بررسی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ( استصوابی یا استطلاعی؟ ) - قسمت دوم

●بررسی جمعی از اصول قانون اساسی
در اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است:«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.» مساله‏ای که مدتهاست در محافل و مجامع سیاسی و حقوقی مطرح است این است که منظور قانونگذار از این نظارت چیست؟ و کدام معنای از نظارت در اینجا مورد نظر است؟
بر اساس اصل ۹۸ قانون اساسی تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است:«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‏شود.» شورای محترم نگهبان تفسیر خود را نسبت‏به نظارت در اصل ۹۹ به این صورت اعلام کرده است: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها می‏شود.» بر این اساس نظارت در اصل ۹۹ نظارتی است عام و مطلق که شامل همه مراحل انتخابات از ابتدا تا انتهای آن می‏شود و اختصاص به زمان برگزاری انتخابات ندارد بلکه از تعیین زمان برگزاری و ثبت نام نامزدها و تشخیص صلاحیت و رد و تایید آنها و نیز انجام رای‏گیری و تشخیص صحت و عدم صحت آن و اعلام صحت و بطلان آن در برخی از حوزه‏های انتخابیه می‏شود.
توضیح این که: نظارت استصوابی آن است که مجری نمی‏تواند کاری را بدون نظر و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کاری را بدون تنفیذ و صلاحدید ناظر انجام دهد صحیح و نافذ نیست.
در مقابل نظارت استطلاعی، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع پیدا کند، اما حق دخالت در کار او را ندارد، بنابر این صحت و نفوذ کار مجری به تایید و تصویب و اذن ناظر بستگی ندارد حداکثر این است که ناظر می‏تواند تخلفات را اعلام و گزارش کند.
عبارت فقها از جمله عبارت تحریر الوسیله حضرت امام خمینی رحمه الله و عروة الوثقی سید محمد کاظم یزدی در تفسیر نظارت استطلاعی و استصوابی مطابق با همین معناست.
پرسشی که در اینجا مطرح می‏شود این است که از جنبه حقوقی، تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل ۹۹ چه مبنایی دارد؟ چرا اولا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معنای تایید و عدم تایید صحت انتخابات نباشد؟ ثانیا نظارت به معنای استصوابی باشد نه استطلاعی؟ پاسخ شورای محترم نگهبان به پرسش اول این است که در اصل مزبور قیدی برای نظارت نیامده است. قهرا از عموم یا اطلاق نظارت استظهار می‏شود که مراد قانونگذار، نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل به دلیل و قرینه نیازمند است که علی الفرض مفقود است آیا ثبت نام کاندیداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آنها، مربوط به انتخابات نیست؟ آیا انتخابات منحصر است‏ به روز انداختن رای در صندوق‏ها؟
از این گذشته نگاه به فلسفه و روح قانون مزبور نیز می‏تواند ما را در فهم معنا و مراد آن یاری نماید. اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از احتمال تخلف و اشتباه مجری است، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجری مختص به روز انداختن رای در صندوق‏هاست؟ آیا این احتمال در کیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد؟ به طور یقین، این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.قانونگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت‏ساز بودن آن برای بقا و حفظ نظام وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است. طبعاً این انگیزه و فلسفه ایجاب می‏کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.اما پاسخ به استصوابی بودن نظارت این است که اولا قیدی برای نظارت در قانون اساسی نیامده است، بالطبع نظارت تام و کامل قابل استظهار است که همان نظارت استصوابی است. ثانیا نظارت حقیقی همان نظارت استصوابی است; یعنی اصل در نظارت این است که ناظر حق اظهار نظر و نفی و اثبات و تایید و تکذیب را داشته باشد به تعبیر دیگر نظارت حقیقی این است که رای و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگری بعد از اظهار رای و نظر ناظر نتواند به بررسی مجدد بپردازد و پذیرش رای ناظر بر همگان قطعی باشد.
به تعبیر دیگر، نظارت استطلاعی هر چند به تسامح نوعی از نظارت محسوب می‏شود، اما حقیقتا نظارت نیست‏بلکه در حقیقت کار او همانند کار یک تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است که کیفیت انجام کار را (که به دست مجری انجام می‏گیرد) به خود مجری و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگری گزارش کند اما خود از اظهار نظر و نفی و اثبات و تایید و رد خودداری کند و اگر هم در این رابطه نظری داد از اعتبار و نفوذ قانونی برخوردار نباشد.
نکته دیگری که استصوابی بودن نظارت در اصل ۹۹ را تایید می‏کند این است که در اصل مزبور مرجعی که شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است و همین امر می‏تواند حاکی از این باشد که مراد قانونگذار نظارت استصوابی بوده است، نظارتی که خود ناظر مرجع نهایی و تصمیم گیرنده است و رای و نظر او بعنوان رای و نظر نهایی محسوب می‏شود. شاهد دیگری که می‏توان بر استطلاعی نبودن نظارت ارائه داد، اصول دیگر قانون اساسی است. در اصول متعددی در قانون اساسی بحث نظارت به میان آمده است. با کمی دقت روشن می‏شود که منظور از نظارت در آن اصول، هرگز نظارت استطلاعی نیست.
اینک ذکر چند نمونه از آن:
الف: در اصل ۱۱۰ یکی از وظایف و اختیارات رهبری، نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام دانسته شده است. می‏دانیم که نظارت در اینجا استطلاعی نیست‏بلکه در هر مورد که رهبری صلاح بداند می‏تواند دخالت نموده و از ادامه روند کار جلوگیری کند. به همین خاطر می‏تواند هیاتی را جهت‏بررسی و تحقیق و نهایتا جهت دخالت و امر و نهی مشخص نماید.
ب: در اصل ۱۵۶ قانون اساسی یکی از وظایف قوه قضاییه، نظارت بر حسن اجرای قوانین دانسته شده است. معلوم است که نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعی نیست‏بلکه می‏تواند در صورت مشاهده تخلف قانونی، برخورد و تعقیب لازم را انجام دهد و به همین خاطر در اصل ۷۴ آمده است:«بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت‏به حسن جریان امور و اجرای قوانین در دستگاههای اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر قوه قضائیه تشکیل می‏گردد.» و در اصل ۱۳۴ قانون اساسی آمده است که رئیس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. می‏دانیم نظارت او بر کار وزیران استطلاعی نیست و می‏تواند به هر صورت که صلاح دانست امر و نهی نماید و از انجام برخی سیاستها و تصمیمات در وزارتخانه‏ها جلوگیری نماید. بدین سبب در ذیل همین اصل آمده است:«رئیس جمهور در برابر مجلس مسؤول اقدامات هیات وزیران است.» نمونه‏های دیگر و توضیحات بیشتر در آینده خواهد آمد.صرف نظر از قانون اساسی، قانون عادی مصوب مجلس نیز استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را به سمیت‏شناخته است. نمایندگان مجلس در مورخ ۴/۵/۷۴ اینگونه تصویب نمودند:«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‏باشد. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات، جاری است.» جالبتر از همه این است که در سال ۱۳۶۲ که برای اولین بار قانون انتخابات مجلس، در مجلس شورای اسلامی تصویب شد، در ماده ۳ این قانون به نظارت عام و فراگیر شورای نگهبان تصریح شده است:«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان است و این نظارت عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جاری است.» در اینجا هر چند کلمه استصواب نیامده است، اما لحن و سیاق به گونه‏ای است که چنین معنایی را افاده می‏کند.جالب این است که در کتب فقهی نیز آمده است مادامی که قرینه‏ای بر نظارت استطلاعی در کار نباشد، نظارت مطلق، حمل بر نظارت استصوابی می‏شود و باید آثار نظارت استصوابی بر آن بار شود. در کتاب تحریرالوسیله حضرت امام خمینی رحمه الله آمده است:
واقف می‏تواند بر کار متولی وقف، ناظر تعیین کند. اگر معلوم شود که مقصود واقف از نظارت این است که ناظر صرفا بر کار متولی اطلاع پیدا کند برای حصول اطمینان، متولی در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نیست، و صرفا اطلاع او لازم است و اگر روشن شود که مقصود واقف اعمال نظر و تصویب ناظر است، متولی نمی‏تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفی انجام دهد. و اما اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چیست، لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن و تصویب ناظر) رعایت‏شود.[۱]
سید محمدکاظم طباطبایی یزدی در کتاب عروة الوثقی می‏گوید: «یجوز للواقف ان یجعل ناظرا علی المتولی و حینئذ فان ظهر من کلامه ان مراده من نظارته اطلاعه علی اعمال المتولی و تصرفاته لایعتبر اذنه بل اللازم اطلاعه و ان ظهر ان مراده رایه و تصویبه لم‏یجز الا باذنه و تصویبه و ان شک فی مراده لزم الامران‏» . [۲]
و سید عبدالاعلی سبزواری در کتاب مهذب الاحکام و سید ابوالحسن اصفهانی در کتاب وسیلة‏النجاة همین معنا را تایید نمودند. [۳]
●پاسخ به پرسشها و اشکالات راجع به نظارت عام و استصوابی
جا دارد در اینجا به نقد و بررسی برخی از پرسشها و یا انتقاداتی که بر تفسیر شورای نگهبان (نظارت عام و استصوابی) در مطبوعات و نشریات مطرح شده است‏بپردازیم، تا قوت و ضعف آنها بصورت محققانه و منصفانه روشن شود.
اول:
هر چند در اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی به عهده شورای محترم نگهبان گذاشته شده است، اما می‏دانیم نیاز به تفسیر در جایی است که قانون، دارای ابهام باشد، اما در اصل ۹۹ ابهامی مشاهده نمی‏شود. چون روشن است که نظارت در اینجا همان نظارت استطلاعی است و گرنه دخالت قوه مقننه در قوه مجریه لازم می‏آید.
پاسخ
اولا: اگر نظارت در اصل ۹۹ ابهامی نداشت، پس این همه بحث و مشاجره بر سر آن چه مفهومی دارد؟ آیا اختلاف نظر صاحب نظران و نویسندگان در این مدت چند ساله نمی‏تواند بهترین شاهد بر وجود ابهام و نیاز به تفسیر باشد.
ثانیا: هرگونه دخالت قوه‏ای در قوه دیگر را نمی‏توان مردود شمرد. در صورتی که قانون اساسی مورد یا مواردی را که به حسب ظاهر دخالت محسوب می‏شود تجویز نماید، طبعا این دخالت قانونی خواهد بود. آیا حق تحقیق و تفحص مجلس نسبت‏به همه امور کشوری از جمله امور مربوط به وزرا و وزارتخانه‏ها و نیز حق استیضاح مجلس نسبت‏به وزرا و رئیس جمهور، دخالت قوه مقننه در قوه مجریه نیست؟ این نوع دخالتها به حکم قانون اساسی رسمی و قانونی است. در زمینه مورد بحث نیز حق نظارت شورای نگهبان بر کار وزارت کشور در انتخابات از همان مواردی است که به حکم قانون اساسی، پذیرفته شده و قانونی است.
دوم:
با توجه به این که بر اساس اصل ۳۷ قانون اساسی اصل بر برائت است و نیز با توجه به اصالة الصحة، باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگی قرار داد، مگر این که عدم صلاحیت و فقدان شرایط محرز شود. از این رو نظارت استصوابی به معنای بررسی و تحقیق جهت تشخیص و احراز صلاحیت، مخالف با اصل برائت و اصالة الصحة می‏باشد.
پاسخ:
هر چند از جهت‏حقوقی و قضایی در تشخیص جرم و تخلف، اصل بر برائت است و تا زمانی که دلیل کافی و قانونی بر اثبات جرم اقامه نشود، نمی‏توان کسی را مجرم و متخلف شمرد، اما مساله تشخیص صلاحیت و شایستگی لازم جهت‏به عهده گرفتن برخی از مناصب و مقامات ربطی به این مساله ندارد.
در اینجا بحث از اثبات جرم و تخلف نیست‏بلکه بحث از وجود و عدم وجود صلاحیت لازم است. آیا می‏توان با تکیه به اصل رائت‏حکم کرد که همه نامزدها باسوادند و یا سن قانونی را دارند و یا در انتخابات خبرگان گفت همه نامزدها مجتهدند و از قوه اجتهاد برخوردارند. فرض این است که قانون اساسی یا قانون عادی برای نامزدی برخی از مناصب (مانند ریاست جمهوری و خبرگان رهبری و نمایندگی مجلس) وجود شرایط و اوصافی را لازم می‏داند. آیا می‏توان در این موارد با اصل برائت و اصالة الصحة، وجود شرایط و اوصاف لازم را احراز کرد؟ قانونگذار که به صراحت، وجود آن شرایط و اوصاف را در نامزدی برخی مناصب قید کرده، چه منظوری داشته است؟ آیا در همه موارد مشابه، به بهانه اصل برائت و اصالة الصحة می‏توان خود را از رنج تحقیق و بررسی خلاص کرد؟ مثلا برای عضویت‏یک فرد در یک حزب و یا سازمان و یا استخدام یک شخص در یک اداره و یا انتخاب یک فرد به عنوان رئیس و یا معاون و یا ارتقای یک فرد از یک سطح به سطح دیگر و... نمی‏توان بدون تحقیق و ارزیابی، صرفا با تمسک به اصل برائت و اصالة الصحة وجود شرایط و شایستگی و صلاحیت لازم را احراز کرد.
سوم:
هر چند بررسی و تحقیق در باب صلاحیتها و شایستگی‏ها امری است عاقلانه و مقبول، اما آنچه که باید روی آن - در نهایت - در شورای نگهبان رای‏گیری به عمل آید عدم وجود شرایط است و نه وجود شرایط. به تعبیر دیگر احراز وجود شرایط در نامزد انتخابات شرط نیست‏بلکه احراز فقدان شرایط مانع و مضر است. بنابراین لازم نیست اکثریت اعضای شورا به وجود شرایط در فرد رای مثبت دهند بلکه همین که اکثریت‏بر فقدان شرایط رای ندادند برای نامزدی کفایت می‏کند. با این حساب رایهای ممتنع به نفع نامزد انتخابات است نه به ضرر او.
پاسخ:
این اشکال هر چند خفیفتر و منصفانه‏تر از اشکال سابق است; زیرا اصل نظارت استصوابی و بررسی صلاحیت‏ها را پذیرفته است، اما در عین حال نمی‏تواند مورد قبول باشد. چون; اولا: به دلخواه یکی از دو شیوه مزبور را نمی‏توان انتخاب کرد. این که رای‏گیری در شورا به چه گونه‏ای انجام پذیرد، بستگی به لحن و لسان قانون دارد. اگر در قانون اینگونه آمده باشد که داشتن سواد کافی و یا فلان سن و یا التزام به اسلام و نظام و ولایت فقیه و... شرط کاندیداتوری است، احراز وجود این شرایط لازم است; زیرا قانونگذار وجود این شرایط را لازم دانسته است. بنابراین رای‏گیری باید روی وجود آنها صورت گیرد و بالطبع برای دادن رای مثبت، احراز این شرایط ضروری است و دادن رای ممتنع به معنای عدم احراز وجود این شرایط است که به منزله رای منفی است.
اما اگر در قانون این گونه آمده باشد که نداشتن فلان سن و نداشتن سواد کافی و نداشتن التزام به اسلام و... مانع کاندیداتوری و مضر به صلاحیت است، باید روی فقدان آن شرایط رای‏گیری صورت گیرد. بنابراین احراز وجود این شرایط ضرورت ندارد و مادامی که فقدان شرایط احراز نشد، نمی‏توان رای منفی داد. قهرا رای ممتنع به نفع نامزد انتخاباتی است نه به ضرر او. حال با توجه به این که آنچه در قانون آمده است‏به سبک نخست است، قهرا احراز وجود شرایط لازم است و نامزد مورد نظر باید رای مثبت اکثریت‏بر وجود شرایط را بدست آورد و رای ممتنع به ضرر او خواهد بود.
البته نسبت‏به برخی از شرایط عدمی; مانند نداشتن سوء پیشینه و یا محکومیت قضایی و...، نبود مدرک کافی برای اثبات سوء پیشینه و یا محکومیت کفایت می‏کند.
ثانیا: آیا می‏توان در همه موارد همین گونه عمل کرد؟ آیا برای استخدام یک فرد در یک اداره و یا ارتقای او از سطحی به سطح دیگر و یا گزینش یک شخص برای وزارت و ریاست که عقلا و قانونا مدارج و یا شرایطی لازم است، عرف و عقلا چگونه عمل می‏کنند؟ به طور یقین در اینگونه موارد احراز صلاحیت و وجود شرایط را لازم می‏دانند. مادامی که صلاحیت‏یک فرد برای ریاست احراز نشد او را به ریاست منصوب نمی‏کنند.
چهارم:
شورای نگهبان نمی‏تواند با تکیه بر نظارت استصوابی در رد صلاحیت‏ها به رای و نظر خویش عمل کند بلکه ضرورتا رای و نظر او باید مستند به مراجع ذیربط; مانند محاکم صالحه باشد. بنابراین بدون استناد به محکومیت در دادگاه صالح نمی‏توان کسی را مردود اعلام کرد.
پاسخ:
در پاسخ به این اشکال می‏توان گفت که اولا: همانگونه که در سابق بیان شد آنچه که بر حسب شرع و قانون در واگذاری مناصب و مقامات، لازم است وجود شرایط و اوصاف لازم و احراز شایستگی و صلاحیت است، طبیعی است که از راه دادگاههای صالح نمی‏توان این امر را احراز کرد؟ مثلا آیا با مراجعه به دادگاه صالح و عدم محکومیت فرد، می‏توان وجود التزام عملی به نظام و اسلام و ولایت فقیه را احراز کرد، این سخن همانند این است که بگوییم برای تشخیص صلاحیت‏یک فرد برای مدیریت و ریاست، باید به محاکم قضایی مراجعه کرد و یا در امر نکاح برای تشخیص شایستگی شخص مانند داشتن اخلاق نیک و پای‏بندی به احکام و وظایف شرعی به دادگاه صالح مراجعه کنیم.
ثانیا: آیا هر شخص غیر معتقد و غیر ملتزم به اسلام و دیانت و ولایت فقیه، در دادگاههای صالح دارای پرونده و عدم سابقه محکومیت است؟ آیا می‏توان فقدان پرونده و عدم سابقه محکومیت فرد را دلیل بر التزام به اسلام و نظام... دانست؟ آیا هر کس که به وظایف دینی و عبادی خویش; مانند نماز و روزه و یاخمس و زکات و حج اهمیت چندانی نمی‏دهد، الزاما در محاکم قضایی پرونده دارد؟ آیا هر کس که قانون اساسی و یا نظام جمهوری اسلامی و یا ولایت فقیه را قبول ندارد در دادگاه صالح پرونده محکومیت دارد؟ !
ثالثا: بر اساس اصل ۹۹ قانون اساسی شورای نگهبان نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد و از جهت‏حقوقی و فقهی، جعل نظارت برای ناظر به معنای این است که رای و نظر او نافذ و معتبر است، و او می‏تواند بر اساس تشخیص خود به تایید و رد بپردازد و نیازی نیست که رای و نظر خود را به حکم و رای دیگری مستند سازد.
علاوه بر این که در این صورت لازم بود که در قانون قید مزبور (استناد رای خود به نظر محاکم قضایی) به صراحت عنوان شود اطلاق و عدم ذکر قید، نشانه این است که استناد به نظر محاکم قضایی لزومی ندارد.
پنجم:
نظارت استصوابی با اصل جمهوریت نظام منافات دارد. ملت ایران در رفراندوم فروردین ۱۳۵۸ اراده کرده‏اند که نظامشان مبتنی بر آرای مردم باشد و حال آن که نظارت استصوابی به این معناست که عده‏ای خود را قیم مردم می‏دانند و برای مردم و به جای مردم تصمیم‏گیری می‏کنند و به رد و تایید نامزدها اقدام می‏کنند. گاهی به این صورت گفته می‏شود:
اگر بناست نظارتی باشد باید از متن جامعه و با رای مردم باشد.
پاسخ:
اولا: همانگونه که ملت ایران در رفراندوم ۵۸ به جمهوریت نظام رای داده است‏به اسلامیت نظام هم رای داده و در همه پرسی قانون اساسی نیز به قانون اساسی‏ای رای داده است که در اصل چهارم آن آمده است جمهوری اسلامی بر اساس و محور ولایت امر و امامت امت است و در اصل ۹۹ آن آمده است که شورای نگهبان نظارت بر انتخابات را به عهده دارد. بنابراین نباید به گونه‏ای سخن بگوییم که مشمول آیه «نؤمن ببعض و نکفر ببعض‏» شویم.
علاوه بر این مگر جمهوریت در همه جای دنیا به یک صورت است؟ انواع مختلف نظام جمهوری در جهان مشاهده می‏شود. حتی در کشورهای غربی نیز جمهوریت‏به یک شکل و صورت نیست. ما باید شکل جمهوریت‏یک نظام را از قانون اساسی آن بدست آوریم. ممکن است مجموعه اصول قانون اساسی یک کشور شکلی از جمهوریت را ارائه دهد که با اشکال مختلف آن در دنیا متفاوت باشد.
ثانیا: آیا جمهوریت اقتضا می‏کند که همه مناصب و مقامات و نیز همه کارها و اقدامات بوسیله رای مستقیم مردم صورت گیرد؟ اگر چنین است‏باید برای تعیین و زراء و استانداران و معاونان و مدیران کل و فرمانداران و بخشداران و... و نیز برای تصویب هر قانونی و برای انجام هر کاری به رای مستقیم مردم مراجعه شود، که یقینا نه تنها در هیچ کجای دنیا مرسوم نیست‏بلکه امر معقول و مقدوری نیست.
ششم:
نظارت استصوابی در حقیقت‏به انتخاب دو مرحله‏ای بازگشت دارد. بدین گونه که در یک مرحله شورای نگهبان با برداشتی خاص، افراد را انتخاب نموده و در مرحله بعد، مردم از طبقات مختلف ناچار باشند از بین انتخاب شدگان آنان، کسانی را انتخاب نمایند و این امر بر خلاف ظاهر اصل ۹۹ می‏باشد. علاوه بر این که با جمهوریت نظام هم ناسازگار می‏باشد. [۴]
پاسخ:
اولا: تعیین صلاحیت افراد جهت نامزدی در انتخابات و واگذار کردن انتخاب آنها به مردم، غیر از انتخاب و گزینش آنها است. آنچه که در مرحله اول انجام می‏شود، صرفا تعیین صلاحیت و تشخیص انطباق و عدم انطباق شرایط و اوصاف مندرج در قانون بر متقاضیان به ورود در انتخابات است. همانگونه که در سابق گذشت، اگر چنین کاری انجام نگیرد، ذکر اوصاف و شروط خاص برای صلاحیت کاندیداتوری در قانون، لغو و عبث‏ خواهد بود.
ثانیا: اگر تعیین صلاحیت افراد به معنای دو مرحله‏ای شدن انتخابات است، چه فرقی می‏کند که این کار بوسیله شورای نگهبان انجام گیرد و یا وزارت کشور؟ لازمه این کلام این است که حتی وزارت کشور هم نتواند به تشخیص صلاحیت‏ها اقدام کند و حال آن که علاوه بر این که این سخن، غیر معقول است، با سخن همین معترض و مستشکل منافات دارد; زیرا در چند جمله بعد با کمال تعجب به صراحت می‏گوید:
«درست است که متصدیان انتخابات از طرف وزارت کشور نیز اوضاع فعلی و سوابق کاندیداها را کاملا بررسی می‏نمایند و با مهر رد بر چهره برخی از آنان می‏زنند و این خود عمل استصوابی و یک مرحله از انتخاب است پیش از انتخاب عمومی و همگانی، ولی باید توجه نمود که این عمل در راستای انجام وظیفه وزارت کشور برای احراز شرایط قانونی در انتخاب شوندگان می‏باشد..».[۵]
این تناقض آشکار را چگونه می‏توان توجیه کرد؟ از یک طرف می‏گوید نظارت استصوابی به معنای دو مرحله‏ای کردن انتخابات است که بر خلاف جمهوریت نظام است و از طرف دیگر به صراحت می‏گوید وزارت کشور می‏تواند به تایید و رد صلاحیت‏ها بپردازد و با عمل استصوابی خود انتخابات را دو مرحله‏ای کند.
هفتم:
نظارت استصوابی و بررسی صلاحیت‏ها مانعی برای توسعه سیاسی و مشارکت آحاد مردم است; زیرا اولا: مردم به دلیل این که واهمه نگرانی رد صلاحیت را دارند از کاندیدا شدن می‏پرهیزند، ثانیا: به دلیل این که نظارت استصوابی مانع تنوع و تکثر در بین کاندیداهاست، بخشی از جامعه انگیزه‏ای برای حضور در انتخابات را ندارند، چون کاندیدای مورد نظر خود را بین کاندیداها نمی‏بینند.
پاسخ:
اولا: اگر به بهانه توسعه سیاسی و مشارکت مردمی بررسی صلاحیتها انجام نگیرد، وضع قانون در مورد شرایط انتخاب شوندگان و ذکر اوصاف و شرایط خاص برای نامزدها چه معنایی دارد؟ آیا چنین کاری لغو و بیهوده نیست؟ آیا نفس همین قانون مانعی برای توسعه سیاسی به شمار نمی‏آید؟می‏دانیم اصل وجود قانون در جامعه، محدودیت‏های را به همراه دارد و هر جا محدودیتی در کار است، با منافع و مطامع عده‏ای سازگاری ندارد و قهرا مانعی برای مشارکت همان عده خواهد بود.حال چه باید کرد؟ آیا می‏توان تحت عنوان توسعه سیاسی و مشارکت مردمی از اصل قانون صرف نظر کرد؟!
ثانیا: اگر تعیین صلاحیت‏ها و رد برخی از کاندیداها مانع توسعه سیاسی است، تا کجا باید به آن ملتزم بود؟ آیا به همین انگیزه می‏توان از ورود هر کس با هر سابقه و روحیه‏ای به صحنه انتخابات استقبال کرد؟ خلاصه حد و مرز این تساهل و تسامح تا کجاست؟ هر مرزی را در نظر بگیرید، با مبنای کسانی که خواهان توسعه سیاسی به نحو مطلق هستند، سازگاری ندارد.
ثالثا: آیا سر باز زدن از بررسی و تعیین صلاحیت‏ها و رد برخی از کاندیداهای نالایق، خود مانع بزرگی در راه توسعه سیاسی و مشارکت مردمی نیست؟ آیا با این نوع تساهل و تسامح بی‏ضابطه و غیر قانونی، راه برای ورود افراد نااهل و نالایق باز نکرده‏ایم؟ و در نتیجه مردم با مشاهده افراد نالایق، انگیزه شرکت در انتخابات را از دست‏بدهند.
آیا با ورود افراد نالایق و ناشایسته زمینه استبداد و کنار نهادن مردم را فراهم نکرده‏ایم؟ !
هشتم:
نظارت استصوابی شورای نگهبان باعث وهن و تضعیف جایگاه و منزلت‏شورای نگهبان است. آنچه قداست‏شورای نگهبان را حفظ می‏کند، بودن آن در سطح اشراف پدرانه و رسیدگی به شکایت و تخلفات مجریان و جلوگیری از تضییع حقوق می‏باشد نه دخالت مستقیم. [۶]
پاسخ:
اولا: اعتبار شورای نگهبان در گرو عمل به قانون است، چنان که اعتبار هر نهاد و ارگانی به همین است. نمی‏توان به بهانه حفظ موقعیت و شان، از نهادی خواست که به وظیفه قانونی خود عمل نکند.
ثانیا: اگر دخالت و نظارت شورای نگهبان و رد صلاحیت‏برخی کاندیداها، منافی با شان و اعتبار آن است، قهرا رد برخی از مصوبات مجلس شورای اسلامی به دلیل مغایرت با شرع و یا قانون نیز منافی با شان و اعتبار شورای نگهبان است; زیرا ممکن است گفته شود با توجه به این که مجلس یکی از قوای سه گانه کشور است و نمایندگان آن نماینده و منتخب مستقیم مردمند، بهتر ست‏شورای نگهبان برای حفظ موقعیت‏خویش، مصوبات آنها را رد نکند. علاوه بر این ممکن است کسی دخالت‏شورای نگهبان حتی در حد بررسی شکایات و نیز رد برخی از نظرات وزارت کشور را نیز منافی با شان آن ببیند.
از این گذشته آیا دخالت رهبری و ولی فقیه در امور مختلف از جمله عزل و نصب‏ها منافی با شان و جایگاه اوست؟ آیا می‏توان به این بهانه، رهبری را از دخالت در امور و نیز عزل و نصب‏ها بر حذر داشت؟
نهم:
شورای نگهبان باید برحسب سیره عقلای جهان بنا را بر اصالة‏الصحة نسبت‏به عمل غیر; یعنی متصدیان وزارت کشور قرار دهد، مگر در جایی که بر حسب شکایت‏خلاف آن ثابت‏شود. [۷]
پاسخ:
وظیفه شورای نگهبان بر حسب قانون نظارت بر انتخابات است. ناظر موظف است تمام کارهای مجری را زیر نظر بگیرد و حتی از امور ریز و مخفی نیز مطلع شود تا این که در صورت تخلف، جهت احقاق حقوق مردم، اقدام لازم را بنماید. چه بسیار مواردی که کاندیداها اطلاعات کافی ندارند و قهرا نمی‏توانند از وجود تخلف آگاهی پیدا کنند.
خلاصه این که ناظر نمی‏تواند با اعتماد و اتکا به اصالة الصحة در کار مجریان و متصدیان، خود را از رنج و بررسی و تحقیق و تفحص رها کند و برای بررسی و تحقیق به انتظار شکایت‏شاکی بنشیند. وظیفه شورا به عنوان ناظر با وظیفه عموم متفاوت است.
اگر کسی که مسؤولیت نظارت بر عهده او نهاده شده است‏با اصالة الصحة خود را از رنج تحقیق و تفحص معاف دارد دیگر نباید گروههایی به عنوان هیات نظارت در سراسر کشور تعیین شوند، چون تعیین این هیاتها جهت نظارت و بررسی کارها بر خلاف اصالة الصحة است. این سخن مانند این است که بگوییم رهبر که مسؤولیت نظارت بر حسن اجرای سیاست‏های کلی نظام را بر عهده دارد نباید گروهایی را به عنوان هیات تحقیق و بررسی برخی از کارها تشکیل دهد و یا مهمتر از همه اینها به منزله این است که بگوییم قوه قضائیه که بر اساس اصل ۱۵۶ قانون اساسی، مسؤولیت نظارت بر حسن اجرای قوانین را بر عهده دارد، نمی‏تواند سازمانی به نام «سازمان بازرسی کلی کشور» تشکیل دهد.
دهم:
شورای نگهبان به عنوان ناظر بر انتخابات تنها این حق را دارد که از کسانی که در هیاتهای اجرایی وزرات کشور رد لاحیت‏شده‏اند حمایت کند و در صورت تشخیص صلاحیت آنهارا تایید نماید، اما این حق را ندارد کسانی را که وزارت کشور تایید صلاحیت نموده است، رد صلاحیت نماید.
پاسخ:
این سخن ادعایی بیش نیست; زیرا هیچ دلیلی بر آن ارائه نشده است. چه فرق است‏بین تایید صلاحیت رد شده‏ها و بین رد صلاحیت تایید شده‏ها. اگر بر اساس اصل ۹۹ قانون اساسی نظارت بر انتخاب به عهده شورای نگهبان نهاده شده است و بر اساس همین اصل می‏تواند بر خلاف رای و نظر وزارت کشور در مورد رد صلاحیت‏شده‏ها اقدام کند، قهرا بر اساس همین اصل می‏تواند در مورد تایید شده‏ها نیز وارد عمل شود.
اصل نظارت ایجاب می‏کند که ناظر هر جا تخطی و تخلفی از قوانین و مقررات مشاهده کرد برخورد نماید چه این که تخلف در مورد رد صلاحیت‏باشد و چه در مورد تایید صلاحیت.
یازدهم:
اگر نظارت مطلق در اصل ۹۹ قانون اساسی به نظارت استصوابی تفسیر شود، باید واژه نظارت در اصول دیگر قانون اساسی نیز به همین معنا تفسیر شود و حال آن که چنین نیست; مثلا میدانیم خبرگان رهبری برکار رهبری نظارت دارند اما نظارت آنها استصوابی نیست و یا نظارت نمایندگان سه قوه بر صدا و سیما نظارت استصوابی نیست.
پاسخ:
اولا: تفسیر نظارت در اصل ۹۹، به نظارت استصوابی، بدین معنا نیست که در همه جا نظارت، استصوابی است و چیزی به نام نظارت استطلاعی در کار نیست. ممکن است در جایی منظور قانونگذار از نظارت، استصوابی باشد و در جایی دیگر استطلاعی باشد. این که در کجا به معنای استصوابی است و در کجا به معنای استطلاعی است‏به نظر و رای مفسر بستگی دارد.
ثانیا: تا آنجایی که نگارنده بررسی کرده است، درنوع مواردی که در اصول قانون اساسی بحث نظارت به میان آمده است، نظارت استطلاعی منظور نشده است و اگر هم در موردی استطلاعی اراده شده باشد همراه با قرینه است.
مثلا در اصل ۱۱۰ یکی از وظایف و اختیارات رهبری، نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام دانسته شده است. می‏دانیم که نظارت در اینجا استطلاعی نیست‏بلکه در هر مورد که رهبر صلاح دانست می‏تواند دخالت کند و از ادامه روند کار جلوگیری نماید.
و یا در اصل ۱۵۶ یکی از وظایف قوه قضائیه، نظارت بر حسن اجرای قوانین دانسته شده است. معلوم است که نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعی نیست.
یا در اصل ۱۳۴ آمده است که رئیس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. باز می‏دانیم که نظارت او بر کار وزیران استطلاعی نیست چنان که توضیح آن گذشت.
و یا در اصل ۱۰۰ آمده است که برنامه‏های اجتماعی، اقتصادی، ، عمرانی، بهداشتی و... هر روستا، بخش، شهرستان یا استان، با نظارت شورایی بنام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان، یا استان صورت می‏گیرد. پیداست که نظارت بر اینجا نیز صرفا نظارت استطلاعی نیست.
اما در مورد نظارت خبرگان رهبری بر کار رهبری، باید گفت در قانون اساسی چیزی به نام نظارت خبرگان بر کار رهبری نیامده است تا بحث از نظارت استطلاعی یا استصوابی به میان آید.
در اصل ۱۱۱ قانون اساسی آمده است : هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود یا فاقد یکی از شرایط در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود بر کنار خواهد شد. تشخیص این امر بر عهده خبرگان مذکور در اصل یکصد و هشتم می‏باشد.بر اساس این اصل خبرگان بر کار رهبری نظارت ندارند، بلکه وظیفه شان این است که فقدان و یا وجدان شرایط و صفات را در رهبری زیر نظر بگیرند. به تعبیردیگر کار آنها نظارت بر بود و نبود صفات و شرایط رهبری است نه نظارت بر کارهای رهبری.
دوازدهم:
این که گفته‏اند اگر نظارت استصوابی نباشد، نظارت بی‏فایده است صحیح نیست; زیرا شورای نگهبان بر اساس نظارت استطلاعی می‏تواند از جریان انتخابات مطلع شود و هر جا تخلفی مشاهده کرد به وزارت کشور گزارش کند و اگر ترتیب اثر نداد به رئیس جمهور گزارش کند و اگر هم ترتیب اثر نداد به مجلس گزارش کند و مجلس با توجه به اختیاراتی که دارد هنگام بررسی اعتبار نامه نماینده‏ها و یا سؤال و استیضاح از وزیر اقدام لازم را انجام دهد. [۸]
پاسخ:
آیا با این نوع نظارت کش‏دار و طولانی و فرسایشی می‏توان انتظار داشت که ناظر کار مثبتی انجام دهد؟ این چه ناظری است که باید راه قوه مجریه تا مقننه (و در نهایت قوه قضائیه) را طی کند تا بلکه بتواند نظارت صحیح خویش را اعمال کند. با سپری شدن زمانی چنین طولانی و درگیر شدن آرای ناظران در پیچ و خم کارهای اداری در مسیر عبور از سه قوه، چه تضمینی بر سلامت نظارت وجود خواهد داشت؟
به نظر میرسد در خوشبینانه‏ترین حالت، راه حل ایده‏آل پیشنهادی آقایان مصداق بارز «نوشدارو بعد از مرگ سهراب‏» خواهد بود!
سیزدهم:
آیا نظارت استصوابی در قوانین کشورهای دیگر وجود دارد؟ اگر نه، چگونه ما می‏توانیم آن را بپذیریم؟
پاسخ:
اولا: فرض را بر این می‏گیریم که چنین چیزی در کشورهای دیگر وجود ندارد، آیا معنایش این است که پس نظام جمهوری اسلامی ایران هم نمی‏تواند چنین چیزی را به رسمیت‏بشناسد؟ آیا همه اصولی که در قانون اساسی ما وجود دارد در قوانین کشورهای دیگر وجود دارد؟ آیا اصول مربوط به ولایت فقیه و اختیارات آن و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام و یا اصول مربوط به اسلامیت نظام و یا قضای اسلامی در قوانین کشورهای دیگر وجود دارد؟ یقینا هر نظامی می‏تواند ویژگی‏های مخصوص به خودش را داشته باشد. در قوانین هر کشوری ممکن است اموری وجود داشته باشد که در قوانین کشورهای دیگر موجود نباشد.
ثانیا: هر چند در کشورهای دیگر نهادی به نام شورای نگهبان با ویژگیهای قانون اساسی ما وجود ندارد، اما مراکز و نهادهایی که تقریبا نقش شورای نگهبان را به عهده داشته باشند وجود دارند. در خاتمه جا دارد به این نکته اشاره شود که شورای نگهبان در زمان حضرت امام خمینی رحمه الله انتخابات در برخی از حوزه‏های انتخابیه را باطل اعلام کرد و نه تنها این عمل مورد اعتراض حضرت امام واقع نشد بلکه شدیدا مورد تایید ایشان هم واقع شد.
بهترین نمونه حمایت امام از شورای نگهبان را می‏توان در پیام معظم له درتاریخ ۲۵/۲/۶۳ (پس از جوسازی شدید علیه شورای نگهبان و عملکرد آن در ابطال چند حوزه انتخابیه) مشاهده نمود. بی‏شک این پیام می‏تواند بهترین دلیل بر تایید حضرت امام رحمه الله نسبت‏به نظارت استصوابی باشد; زیرا جز با نظارت استصوابی نمی‏توان انتخابات را در برخی از حوزه‏ها ابطال کرد. البته ناگفته نماند که حضرت امام رحمه الله نصایح پدرانه دیگری نیز به خود شورای نگهبان در پیامهای خود اظهار فرموده‏اند که ارتباطی با اصل بحث نظارت استصوابی ندارد.[۹]
●دراینجا متن پیام امام خمینی به عنوان حسن این فصل از کار تحقیقی[۱۰] ختام آورده می‏شود:
بسم الله الرحمن الرحیم
چنانچه مشاهده می‏شود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شورای اسلامی، افرادی که نظریه شورای محترم نگهبان در ابطال یا تایید بعضی حوزه‏ها موافق میلشان نبوده است، دست‏به شایعه افکنی زده و اعضای محترم شورای نگهبان ایدهم الله تعالی را که حافظ مصالح اسلام و مسلمین هستند، تضعیف و یا خدای نکرده توهین می‏نمایند و به پخش اعلامیه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده‏اند، غافل از آن که پیامد چنین اعمال و جوسازی‏ها آن هم در دوره دوم مجلس و نگذشتن سالی چند از انقلاب چه خواهد بود. امید است چنین اعمال، بی توجه به نتایج ناروا و اسف‏بار آن باشد. معلوم نیست در صدر مشروطیت در دوره اول با فقهای ناظر به قوانین، این نحو عمل شده باشد. در آن زمان به تدریج فقها را از مجلس بیرون راندند و به سر این ملت آن آوردند که دیدیم. من به این آقایان هشدار می‏دهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان امری خطرناک برای کشور و اسلام است. همیشه انحرافات به تدریج در یک رژیم وارد می‏شود و در آخر، رژیمی را ساقط می‏نماید. لازم است همه به طور اکید به مصالح اسلام و مسلمین توجه کنیم و به قوانین، هر چند مخالف نظر و سلیقه شخصی‏مان باشد احترام بگذاریم و به این جمهوری نوپا که مورد هجوم قدرتها و ابرقدرتهاست وفادار باشیم. در خاتمه باید بگویم که حضرت آقایان فقهای شورای نگهبان را با آشنایی و شناخت تعیین کردم و احترام به آنان و حفظ مقامشان را لازم می‏دانم و امید آن دارم که این نحو امور تکرار نشود و به شورای نگهبان تذکر می‏دهم که در کار خود استوار باشید و با قاطعیت و دقت، عمل فرمایید و به خدای متعال اتکال کنید. از خداوند تعالی عنایت و رحمت‏برای ملت عزیز را خواستارم.
روح الله الموسوی الخمینی[۱۱]
● فصل چهارم
▪ بررسی جامع نظارت استصوابی
● بررسی« اصل نظارت استصوابی»
در این مسأله از جهات گوناگون می توان بحث کرد: نخست، نظارت استصوابی در قانون اساسی را مطرح می کنیم، تا روشن شود که چرا و چگونه شورای نگهبان چنین تفسیری را برای نظارت ارائه کرده است.
در اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است:شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را به عهده دارد.
مسأله ای که همواره در محافل سیاسی و حقوقی مطرح است این است که منظور قانون گذار از این نظارت چیست و کدام معنا از نظارت در این اصل مراد است؟ طبیعی است که در این جا باید دید که تفسیر قانون اساسی بر عهده ی چه نهادی است؟ بر اساس اصل ۹۸ قانون اساسی «تفسیر قانون اساسی به عهده ی شورای نگهبان است» و شورای نگهبان در سال ۱۳۷۰ نظر تفسیری خود را در زمینه ی اصل ۹۹ قانون اساسی چنین اعلام کرده است:
نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات، از جمله تأیید یا رد صلاحیت کاندیداها می شود.[۱۲]
بنابراین از منظر شورای نگهبان، به عنوان تفسیرکننده ی قانون اساسی، نظارت مزبور استصوابی، عام و مطلق است.این نوع نظارت را مجلس شورای اسلامی نیز در چهارم مردادماه سال ۱۳۷۴، تأیید کرد و به رسمیت شناخت :
نظارت بر انتخابات مجلس، برعهده ی شورای نگهبان است. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل، در کلیه ی امور مربوط به انتخابات جاری است. [۱۳]
از آن جا که در نظام اسلامی، قانون گذاری بر اساس تلقی مکتبی بر مدار قرآن و سنت جریان می یابد، نظارت دقیق و جدّی اسلام شناسان عادل و متعهد ضرورتی اجتناب ناپذیر است. ضرورتی که جمهوریت نظام را از سایر جمهوری های رایج و متداول، خصوصاً نظام های سکولار، متمایز می سازد. مطابق اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان امر نظارت بر انتخابات و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد و بر اساس اصل ۹۸ که تفسیر قانون اساسی را بر عهده ی شورای نگهبان گذارده، این شورا نظارت مذکور در اصل ۹۹ را استصوابی دانسته است. پیرو این امر و به دنبال برخی تلقی هایی که از اعمال این نظارت صورت پذیرفته شبهات و سؤالاتی در جامعه رواج پیدا کرده است و با توجه به این که وجود یا عدم چنین نظارتی با سلامت ارکان نظام ارتباط مستقیم دارد پاسخ به این سؤالات را وظیفه ی خود دانسته به برخی از آنها پرداخته ایم.

سعید صالح احمدی

________________________________________
[۱] تحریرالوسیله، ج ۲، کتاب الوقف مساله ۸۶، ص ۲۲۹.
[۲] عروة الوثقی، ج‏۳، کتاب الوقف، مساله ۱۱ از فصل سادس.
[۳] مهذب الاحکام، ج ۲۲، ص ۱۱۴; وسیلة النجاة کتاب الوقف.
[۴] نامه حسینعلی منتظری در رد نظارت استصوابی.
[۵] همان.
[۶] همان.
[۷] همان.
[۸] روزنامه سلام، ۴/۳/۷۸، ستون پاسخ ویژه.
[۹] نگرشی کوتاه بر مساله نظارت استصوابی/ عباس نیکزاد
[۱۰] نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ؛ استصوابی و استطلاعی . از سعید صالح احمدی
[۱۱] صحیفه نور، جلد ۱۷، ص ۲۶۹.
[۱۲] نظر شورای نگهبان در تفسیر اصل ۹۹ قانون اساسی در تاریخ ۱ خرداد ۱۳۷۰ در پاسخ به درخواست رئیس هیأت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات (۲۲/۲/۱۳۷۰) به شرح مزبور اعلام گردید.
[۱۳] قانون انتخاب مجلس شورای اسلامی، مصوب ۴ مرداد ۱۳۷۴، ماده ی ۳.