجلس شورای اسلامی نسبت به تعیین مستقیم رئیس جمهوی بهتر بوده و شاخص استقلال بانك مركزی را افزایش می دهد. از این رو طرح مجلس برای افزایش نسبی استقلال بانك مركزی مناسب است.
قانون پولی و بانكی باید شرایط عزل رئیس كل بانك را به گونه ای غیرسیاسی تعیین كند، همچنین این بانك قادر به تعیین سیاست های پولی و نحوه اجرای آن باشد. از سوی دیگر باید دادن وام توسط بانك مركزی به دولت و شركت های دولتی ممنوع شود و در صورت لزوم مدت، نرخ و سایر شرایط مرتبط با استقراض از بانك مركزی با مقام پولی باشد. بهترین نوع محدودیت اعطای وام توسط بانك مركزی به دولت، می تواند به قدر مطلق وام، سررسید، نرخ بهره و دایره وام گیرندگان بخش دولتی مرتبط شود. به همان نسبت كه سررسید وام های كوتاه تر، نرخ سود معادل نرخ بازار و دایره وام گیرندگان محدودتر باشد، درجه استقلال بانك مركزی بیشتر خواهد بود.
همچنین بانك مركزی باید از خرید اوراق مشاركت منتشر شده از سوی دولت در بازار اولیه منع شود و نسبت به پرداخت بدهی دولت و بخش دولتی به بانك مركزی در قالب یك زمان بندی متناسب اقدامات جدی صورت پذیرد. ثبات قیمت ها باید مهم ترین هدف بانك مركزی تلقی شود و از درگیر كردن این بانك برای تحقق اهداف دیگر جلوگیری شود.
هر چند اصلاحات به عمل آمده در برنامه چهارم توسعه، طرح مجلس در خصوص افزایش كارایی بانك مركزی حاوی نكات مرتبط اصلاحی در جهت افزایش استقلال بانك مركزی است اما این عوامل فاقد ظرفیت های لازم برای رسیدن به درجه مناسب شاخص استقلال این بانك است و ارائه برنامه ای جامع در خصوص این امر برای اصلاحات بازار پولی و مالی كشور بسیار ضروری به نظر می رسد.

سیدمحمد موسوی

منبع : روزنامه ایران