لزوم بازنگری در قانون پولی و بانکی کشور

نظام‌های پولی دنیا به سرعت در حال تغییر است. به ویژه پیدایش پول الكترونیك و ابزارهای جدید سیاست پولی، تحولی بنیادین در نظام پولی كشورها به وجود آورده است. امروزه اغلب كشورها به سمت نظام پول پایه بدون پشتوانه روی آورده‌اند.
علت این امر آن است كه به تحقیق كشورها دریافته‌اند كه حفظ ارزش پول و كنترل تورم در گرو كنترل منطقی حجم نقدینگی است و پول پایه اگر چه از طریق ضریب فزاینده نقدینگی موجبات رشد نقدینگی را فراهم می‌آورد لیكن اسكناس و مسكوك در گردش بخش اندكی از حجم نقدینگی را تشكیل می‌دهد. بیش از ۳۵ سال از تصویب قوانین و مقررات پولی و بانكی كشور می‌گذرد‌، درحالی كه دراین مدت بسیاری از تعاریف‌، جایگاه‌ها و اهرم‌های نظارتی‌، به‌رغم دگرگونی‌های مختلف در شرایط محیط اقتصادی کشور و دنیا، تغییر سایر قوانین و تحولات اساسی در سیستم‌های پولی (نظیر نظام پرداخت و...) مورد بازنگری اساسی قرار نگرفته‌اند. با توجه به تغییرات به وجود آمده در نظام پولی دنیا و تغییرات ماهوی در نظام پولی ایران پس از انقلاب، لزوم بازنگری اساسی در قانون پولی و بانكی كشور كاملا محرز است.
قانون پولی و بانكی كشور مصوب سال ۱۳۵۱ بوده كه در سال ۱۳۶۲ قانون بانكداری بدون ربا نیز به مجموعه قوانین پولی و بانكی كشور افزوده شد. حال پس از گذشت حدود ۳۵ سال از تصویب قانون پولی و بانكی و ۲۴ سال از قانون بانكداری بدون ربا، تدوین قانون جامع پولی و بانكی كشور با تلفیق این دو قانون و رفع موانع موجود می‌تواند بسیاری از مشكلات موجود در بخش پولی و بانكی كشور را مرتفع نماید.
بررسی و به روز نمودن قوانین پولی و بانکی‌، نیازمند تحقیق و بررسی جامع در حوزه‌های مختلف پولی می‌باشد لیكن در اینجا برای روشن شدن لزوم بازنگری در این قانون به برخی کاستی‌ها، ضعف‌ها و كمبودهای این قانون برای شرایط فعلی اشاره‌ای مختصر می‌شود:
در بند الف – ماده (یك)، هر ریال را برابر صد دینار معرفی كرده است. همانطور كه قبلا گفته شد دینار نوعی سكه طلا می‌باشد كه برابری مشخصی با طلا داشته است. اما ریال ایران دیگر قابلیت تبدیل به طلا ندارد و این موضوع در بند الف ماده ۴ به صراحت بیان شده است. بنابراین نیازی به این بند نمی‌باشد.
در بند ب همین ماده نیز برابری ریال با طلا بیان شده و با توجه به توضیحات بند قبلی و نیز توجه به این موضوع كه پول بدون پشتوانه است، بنابراین برای پول بدون پشتوانه و غیرقابل تبدیل، برابری با طلا تعریف نمی‌شود.
با توجه به این توضیحات نیازی به بندهای ج ماده (یك) نمی‌باشد. در خصوص بند (د) نیز برابری ریال با ارزهای دیگر در بازار آزاد تعریف می‌شود و بانك مركزی می‌تواند از طریق نظام ارزی شناور مدیریت شده، نرخ ارز را در حاشیه مورد‌نظر حفظ نماید و بنابراین نیازی به تعیین دستوری در قانون نمی‌باشد.
ضمنا َ‌اگر در شرایطی چنین اقتضایی حاصل شد،‌ بانك مركزی با توجه به اختیارات خود می‌تواند نرخ ارز را به صورت دستوری تعیین نماید. بنابراین لزومی‌به تصریح بند (د‌) این ماده نیز نمی‌باشد.
در ماده ۵ برای ۲۵‌درصد پایه پولی كشور، پشتوانه طلا و ارز تعیین شده و برای مابقی آن پشتوانه اسناد و اوراق بهادار دولتی در نظر گرفته شده است.
در تبصره ذیل بند ب ماده ۸ قانون، جواهرات ملی را وثیقه تعهدات ناشی از اسناد و اوراق بهادار دولتی تعیین كرده است. همچنین نگاهداری و حفاظت از جواهرات ملی را به عهده بانك مركزی ج.ا.ا گذاشته است.
حال آنكه از یكسو وثیقه جواهرات ملی فقط حالت شكلی داشته و از لحاظ ماهیت تاثیری بر انتشار اسكناس و پشتوانه آن ندارد. هیچ نیازی نیست كه بانك مركزی ج. ا. ا وظیفه حفاظت این جواهرات را به عهده داشته باشد، بلكه مقامات ذی‌صلاح نظیر سازمان میراث فرهنگی برای این منظور اولی‌تر است. از سوی دیگر به طور كلی نیازی به تعریف پشتوانه برای پول كشور نیست،‌ بلكه باید سیاست‌های پولی كشور به گونه‌ای تعریف شود كه پول پایه به اندازه مورد‌نیاز كشور منتشر شود و نقدینگی كه از اهمیت بالاتری برخوردار است به شیوه مقتضی كنترل شود.
بنابراین موارد ۵ الی ۹ قانون نیازمند بازنگری اساسی است.
در بند ۳ ماده ۱۱ قانون دامنه ای ۱۰تا ۳۰‌درصد برای نسبت سپرده قانونی تعیین شده است. در حالی كه بنا به مقتضای اقتصاد و نقدینگی كشور، ممكن است این نسبت لازم شود كه در خارج از این دامنه قرار گیرد. بنابراین نیازی به تصریح دامنه در قانون نمی‌باشد، بلكه این نسبت می‌تواند توسط شورای پول و اعتبار تعیین شود.
در موارد متعددی تطابق بین قانون بانكداری بدون ربا و قانون پولی و بانكی كشور به صورت زیر‌نویس در قانون پولی و بانكی كشور آمده است. حال آنكه لازم است این دو قانون تلفیق شده و تطابق یابند. زیرنویس‌های بند یك، ۳‌، ۴‌، ۷‌، ۸‌، ۹ ماده ۱۱‌، بیانگر این عدم تطابق‌ها می‌باشند.
در بند الف ماده ۱۷‌، با توجه به تغییرات اعمال شده در قانون برنامه چهارم توسعه، رییس‌جمهوری نیز باید عضو و رییس‌مجمع عمومی‌بانك مركزی ج. ا. ا باشد.
همچنین عبارت «سازمان برنامه و بودجه» به «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» تغییر یابد.
در بند ه ماده ۷ قانون برنامه چهارم این ماده به شكل زیر تغییر یافته است:
تركیب مجمع عمومی‌بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران عبارت است از:
رییس‌جمهور (‌ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصاد و دارایی، رییس‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور، وزیر بازرگانی و یك نفر از وزرا به انتخاب ‌هیات‌وزیران.
▪ تبصره یك: رییس‌كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ‌ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی‌بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران با حكم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد.
▪ تبصره ۲‌: قائم‌مقام بانك مركزی به پیشنهاد رییس‌كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ‌ایران و پس از تایید مجمع عمومی ‌بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران با حكم رییس‌جمهوری منصوب می‌شود.
در بند ب ماده ۱۸‌، اعضای شورای پول و اعتبار مطابق قانون برنامه چهارم توسعه باید به شكل زیر تغییر یابد:
تركیب اعضای شورای پول و اعتبار در بند و ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه به شرح زیر اصلاح شده‌است:
▪‌ وزیر امور اقتصاد و دارایی یا معاون وی
▪ رییس ‌كل بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران
▪‌ رییس‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور یا معاون وی
▪‌ دو تن از وزرا به انتخاب ‌هیات‌وزیران
▪‌ وزیر بازرگانی
▪‌‌ دو نفر كارشناس و متخصص پولی و بانكی به پیشنهاد رییس‌كل بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران و تایید ریاست جمهوری
▪‌ دادستان كل كشور یا معاون وی
▪ رییس‌اتاق بازرگانی و صنایع و معادن
▪‌ رییس‌اتاق تعاون
▪‌ نمایندگان كمیسیون‌های «امور‌اقتصادی» و «برنامه بودجه و محاسبات» مجلس شورای اسلامی‌ (هر كدام یك نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس.
تبصره: ریاست شورا بر عهده رییس‌ كل بانك مركزی جمهوری اسلامی‌ایران خواهد بود.
در بند ب ماده ۱۹ زیر بند شماره ۵‌، با توجه به تغییرات به عمل آمده در قانون برنامه چهارم باید تعیین و صدور حكم رییس‌كل بانك مركزی به عهده رییس‌جمهوری باشد.
در بند د ماده ۲۲ نیز با توجه به استقلال بانك مركزی از وزارت اموراقتصادی و دارایی (قانون برنامه چهارم توسعه)‌، رییس‌ هیات‌نظارت باید گزارش‌های قید شده را به رییس‌جمهوری تسلیم نماید.
در ماده ۲۹ یك سیاست پولی را به عنوان قانون بیان نموده است‌ كه در واقع عكس این موضوع (یعنی مجوز الزام به سپردن پیمان ارزی) می‌تواند در اختیارات شورای پول و اعتبار قرار گیرد.
در بند الف- ماده ۳۰ تاسیس بانك و اشتغال به عملیات بانكی و... را فقط طبق مقررات این قانون ممكن نموده است. در حالی كه قانون بانكداری بدون ربا نیز ناظر بر عملیات بانكی می‌باشد. در خصوص بند ب نیز توجه به قانون بانكداری بدون ربا نشده است. در خصوص بندهای ج و هـ نیز توجه به زیر‌نویس‌ها و گنجاندن آنها در متن قانون مهم است.در بند ج ماده ۳۱ تصریح شده است كه هر بانكی كه بیش از ۴۰در‌صد سرمایه آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی باشد، بانك خارجی محسوب می‌شود، حال آنكه هنوز دستور‌العمل مشخصی در این خصوص وجود ندارد و عملا فعالیت بانك‌های خارجی در داخل سرزمین اصلی ممنوع می‌باشد. در حالی كه این قانون چنین مجوزی را داده است.
در بند هـ همین ماده نیز مجددا بر فعالیت بانك‌های خارجی با تصویب مجلس شورای ملی ( اسلامی) تأكید شده است.
در بند ب ماده ۳۲‌‌، ‌حداقل سرمایه بانك‌های ایرانی ۲۰۰میلیون ریال تعیین شده است. در حالی كه این رقم در شرایط كنونی رقم بسیار اندكی برای سرمایه یك بانك است و از سوی شورای پول و اعتبار تغییر یافته است.
بنابراین مواردی از این قبیل كه مبلغی را تعیین می‌نماید نباید در قوانین تصریح شود. البته در بند (د) همین ماده تصریح شده است كه بانك مركزی با تصویب هیات‌وزیران می‌تواند حداقل مذكور در بند ب یك افزایش دهد.
بنابراین نیازی به وجود بند ب نبوده و تعیین حداقل سرمایه بانك‌های ایرانی می‌تواند به پیشنهاد بانك مركزی و تصویب هیات‌وزیران تعیین شود.
در بند الف ماده ۳۳ نیز برای اندوخته قانونی بانك‌ها حداقل و حداكثر قائل شده كه این موضوع نیز می‌تواند در اختیار بانك مركزی با تصویب هیات‌وزیران قرار گیرد.
در بند یك ماده ۳۴ تصریح شده است كه خرید و فروش كالا به منظور تجارت برای بانك‌ها ممنوع است كه این بند مغایر قانون بانكداری بدون ربا است، به طوری كه در ماده ۱۳ قانون بانكداری بدون ربا بانك‌ها مجاز به خرید مواد اولیه و لوازم یدكی موردنیاز واحدهای تولیدی (بنا به درخواست این واحدها) و فروش نسیه به واحدهای مذكور می‌باشند. در خصوص بند ۲ نیز همین ایراد وارد است. این موضوع در زیر‌نویس ماده ۳۴ نیز تصریح شده است.
با توجه به فعالیت‌ بانك‌های ‌خصوصی در كشور، دیگر نیازی به زیر‌نویس‌های شماره (یك‌) و (۲ ) در ماده ۳۵ قانون نمی‌باشد.
موضوع ماده ۳۶ قانون در بند ج ماده ۳۳ به عهده شورای پول و اعتبار گذاشته شده و نیازی به این ماده نیست.
در ماده ۳۷ نیز رعایت قانون عملیات بانكداری بدون ربا تصریح نشده كه البته در زیر‌نویس مربوطه به آن اشاره شده است.
در ماده ۳۸ به انحلال كانون بانك‌ها اشاره داشته است، در حالی كه هم‌اكنون شورای هماهنگی بانك‌ها به نوعی جایگزین «كانون بانك‌ها» شده است.
ماده ۳۹ با توجه به زیر‌نویس‌های مربوطه‌، باید اصلاح شود. زیرا در متن قانون كلمه «نخست‌وزیر» آمده و اجازه انحلال نیز باید در اختیار مجمع عمومی‌فوق‌العاده باشد.
در بند د ماده ۳۹ نیز یكی از مواردی که اجازه تاسیس بانك را لغو می‌نماید، ‌عمل کردن بانک برخلاف قانون پولی و بانكی كشور می‌باشد، در حالی كه همان‌طور كه بیان شده بعضا مواردی در قانون پولی و بانکی وجود دارد که مغایر با قانون بانكداری بدون رباست و در این‌گونه موارد بانك‌ها ملزم به اجرای قانون بانكداری بدون ربا می‌باشند. بنابراین تلفیق این دو قانون كاملا ضروری است.
در ماده ۴۰ عبارت «كمیسیون دارایی مجلس شورای ملی» درج شده كه باید به «كمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی» تغییر یابد.
در بند (د) ماده ۴۱ نیز رقم ۵۰هزار ریال برای اولویت پرداخت دیون بانك ورشكسته و یا منحل شده تعیین شده است كه این رقم بسیار نا‌چیز است. همان‌طور كه قبلا نیز تاكید گردید در قانون نباید مبالغ را تعیین كرد بلكه باید ملاك تعیین مبالغ تصریح و مكانیسمی ‌برای تعیین آن پیشنهاد شود. در این خصوص نیز شورای پول و اعتبار می‌تواند مرجع تعیین این رقم باشد.
در بند ۲ ماده ۴۴ نیز رقم تعیین شده است كه مشمول توضیحات بند (د) ماده ۴۱ است.
در خصوص قانون بانكداری بدون ربا نیز كمبودهای متعددی قابل بیان است كه تشریح آن خارج از موضوع این تحقیق است. اما به طور خلاصه می‌توان گفت كه بخش‌های اول آن مشابه قانون پولی و بانكی كشور بوده، در برخی موارد با این قانون مغایر است و در برخی از موارد جدید نظیر ابزار مشتقه نیز كمبود قانون وجود دارد.
موارد بیان شده در فوق بخش مختصری از نقایص است كه بیان شد. لیكن برای اصلاح و تدوین قانون جامع پولی و بانكی كشور باید كلیه شرایط از جمله كمبودهای قانونی با توجه به شرایط كنونی اقتصاد كشور و دنیا مورد بررسی قرار گیرد.

سید آیت‌ا... تجلی / كارشناس مسائل پولی و بانكی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد