ساختار شناسی تشکلهای غیردولتی در جهان

امروزه سازمانهای غیردولتی یكی از مهمترین مولفه های خارجی و عینی در جهت تحقق اهداف مردمی و بستری مناسب و مفید در راستای انعكاس مطالبات فرو خفته جامعه و به طور كامل حلقه واسط فیمابین دولت و ملت در هر اجتماعی محسوب می شوند. دولت های كارآمد و مردمسالار به دنبال عینیت بخشیدن به انتظارات عموم و كسب نظرات و سلیقه های مختلف افكار عمومی در تدوین و تنظیم قوانین مورد نیاز و اداره امور كشور، تشكل های مردمی و غیردولتی را اهرمی مناسب قلمداد كرده و در جهت توسعه كمی و كیفی آن و ایجاد زمینه های متعدد مشاركت جویی آنان از هیچ كوشش و تلاشی دریغ نمی ورزند.
یونسكو (سازمان علمی و فرهنگی ملل متحد) چهار ركن را برای داشتن جامعه دموكراتیك نام برده است. ركن اول برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه در تمامی سطوح قدرت، ركن دوم وجود دولت شفاف و پاسخگو به صورتی كه هیچ نقطه ای در ساختار قدرت فارغ از پاسخگویی نباشد. ركن سوم، رعایت حقوق مدنی و سیاسی تمام شهروندان و ركن چهارم وجود جامعه مدنی است كه زیرساخت نظام سیاسی دموكراتیك محسوب می شود.مشاركت به اندازه جدایی حكومت كنندگان و حكومت شوندگان قدمت دارد.
دخالت شهروندان در امور عمومی و در سطوح متنوع تصمیم گیری اداری و سیاسی از انداختن رای به صندوق تا مساعدت مستقیم در ارضای نیازهای اجتماع اشاره دارد. مشاركت همچنین به دخالت مردم در كاركرد سازمان هایی كه حیات كاریشان از كارخانه ها و شركت های صنعتی تا اداره ها و تعاونی های روستایی به آنها بستگی دارد، دلالت می كند. این مفهوم به علاوه شركت مردم در سازمان های مذهبی و غیرمذهبی، انجمن ها و همه گونه جنبش هایی كه حیات اجتماعی را تحت تاثیر قرار می دهند اما مستقیماً به توزیع قدرت مربوط نمی شوند و جنبش هایی كه زندگی خصوصی را متاثر می كند ولی به طور مستقیم با اهداف اقتصادی مرتبط نیستند را در برمی گیرد.
اما تعریفی كه برنامه توسعه ای ملل متحد (UNDP) از مشاركت دارد: مردم در فرایندهای اجتماعی و فرهنگی و سیاسی كه زندگی آنان را تحت تاثیر قرار می دهند درگیری نزدیك و بی واسطه ای داشته باشد. ممكن است در برخی موارد كنترل مردم بر این فرایندها كامل و مستقیم باشد و در موارد دیگر ممكن است كنترل آنان جزیی یا غیرمستقیم باشد... مشاركت عنصر اساسی توسعه انسانی به شمار می رود.در نتیجه مشاركت یكی از نیازهای اجتماعی انسان است زیرا انسان موجودی است اجتماعی كه بقای خود را تنها با دیگران بودن جست وجو می كند.
مشاركت در كشورهای در حال توسعه بیانگر این واقعیت است كه حضور فعال و پویای مردم در حل برخی از معضلات اجتماعی و اقتصادی به عنوان یكی از مولفه های بدیهی و مسلم نزد دولتمردان قابل پذیرش بوده است. در این میان می توان كشور مالزی را نام برد كه تجارب موفقی در زمینه مشاركت دارد و در سال ۱۹۷۶ برای اولین بار مشاركت مردمی در این كشور در برنامه توسعه مطرح شد.
هند دیگر كشوری است كه به عنوان یكی از پرجمعیت ترین كشورهای جهان جامعه ای است كه تجارب بسیار موفقی در زمینه مشاركت اقشار مختلف جامعه دارد به ویژه شكل گیری نهادهای غیردولتی برای حفاظت از محیط زیست بارزتر از سایر سازمان های غیردولتی است كه از آن جمله می توان به جنبش چیكو اشاره كرد كه در آن نهضت كاشت درختان و اعمال فشار برای نگهداری از درختان از سوی سازمان های غیردولتی شد.
كاستاریكا یكی دیگر از كشورهای موفق در زمینه جلب مشاركت های مردمی در برنامه های توسعه است، از جمله تجربیات موفق كه با مشاركت مردمی به ویژه زنان صورت گرفته برای مسكن بوده است و...
جنبش سبز كنیا از دیگر تلاش های موفق در زمینه بهره گیری از مشاركت های مردمی و سازمانهای غیردولتی برای توسعه فضای سبز است.تجربیات موفق در كشورهای در حال توسعه می تواند الگوی مناسبی برای ارتقای مردمی و بهره برداری از قابلیت های نهادهای مردمی برای فعالیت های مختلف باشد.
- از نظر بانك جهانی (سازمان های غیردولتی) شامل موسسات خصوصی در كشورهای صنعتی است كه از توسعه بین المللی پشتیبانی می كنند. آنها گروه های محلی هستند كه در سطح منطقه ای یا ملی ساماندهی شده اند. همچنین انجمن های خیریه كه بودجه خصوصی را صرف توسعه، توزیع غذا و خدمات مشاوره ای خانوادگی و ساماندهی می كنند تعاریف مستقل، انجمن های اجتماعی، انجمن های مذهبی، انجمن های خدماتی و گروه های زنان شامل سازمان های غیردولتی می شوند.دانشگاه جان هاپكینز با مطالعه ۴۰ كشور طبقه بندی و تعاریف زیر را در رابطه با سازمان های غیردولتی ارائه كرده است:
۱ _ برحسب درآمد: سازمان هایی كه هزینه های آنها عمدتاً از طریق كمك ها و مساعدت های مردمی تامین می شود.
۲ _ برحسب عرضه توان كاری: كار در این سازمان ها غیراجباری و بدون چشمداشت مادی است.
۳ _ سازمان ها از حیث خروجی ها یا كالاهای خدماتی كه ارائه می كنند به صورت سازمان هایی كه مانند خیریه های عام المنفعه هستند و كالاهایی از نوع عمومی تولید می كنند تعریف شده اند.
۴ _ سازمان هایی كه سود خالص آنها میان متولیان سازمان توزیع نمی شود و در حیطه تشكل های غیردولتی شناخته می شوند.
۵ _ سازمان یافتگی تشكل ها تا حدودی نهادینه شده و تثبیت یافته باشد. تجمع های موقت و خلق الساعه كه هیچ ساختار واقعی و هویت سازمانی ندارند، واجد تعریف نیستند.
۶ _ خصوصی بودن: از حیث سازمانی از دولت جدا هستند.
۷ _ خودگردانی و استقلال: بتوانند بر فعالیت های خودشان تسلط و نظارت داشته باشند.
۸ - توزیع غیرانتفاعی: حاصل به موسسین یا مدیران تعلق نگیرد و در جهت اهداف سازمان به كار گرفته شود.
۹ _ داوطلبانه بودن: شركت در فعالیت های این تشكل ها به صورت داوطلبانه بوده و نظام عضوپذیری آنها آزاد است.●در جهان
محمود فرشتیان در باب تاریخ سازمان های مردمی معتقد است در یونان قدیم انجمن مفهومی نداشت. رومن ها آفریننده انجمن ها بودند و زندگی جمعی و مشاركت در كالج های روم، نمونه بارز انجمن ها بود. در برهه هایی از تاریخ قدیم كه دولت ها ضعیف بودند باز انجمن ها سالانه در زمینه های مختلف مخصوصاً در زمینه های اقتصادی فعالیت داشتند. وی معتقد است در دوران قرون وسطی قانون تشكیل هرگونه انجمن را منع كرد. در دوران ضعف حكومت ها، كلیسا وضعیتی ثابت و پایدار داشت. كلیسا برای جهت دادن به فعالیت های اجتماعی مبادرت به تشكیل انجمن هایی كرد و خود نیز از سایر انجمن ها كه مربوط به سازمان های غیرمذهبی بودند حمایت می كرد. البته حمایت كلیسا فقط شامل انجمن ها شد و خود نیز از سایر انجمن ها كه مربوط به سازمان های غیرمذهبی بودند حمایت می كرد. البته حمایت كلیسا فقط شامل انجمن هایی می شد كه تحت كنترل و نظارت كلیسا قرار داشتند. مهمترین ویژگی انجمن ها در قرون وسطی این بود كه انجمن ها تحت فرمان فاون و كلیسا قرار می گرفتند و بایستی این قوانین را بدون چون و چرا تبعیت می كردند.كشور فرانسه یكی از كشورهای توسعه یافته ای است كه از سابقه دیرینه ای در برخورداری از توانمندی سازمان های مردمی موفق بوده است.
دكتر فرشتیان یادآور می شود: در این كشور به كمتر شخصی برخورد می كنید كه اجمالاً قانون اول ژوئیه ۱۹۰۱ را نشناسد زیرا هم اكنون در فرانسه بیش از یك و نیم میلیون انجمن به ثبت رسیده است كه هشتصد و هشتاد هزار عدد آن فعال هستند و هر ساله بیش از شصت هزار انجمن جدید به آن اضافه می شود. نگاهی به تاریخچه پیدایش سازمان های غیردولتی در جهان بیانگر این امر است كه این پدیده در عرصه ملل از سابقه طولانی برخوردار بوده و سازمان ملل متحد به عنوان بزرگ ترین سازمان غیردولتی جهان با مالكیت موسساتی چون یونسكو، یونیسف توانسته است در ایجاد زمینه های برقراری ارتباطات موثر و دوجانبه و توانمند كردن برخی از نهادهای مردمی و مدنی در نقاط جهان توفیقی را به دست آورد و حتی با وضع قوانینی در این راستا قدم های موثری را نیز طی كرده است.
اعلامیه مجمع عمومی سازمان ملل ۱۰ دسامبر ۱۹۸۴ (در بیانیه جهانی حقوق بشر، آزادی گروه ها و انجمن ها را از حقوق اساسی بشر محسوب كرد) ماده ۲۰ اندكی بعد(۴ نوامبر ۱۹۵۰) معاهده حقوق بشر اروپایی نیز از این بیانیه پیروی كرده و آزادی انجمن ها و گروه ها را به رسمیت شناخت. معاهده سازمان ملل در مورد حقوق اطفال (۱۹۹۰) نیز چنین آزادی را در رابطه با انجمن ها برای اطفال به رسمیت شناخت. نخستین برخورد رسمی و نظام مند سازمان ملل در رابطه با جوانان قطعنامه شماره ۲۰۳ این سازمان در سال ۱۹۶۵ است. این بیانیه تحت عنوان ترویج آرمان های صلح و تفاهم و احترام متقابل میان ملت ها و جوانان، صادر شد. طی سال های ۷۵ _ ۱۹۶۵ مجمع عمومی و شورای اقتصادی اجتماعی سازمان ملل متحد به موضوع اساسی در رابطه با جوانان یعنی مشاركت، توسعه و صلح را مورد تاكید و تصویب قرار داد.
سازمان ملل در سال ۱۹۹۵ پیش نویس قطعنامه برنامه عمل جهانی برای جوانان تا سال ۲۰۰۰ و پس از آن را به مجمع عمومی ارائه كرد هم اكنون سازمان های غیردولتی مختلفی در اقصی نقاط جهان در بخش های مختلف موضوعی همچون امدادی، حقوقی، فرهنگی، علمی، زیست محیطی، خیریه و... مشغول فعالیت هستند.
● تاریخچه سازمان های غیردولتی در كشور ایران
نگاهی تاریخی به گذشته ما نشان می دهد كه سازمان های مردمی در قالب گروه ها و انجمن های خیرخواهانه و داوطلبانه مردمی صدها سال است كه در حیات اجتماعی مردم حضور داشتند و از انجام و ساختار نظام مند به دور بوده كه همین امر باعث ایجاد آسیب های فراوان به این حركت تاریخی و فرهنگی شده است.در حال حاضر تضاد بین مردم و دولت باعث شد تا مردم تمایلی برای انجام امور خود از طریق دستگاه های دولتی نداشته باشند. مردم همیشه دولت ها را عاجز از اجرای كامل عدالت اجتماعی و تحقق اهداف مورد نظر می دانند لذا تنها بستری را كه جهت بروز اراده خود متصور هستند نهادهای مردمی و خود جوش است.
● مشكلات سازمان های غیردولتی
مشكلات سازمان های غیردولتی را می توان به دو بخش درون سازمانی و برون سازمانی تقسیم كرد:
الف _ مشكلات درون سازمانی
۱ _ مشكلات مدیریتی: با توجه به اینكه بسیاری از تشكل های مردم خودجوش و داوطلبانه تاسیس شده است لزوم به كارگیری مدیریت مشاركتی و نظام مند از اصول اولیه پایداری همه تشكل های مردمی است.
۲ _ ارتباطات ناقص: بسیاری از تشكل های مردمی بنا به دلایل فرهنگی و اجتماعی چندان رغبتی به ارتباط با سایر نهادها نشان نمی دهند و یكی از عوامل رشد و توسعه سازمان های مردمی وجود ارتباط مستمر و مفید با دیگر سازمان های غیردولتی و دولتی است.
۳ _ عدم تجربه كافی در برنامه ریزی: یكی دیگر از مشكلات سازمان های مردمی كمبود تجربه برای برنامه ریزی درازمدت و اجرای برنامه ها از دیگر مشكلات موجود در بسیاری از سازمان های غیردولتی است.
۴ _ ضعف فرهنگ مشاركت: ضعف فرهنگ مشاركت یكی از مشكلات اساسی سازمان های غیردولتی در ایران است كه یكی از بزرگ ترین عوامل در عدم دسترسی به اهداف تعیین شده سازمان ها محسوب می شود.
ب _ مشكلات برون سازمانی
۱ _ مشكلات ثبت: عدم وجود قانون شفاف و مدون در ثبت و تاسیس تشكل های غیردولتی در ایران یكی از موانع گسترش و توسعه سازمان های مردمی است. آنچنان كه در بخش قوانین مربوط به ثبت و تاریخچه آن توضیح خواهیم داد وجود مراجع مختلف در صدور مجوزهای لازم از قبیل وزارت كار، آموزش عالی، دادگستری و... باعث شده است كه متقاضیان تاسیس انجمن های مردمی و غیردولتی به دور از یك مجموعه نظام مند و سیستمی به فعالیت های خود ادامه دهند.
۲ _ عدم اطلاع رسانی: عدم دسترسی تشكل های مردمی به مراكز اطلاع رسانی و عدم امكانات لازم از نظر تجهیزات فنی و با نیروی انسانی از معضلات مهم سازمان های غیردولتی است.
۳ _ مشكلات مالی: یكی از بزرگترین موانع سازمان های مردمی در انجام فعالیت های عمومی مشكلات مادی آنهاست و با توجه به وضعیت اقتصادی كشورمان رویكرد برخی از سازمان های غیردولتی در جهت تامین منابع مالی گاهاً تبدیل به موسسات تجاری و انتفاعی شده كه یكی از آفت های سازمان های غیردولتی كسب سود و منفعت طلبی آنان است.
۴ _ فقدان شبكه های تخصصی: نبود شبكه های تخصصی مناسب و موثر در كشور باعث از هم گسیختگی و عدم وحدت سازمان های همنوع شده و این امر باعث شده كه از توانایی های دیگر كشورها و سازمان های بین المللی در امر استفاده از تجربیات موفق نباشند.
۵ _ نداشتن همكاری دستگاه های دولتی با سازمان های غیردولتی: بدون شك پویایی و حیات سازمان های مردمی و غیردولتی منوط به همكاری دستگاه های دولتی با آنان و به طور كلی اعتقاد مدیران اجرایی به توانمندی های این نوع سازمان هاست. با عنایت به تاكید دولت آقای خاتمی مبنی بر واگذاری بخشی از امور اجرایی به سازمان های غیردولتی متاسفانه تاكنون با وجودی كه عمری از این دولت باقی نمانده است شاهد این روند در جامعه نبوده ایم كه عوامل مختلفی چون عدم آشنایی و شناخت جوهره سازمان های غیردولتی از سوی مدیران اجرایی، و وجود رانت در واگذاری امور، وجود گرایش های سیاسی و... را می توان نام برد.
●قانون ثبت سازمان های غیردولتی
فقدان یك قانون شفاف و مدون در زمینه كیفیت ثبت و تشكیل سازمان های غیردولتی باعث شده است كه دستگاه های مختلف سلیقه های نوعی خود را در ثبت و تشكیل سازمان های غیردولتی مرتبط اعمال كنند.
با توجه به روند جهانی شدن و ضرورت انطباق قوانین كلی حاكم با روح و محتوای دمشوكراسی و لزوم رعایت اصول آزادی های مدنی و شهروندی از سوی دولتمردان و تصویب قانون جامع و مختص سازمان های غیردولتی از سوی مجلس شورای اسلامی یك امر اجتناب ناپذیر است.
اولین قانونی كه به نسبت سازمان های مردمی و عام المنفعه اشاره كرده است ایین نامه اصلاحی ثبت تشكیلات و موسسات غیرتجاری مصوبه سال ۱۳۳۷ دانسته است. قانون تجارت با استناد به ماده ۵۸۵ تعیین شرایط ثبت (موسسات تشكیلات غیرتجاری) را در صلاحیت وزارت دادگستری نهاده است و ایین نامه اصلاحی ثبت تشكیلات و موسسات غیرتجاری براساس این مجوز قانونی به تصویب رسیده است. شورای عالی اداری در تاریخ ۱۷/۲/۷۸ طبق مصوبه شماره ۱۴/۴۵۵ ایین نامه اصلاحی ثبت تشكیلات و موسسات غیرتجاری مصوبه سال ۱۳۳۷ را ابطال كرد كه به تبع آن دادگاه دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۰/۹/۸۱ مصوبه شورای عالی اداری را ابطال و تاكید كرد كه صدور هرگونه مجوز جهت فعالیت سازمان های غیردولتی باید براساس ایین نامه اصلاحی قانون تجارت باشد.
با عنایت به ماده ۱۸۲ قانون برنامه سوم توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران دولت مكلف شد قانون كیفیت ثبت و صدور مجوز سازمان های غیردولتی را تهیه و به دستگاه های مختلف ذیربط اعلام دارد كه بعد از رایزنی های مختلف و طرح در كمیسیون های تخصصی مجلس ششم، ایین نامه تاسیس و فعالیت سازمان های غیردولتی در بهمن ماه سال ۱۳۸۱ به تصویب هیات وزیران رسیده و در پایان همان سال جهت اجرا به دستگاه های مختلف نظارتی اعلام شد. با اصلاحاتی كه در اواخر سال ۸۲ بر این آ یین نامه وارد شد مقرر شد كه هیات نظارت با تركیب نماینده استانداری، شورای عالی استان ها و تشكل های غیردولتی در حوزه استان و نمایندگان فرمانداری، شورای شهرستان و تشكل های غیردولتی شهرستان در شهرستان ها نسبت به صدور مجوز، نظارت بر عملكرد سازمان های غیردولتی اقدامات لازم را معمول دارند. با توجه به اینكه از دولت خاتمی یكسالی باقی نمانده است و رویكردهای نمایندگان مجلس هفتم در خصوص موضوع مطروحه دوام و بقای ایین نامه مزبور در هاله ای از ابهام قرار خواهد گرفت و با وجودی كه ایراداتی كلی به این ایین نامه وارد است در راستای ایجاد زمینه های حضور پویا تشكل های غیردولتی در اداره امور كشور نیازمند قانون مدون و مصوب مجلس شورای اسلامی بوده تا نمایندگان مردم با توجه به انتظارات افكار عمومی و نمایندگان سازمان های غیردولتی بتوانند خلاء قانونی را پر كنند.
شاپور كریمی

منبع : نشریه سبا