کالبد شکافی سیاست های صادرات غیر نفتی ایران

درطول ربع قرن گذشته، افزایش صادرات غیرنفتی وکاهش وابستگی کشوربه نفت، همواره یکی از هدف های اصلی سیاست اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بوده، اما سیاست های نامطلوب اقتصادی، موجب تضعیف بخش صادرات غیرنفتی شده است. به نظرمی رسدكه عوامل اصلی این عملکرد شامل سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای است که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی و غیرنفتی شده است.قوانین دست و پا گیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند، نابهنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور، نبود فضای مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی، سیطره دولت و نهادها برامور اقتصادی کشور، فساد گسترده و سوء مدیریت بخش دولتی، نبود نظامی موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیم های دولت و مسائلی از این دست، موجب شده است صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط ازحد ۵ درصد تولید ناخالص ملی تجاوز نکند كه به یقین با توان اقتصادی کشور نامتناسب است و پاسخ گوی معضل های آن به ویژه بحران بیکاری نیست.دراین مقاله، علاوه بر بررسی موارد یادشده، در پی آزمودن این فرضیه هستیم که سیاست های صادرات غیر نفتی ما شكل دوگانه و متضاد به خود گرفته است. ازیک سوکاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی شده و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور به صورت وام های یارانه ای شده و صرف ارتقای صادرات غیر نفتی می شود.
سیاست های کنترلی
سیاست هایی که تا کنون برای کنترل صادرات به کار رفته اند، عبارتند از: ممنوعیت صادرات، صدور پروانه صادرات، کنترل کیفیت، گرفتن تعهد از صادرکنندگان برای آن که درآمد ارزی خود را پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعین شده به بانک مرکزی واگذار کنند.
ازسال ۲۰۰۰، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، بسیاری از ممنوعیت ها برای پیوستن وکنترل صادراتی به تدریج برچیده شده اند. تا سال ۱۹۹۹ صادرات ۳۲ گروه از کالاها یا به طورکلی ممنوع و یا نیازمند دریافت اجازه نامه از وزارت بازرگانی بود. درسال۲۰۰۰ این کالاها در۷ گروه کلی تر ادغام شدند و صادرات برخی از آنها مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه ولاستیک ماشین آزاد و تعداد این کالاها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات وکالاهایی که صادرات آنها به دلایل فرهنگی یا محیط زیست ممنوع است،کالاهای مصرفی که دولت آنها را یارانه ای می كند (قند و شکر و دارو) و حیوانات زنده، مواد خام وکالاهایی که درتولیدات محصولات صنعتی به کار می روند (سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات و...). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری است، درغیراین صورت، یارانه های تخصیص داده شده، به جای کمک به اقشار کم درآمد، نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم، حمایت ازتولیدکنندگان داخلی است. اما، این سیاست، چنانچه درست اجرا نشود، می تواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها مزیت نسبی ندارد.کیفیت صادرات را موسسه استاندارد و پژوهش های صنعتی ایران كنترل می كند. این موسسه نزدیک به ۵۰۰۰ استاندارد براساس استانداردهای بین المللی تدوین کرده است.کنترل کیفیت صادرات ازسوی دولت، متکی بر این منطق است که خوشنامی صادرات کشور یک مزیت بزرگی است که منافع آن نصیب همه صادر کنندگان می شود و رعایت نكردن آن ازسوی صادرکننده، به زیان تمام صادرکنندگان است. اما باید توجه داشت که اجرای این سیاست نیازمند هزینه و وقت است،که سرانجام موجب افزایش قیمت صادرات می شود. چنانچه دستگاه های اداری دولت کارآیی نداشته باشند، این هزینه ها سبب تضعیف صادرات کشور می شوند. همچنین، برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که صادرکنندگان بزرگ از سازكار کنترل کیفیت سوءاستفاده می کنند، تا با ایجاد سدهای مصنوعی و افزایش هزینه تولید حریفان کوچک تر را از میدان خارج کنند، اما کاهش رقابت و افزایش قیمت سرانجام موجب تضعیف صادرات کشور می شود.تا چندی قبل صادرکنندگان موظف بودند که درآمد ارزی خود را پس از خروج کالا از مرز کشور، ظرف مدت تعیین شده (۳ تا ۸ ماه )که تاسال ۲۰۰۰ کمتر ازنصف قیمت ارز دربازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. این قوانین دست و پا گیر موجب افت کارآیی بخش صادرات و شیوع بی سابقه فساد اقتصادی شده است. برای مثال، در مورد بسیاری از کالاها ازجمله فرش صادرکنندگان کالای خود را به صورت اعتبار به وارد کننده خارجی می دهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت می کنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد.در این گونه موارد، قوانین موجود سبب می شوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت مطلوب صادر کنند. اگر صادرکنندگان نتوانندکالای خود را ظرف مدت معین بفروشند، مجبور خواهند بود با استفاده از سرمایه درگردش خود و یا قرض از بانک های خارجی، ارز مربوط را به بانک مرکزی پرداخت کنند، که هزینه غیر لازمی را بر صادرات کشور تحمیل می کند. علاوه براین، کاهش محدودیت ها در زمینه قیمت گذاری كالاهای صادراتی برای دریافت ارز بیشتر، با استفاده از عوامل نادرست و پرداخت رشوه، یکی از پیامدهای متداول این سیاست است.همان طورکه پیش تر ذکرشد، دولت بخش عمده درآمد ارزی خود را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازار آزاد در اختیار مؤسسه های دولتی و نهادها می گذارد تا بتواند کالاها ی مورد نظر خود را با ارز ارزان وارد کنند. ارزش این یارانه ها، که به رغم تک نرخی شدن نظام ارزی همچنان پرداخت می شوند. افزون بر۶ درصد تولید ناخالص ملی کشوراست. یارانه های غیر مستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم می زنند و سبب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی می شوند.درمجموع قوانین دست و پا گیر برضد صادرات و سیاست تخصیص ارزی غلط موجب رشد فساد و تضعیف بی سابقه صادرات غیر نفتی کشور شده است. در دهه ۹۰ سهم صادرات غیرنفتی درتولید ناخالص ملی كمتر از ۴درصد بود. این نسبت در كشورهای هم ردیف ایران دردهه گذشته نزدیك به ۱۰ درصد بوده است. به دنبال اصلاحاتی كه دربالا اشاره شد، درسال ۲۰۰۲ سهم صادرات غیرنفتی درتولید ناخالص ملی كشور به ۷/۴ درصد افزایش یافت. اما به رغم این بهبود نسبی، بخش صادرات غیرنفتی هنوز دچار نابه هنجاری های بنیادین و ساختاری است و نمی تواند نقش بالقوه خود را درتوسعه اقتصادی كشور ایفا كند، به رغم تك نرخی شدن نظام ارزی، درعمل تخصیص ارز ارزان به مؤسسه های دولتی و نهادها برای تأمین واردات همچنان ادامه دارد. فساد وناكارآیی دستگاه اداری كشور همچنان هزینه سنگینی برصادرات غیرنفتی تحمیل می كند. علاوه بر اینها، ناامنی سیاسی و نبود فضای مناسب برای رشد بخش خصوصی، مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی، ازجمله صادرات غیرنفتی می شود.
سیاست های تشویقی
برای تشویق صادرات غیرنفتی، تدابیر متعددی اندیشیده شده است، اما به علت پایین بودن كارآیی دستگاه اداری دولت و نبود فضای مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیر ناموفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از:
- بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده؛
- معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی؛
- تأسیس مناطق تجارت آزاد و مناط ویژه اقتصادی؛
- تأسیس بانك توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات.
سه مورد اول تدابیری هستند كه برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات موادخام، ماشین آلات و سایر نهادهای تولیدی به كار می رود. ازسوی دیگر، هدف از تأسیس مؤسسه های مالی، توسعه صادرات و بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی است.
درتولید و صادرات بیشتر ازكالاهایی استفاده می شودكه یا وارداتی باشند و یا درتولید آنها از كالاهای وارداتی استفاده شده است؛ ازاین رو، تعرفه های وارداتی موجب افزایش قیمت كالاهای صادراتی می شود. دسترسی صادركنندگان به كالاهای وارداتی بدون پرداخت تعرفه، مانع از افزایش قیمت صادرات و موجب رشد صادرات غیرنفتی می شود. این به سه صورت می تواند انجام شود: بازپرداخت تعرفه گمركی، معافیت از پرداخت تعرفه گمركی و تأسیس مناطق تجارت آزاد.باز پرداخت تعرفه گمركی: در روش اول، كه به سیاست بازگرداندن تعرفه گمركی معروف است، تعرفه های گمركی ابتدا پرداخت می شوند، اما صادركننده پس از خروج كالاهای خود از مرزهای بازرگانی كشور به سازمان گمرك مراجعه می كند و با ارائه مدارك لازم، تعرفه های پرداخت شده را از دولت بازپس می گیرد. مدارك لازم برای این كار عبارتند از: گواهی كالاهای صادرشده،گواهی تعرفه های پرداخت شده كه درتولید صادرات مزبور به كار رفته اند و ضریب های فنی نهاد، ستادها كه ازسوی وزارت صنایع و معادن صادرشده و برای تخمین واردات مربوط و تعرفه های پرداخت شده، به ویژه واردات غیرمستقیم، به كار می روند. شیوه عملكرد این سازكار و چگونگی محاسبات مربوط درماده۲۵ قانون صادرات- واردات و ماده۱۴ قانون صادرات- واردات۱۹۹۳ مستند شده است. این پروسه نیازمند وقت و هزینه قابل ملاحظه است و موفقیت آن به كارآیی و شفافیت دستگاه اداری دولت بستگی مستقیم دارد. علاوه براین، بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه تولیدكننده برای مدتی طولانی، كه بسته به پروسه تولید می تواند چند ماه تا چندسال باشد، درگیر این داد وستد می شود كه ارزش افزوده دربرندارد.معافیت از تعرفه گمركی: در روش دوم كه به معافیت تعرفه ای و یا واردات موقت معروف است، به تولیدكننده كالای صادراتی اجازه داده می شود تا كالاهای موردنیاز خود را بدون پرداخت تعرفه گمركی وارد كند. برای دریافت اجازه نامه، واردكننده می باید به دولت تعهدكند و درصورت لزوم ضمانت مالی بسپارد كه كالاهای مربوط را تنها برای تولید كالاهای صادراتی استفاده كند. كالاهایی كه از معافیت تعرفه گمركی استفاده كرده اند، می باید حداكثر ظرف یك سال صادر شوند. درموارد استثنایی، صادركننده می تواند برای یك سال این مهلت را تمدیدكند. چنانچه وارد كننده نتواند كالای مزبور را ظرف مدت تعیین شده صادركند، موظف خواهد بود كه سه برابر تعرفه مربوط را به دولت به عنوان جریمه بپردازد.مزیت این روش بر روش بازگرداندن تعرفه گمركی آن است كه دراین روش بخشی از سرمایه تولید/ صادركننده برای پرداخت تعرفه موقت ازچرخه تولید خارج نمی شود، اما این روش نیز، مانند رو ش بازگرداندن تعرفه گمركی، وقت گیر و پرهزینه است و موجب گسترش فساد اداری می شود. همچنین، دولت درگرفتن ضمانت مالی از واردكنندگان یكسان عمل نمی كند. مؤسسه های دولتی، نهادها و مؤسسه های خودی یا از دادن ضمانت مالی معاف است و یا ضمانت نسبتاً كمی می سپارند، حال آن كه ضمانتی كه از مؤسسه های كوچك و غیرخودی گرفته می شود، بسیار هنگفت است كه بسته به نوع كالای موردنظر، می تواند تا دو برابر ارزش كل كالای وارداتی باشد. این تبعیض موجب كاهش رقابت و تضعیف صادرات غیرنفتی كشور می شود.به رغم این ضمانت های سنگین نزدیك به ۲۰ درصد واردات موقت، صادر نشده كه احتمالاً دربازار سیاه به فروش رفته است. جزئیات و ضوابط سازكار واردات موقت درماده ۱۲ قانون صادرات- واردات۱۹۹۳ و ماده ۲۴ احكام اجرایی قانون صادرات- واردات مستند شده است.برخی از كشورها، مانندكره شمالی، تایوان و هنگ كنگ تواسنته اند دو سازكار بالا را باموفقیت به كاربگیرند، اما درایران، به علت پایین بودن كارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت كاربرد هردو سازكار ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی، در ایران تنها ۵ درصد صادركنندگان از سازكارهای معافیت و بازپرداخت تعرفه گمركی استفاده می كنند. علت این امر آن است كه به علت عدم كارآیی و فساد دستگاه اداری دولت، هزینه استفاده از این مزیت ها، نسبت به منافع حاصل ازآنها، بیشتر است.
تأسیس منطقه تجارت آزاد: منطقه تجارت آزاد كه برای ارتقای صادرات تأسیس می شود، درواقع تعمیم سیاست معافیت از تعرفه گمركی است. به این معنا كه كارخانه هایی كه درمنطقه آزاد مستقر می شوند، به تولید صادرات اشتغال دارند و از پرداخت تعرفه گمركی معاف هستند. این روش، باگرد آوردن تولید كنندگان صادرات دریك منطقه، موجب كاهش هزینه تولید و صادرات می شود و اجرای سیاست معافیت تعرفه گمركی را تسهیل می كند. به علاوه، مؤسسه هایی كه درمنطقه تجارت آزاد فعالیت می كنند، از محدودیت های مربوط به قوانین كار، سیاست های ارزی و سرمایه گذاری خارجی معاف هستند.
منطقه ویژه اقتصادی: منطقه ویژه اقتصادی مانند منطقه تجارت آزاد است، با این تفاوت كه مؤسسه هایی كه درآن مستقر هستند، مانند مؤسسه های داخلی مشمول كلیه محدودیت های قانون كار و نظام ارزی و بانكی هستند. همچنین تأسیس منطقه ویژه اقتصادی بیشتر ترفندی است برای كمك به توسعه اقتصادی مناطق توسعه نیافته و پیشبرد تقسیم كار میان مناطق كشور بر مبنای برتری های نسبی و توان های منطقه ای. برای مثال، در ایران منطقه اقتصادی یزد به منظور استفاده از توانایی های یزد درمنطقه نساجی تأسیس شده است و منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان از برتری نسبی منطقه درتولید سنگ های معدنی بهره می گیرد.موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی به توانایی دولت درجلب سرمایه خارجی وكاربرد سیاست های غلط بستگی دارد و تجربه دولت درهر دو زمینه ناموفق بوده است. تاكنون این مناطق به طورعمده به صورت سازكاری برای گریز ازمحدودیت های قوانین واردات عمل كرده اند تا مراكزی برای توسعه صادرات غیرنفتی كشور.سه منطقه تجارت آزاد ایران عبارتند از: جزایر كیش، قشم و چاه بهار كه هر سه درخلیج فارس واقع شده اند و به اقیانوس هند و بازاركشورهای مشترك المنافع دسترسی دارند. هرمنطقه را یك شركت مستقل اداره می كند كه سرمایه آن متعلق به دولت و دارای یك هیئت مدیره ۳ تا ۵ نفره است كه مدیرعامل آن را رئیس جمهوری، ازمیان اعضای هیئت مدیره انتخاب می كند.
مناطق ویژه اقتصادی ایران: ایران دارای ۱۷ منطقه ویژه اقتصادی است كه عبارتند از: سیرجان، سرخس، خوزستان، سلفچگان، خرمشهر، جلفا، ارگ جدید، بندربوشهر، بندرانزلی۱، بندرانزلی۲، بندرامیرآباد بهشهر، بندرشهید رجایی، عسلویه، سنگ لرستان، منطقه صنعتی شیراز، كشتی سازی خلیج فارس و نساجی یزد. بیشتر این مناطق نزدیك به مرزهای آبی و زمینی مستقرند تا از فرصت های واردات- صادرات به كشورهای همسایه استفاده كنند. هدف از تأسیس مناطق ویژه اقتصادی، علاوه بر افزایش صادرات غیرنفتی، توسعه مناطق عقب افتاده است. شركت های مستقر درمناطق ویژه، برخلاف شركت های مستقر درمناطق تجارت آزاد، تابع تمام ضوابط و محدودیت های قوانین كار و بیمه های اجتماعی هستند و نمی توانند از خدمات بانك ها و شركت های بیمه خارجی استفاده كنند، اما می توانند تولیدات خود را به هر دو صورت عمده فروشی و خرده فروشی به داخل كشور صادركنند. بیشتر مناطق ویژه اقتصادی ایران درمراحل اولیه توسعه می باشند و دارای سطح تولیدات و صادرات چشمگیری نمی باشند. مهم ترین آنها، منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، درجنوب شرقی كشور است كه درسال۹۰ تأسیس شده و دارای ۵۰ شركت صنعتی می باشد كه به تولید پوشاك، تلویزیون رنگی و تعدادی دیگر از كالاهای مصرفی اشتغال دارند. درمجموع، مناطق ویژه اقتصادی دچارهمان مشكلات و كاستی های مناطق تجارت آزاد هستند.
نتیجه گیری
آنچه به عنوان جمع بندی می توان ارائه داد این است که تاكنون سیاست های صادرات غیر نفتی دوگانه و متضاد بوده است. از طرفی کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صاردات غیر نفتی شده و بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های یارانه ای شده برای افزایش صادرات غیرنفتی هزینه می شود. این سیاست ها موجب می شود امکانات محدود مالی کشو به هدر رود. افزایش صادرات غیر نفتی پیش از آن که نیزمند دریافت یارانه باشد، نیازمند عوامل و موانعی است که تضعیف بنیادین آن را به دنبال داشته است. برخی از مهم ترین این عوامل در ذیل می آید:
- سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیرنفتی شده است؛
- قوانین دست وپا گیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند؛
- نابهنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور؛
- نبود فضای مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی؛
- سیطره دولت ونهادها برامور اقتصادی کشور؛
- فساد گسترده و سوئ مدیریت بخش دولتی؛
- نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیم های دولت.
این عوامل موجب شده صادرات غیر نفتی کشور، دربهترین شرایط ازحد ۳ تا ۴ میلیون دلار تجاوز نکند ومسلماً این مقدار با توان اقتصادی کشور متناسب نیست و پاسخ گوی معضل های آن به ویژه بحران بیکاری نخواهد بود.

منبع : شبکه اطلاع رسانی شانا