دموکراسی و توسعه اقتصادی پایدار: دوران پهلوی

توسعه برنامه مند اقتصاد ایران پس از به پایان رسیدن اشغال نظامی ایران توسط نیروهای متفقین (۱۹۴۴-۱۹۴۱) آغاز شد. اما سابقه نوسازی ایران به زمان رضا شاه باز میگردد. تجربه صنعتی کردن ایران طی ۱۹۲۱ تا ۱۹۴۱ (دوره رضا شاه) متکی بر یک برنامه ناسیونالیستی بود که بر مبنای مجموعه ای از پروژه های زیر ساختی به پیش برده شد. علیرغم دست آوردهای چشمگیر دوره رضا شاه، ردپای اشتباه استراتژیک برنامه نوسازی ایران در دوران بعدی را میتوان در این دوره به وضوح مشاهده کرد. برنامه نوسازی ایران به سرعت در مسیر نفی آزادی های سیاسی قرار گرفت. در این مسیر، دولت به موازات پیشبرد برنامه نوسازی اقتصاد، تبدیل به ابزاری شد برای انباشت سرمایه شخصی و ایجاد ساختارهای انحصاری. به لحاظ اقتصادی، به نقش کشاورزی و اصلاح ساختاری آن توجه نشد. طی ۱۹۲۸-۱۹۴۱، %۵۰ بودجه کشور به اداره دستگاه دولت و بقیه آن عمدتا به پروژه های زیرساختی و صنعتی تخصیص داده شد. طی ۱۹۳۴-۱۹۴۱ سهم صنایع در تخصیص بودجه از %۳ به %۲۴ افزایش یافت ولی میانگین سهم کشاورزی از %۲.۵ تجاوز نکرد.
اولین برنامه هفت ساله توسعه اقتصادی ایران در سال ۱۹۴۹ آغاز به کار کرد، اما پس از مدتی با شروع جنبش ملی کردن نفت، عملا کنار گذاشته شد. برنامه هفت ساله دوم در سال ۱۹۵۵ پس از شکست جنبش ملی و از سرگرفتن تولید نفت درسال ۱۹۵۴ با کمک های مالی و فنی ایالات متحده آمریکا آغاز به کار کرد. برنامه دوم (۱۹۵۵-۱۹۶۲) تلاش کرد تا اقتصاد ایران را از طریق سیاست های مالی انبساطی و ارتقا صنایع جانشین واردات بازسازی کند. اما رونقی که با استفاده از سیاست های مالی انبساطی فراهم آمده بود در سال ۱۹۶۰ به پایان رسید. در پایان ۱۹۶۰ دولت ناچار شد تا برای تثبیت شرایط اقتصادی متوسل به سیاست های صرفه جویی شود. نتیجه این سیاست رکود اقتصادی شدیدی بود که نهایتا به ناآرامی های ۱۹۶۲ منجر شد.
تجربه ۱۹۵۵-۱۹۶۰ نشان داد که ساختار اقتصادی و اجتماعی ایران فاقد توانایی و پویایی لازم برای پیشبرد برنامه نوسازی کشور بود. لذا، در سال ۱۹۶۱ محمد رضا شاه، با تشویق دولت کندی، برنامه اصلاحات ارضی کشور را در دستور روز قرار داد. بی شک اصلاحات ارضی یکی از مهم ترین سیاست های دوره محمد رضا شاه میباشد به ویژه در دوره اول که دارای دستآوردهای چشمگیری بود. اما با افزایش درآمد نفت و بدست آوردن کنترل جناح لیبرال-محافظه کار، رژیم اصول بنیادین برنامه اصلاحات ارضی را رها کرده، اقدام به نوسازی کشاورزی ایران در چارچوب واحدهای بزرگ کشاورزی-صنعتی نمود. مرحله دوم اصلاحات ارضی عملا آنرا به قانون اجاره نشینی تبدیل کرد و مرحله سوم دهقانان (مستاجرین) را مجبور کرد تا زمین های خود را به شرکت های تعاونی واگذار کنند و معادل ارزش آن را از شرکت های مزبور سهام دریافت کنند. همزمان دولت اقدام به خرید زمین های خرده مالکان کرد و زمین های مربوطه را به صورت شرکت های سهامی بزرگ در اختیار سرمایه گذاران ایرانی و خارجی قرارداد. در این فرایند، بیشتر امکانات مالی و فنی دولت به واحدهای کشاورزی بزرگ تخصیص داده شد. اما علیرغم تمام پشتیبانی های دولت تنها %۳۰ زمین هایی که به واحدهای بزرگ تخصیص داده شده بود مورد بهره برداری قرار گرفت. بسیاری از این شرکت ها عملا ورشکسته شدند و بقیه نتوانستند سطح تولید و کارایی مورد نظرخود را بدست بیآورند.
همزمان با چرخش سیاست فوق، با استفاده از افزایش درآمد نفت، دولت سرعت صنعتی کردن اقتصاد را تشدید کرد. این سیاست جدید توسط برنامه های توسعه سوم و چهارم به اجرا گذاشته شد که مجموعا سال های ۱۹۶۲-۱۹۷۲ را در بر گرفت. طی این دوره ارزش افزوده در بخش مصنوعات صنعتی بطور متوسط %۱۲.۳ در سال رشد کرد. میانگین نرخ رشد در صنایع تولید کننده نهاده های تولید (مانند فولاد ومواد صنعتی) و کالاهای صنعتی به ترتیب %۱۹ و %۲۱ در سال بود. نیروی محرک این رشد سریع، تقاضای داخلی بود که پیش از آن توسط واردات برآورده میشد. تاسیس و ارتقا صنایع "جانشین کننده واردات" در پناه دیوارهای حمایت تعرفه ای و تخصیص کمک های مالی به بخش صنایع انجام پذیرفت که با سرعت اقتصاد کشور را به سیستمی غیر رقابتی تبدیل کرد. همزمان بی توجهی به بخش کشاورزی ابعاد گسترده تری یافت. طی این دوره تنها %۸ بودجه توسعه به بخش کشاورزی تخصیص داده شد، در حالیکه بالغ بر %۷۲ بودجه به بخش صنایع (شامل حمل و نقل، آب و برق و خانه سازی) اختصاص یافت. این تدابیر، همراه با تعیین حداکثر قیمت برای محصولات کشاورزی موجب رکود این بخش گردید.
مجموعه این سیاست ها برنامه توسعه و نوسازی ایران را به مکانیزمی یک بعدی تبدیل کرد که نتوانست اشتغال لازم برای جمعیت رو به رشد کشور را تامین کند و اقشار کم درآمد را در دستآوردهای توسعه سهیم نماید. طی این دوره نرخ رشد تولید ناخالص ملی بالغ بر %۱۱ در سال بود، اما نرخ بیکاری از %۷ به %۹ افزایش یافت، سهم ۴۰% فقیر جامعه در مصرف از %۱۶ به %۱۴ تنزل کرد در حالیکه سهم %۲۰ ثروتمند جامعه از %۵۰ به %۵۲ افزایش یافت.
در مجموع دوره ۱۹۶۲-۱۹۷۲ یکی از موفق ترین دوره های نوسازی ایران در قرن بیستم میباشد. اما، به لحاظ سیاسی، از آغاز این دوره نظام سیاسی کشور با سرعت به استبداد فردی فروغلتید، تا آنجا که در آستانه ۱۹۷۳ مکانیزم موثری برای حسابرسی فعالیت های نظام وجود نداشت. نبود رقابت سیاسی به سرعت به شکل گیری انحصارات و تخصیص امتیازات اقتصادی بر مبنای روابط سیاسی منجر گردید، به نحوی که پیشبرد هیچ پروژه بزرگی بدون جلب موافقت و احتمالا مشارکت رده های بالای نظام سیاسی میسر نبود. تمرکز بیش از حد قدرت و نبود آزادی های سیاسی موجب افت کارایی دستگاه های اقتصادی و اداری گردید. از اوایل دهه ۷۰، ساختار سیاسی کشور با سرعتی فزاینده به مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور تبدیل شد، تا بالاخره با کمک شوک های حاصل از افزایش قیمت نفت در سال ۱۹۷۹ از هم پاشیده شد.
درآمد دولت از بابت صادرات نفت درظرف دو سال، از ۲.۴ بلیون دلار در سال ۱۹۷۲ به ۱۸.۵ بلیون دلار در سال ۱۹۷۴ افزایش یافت. این امر برای نوسازی ایران فرصتی طلایی بود که متاسفانه به دلیل نبود یک ساختار سیاسی مناسب نه تنها به هدر داده شد، بلکه عملا به سم مهلکی برای رژیم و آینده نوسازی ایران تبدیل شد. هنگامیکه شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور مستلزم پیگیری یک برنامه اقتصادی متعادل بود، رهبری سیاسی کشور، علیرغم توصیه کارشناسان داخلی و خارجی، اقتصاد کشور را با سرعتی چند برابر گذشته در مسیر استراتژی دهه ۷۰ به پیش تازاند. با بروز نشانه های بحران، رهبری سیاسی به جای تصحیح سیاست های خود، با سرسختی بیشتری به این سیاست ها ادامه داد. سلطه استبداد فردی و نبود آزادی های سیاسی مانع از آن شد تا جامعه بتواند به نحوی مطلوب به سیاست های اشتباه دولت پایان دهد.
برنامه توسعه پنجم، که در سال ۱۹۷۳ به تصویب رسید، با تخصیص ۲۴۶۰ بلیون ریال به سرمایه گذاری، برنامه ای بلند پروازانه بود که جامعه را در چارچوب مناسبات اقتصادی و سیاسی موجود، تا سر حد ظرفیت جذب[۱] و توانائیش به پیش رانده بود. در سال ۱۹۷۳ کمبود نیروی کار ماهر و تنگناهای ساختاری گسترش یافته بود، اقتصاد کشور در مدار تورمی قرار داشت و سیل مهاجران روستایی به شهرهای بزرگ، کشور را با بحرانی اجتماعی و سیاسی روبرو کرده بود. با این همه، در سال ۱۹۷۴ با افزایش قیمت نفت، برنامه پنجم بر خلاف توصیه کارشناسان به کنار گذاشته شد و برنامه پنجم جدید با بودجه ای نزدیک به سه برابر برنامه اولیه آغاز به کار کرد. در سال ۱۹۷۶ این برنامه نیز به کنار گذاشته شد و برنامه ششم با بودجه ای بازهم بیشتر شروع به کار کرد. در سال ۱۹۷۸ محمد رضا شاه اعلام کرد که ایران دیگر به برنامه های پنج ساله نیازی ندارد و مدیریت اقتصاد کشور را تحت هدایت برنامه های سالانه قرار داد. این استراتژی جدید عملا مبتنی بر این برداشت ساده انگارانه بود که با درآمد نفت "هر چیزی را میتوان وارد کرد".
همانطور که انتظار میرفت، افزایش بیش از حد تقاضا موجب تشدید موج های تورمی شد. نرخ تورم از %۴ در سال ۱۹۷۲ به %۲۵ در سال ۱۹۷۷ افزایش یافت. فشار تورم در بخش هایی که دولت میتوانست کمبود تولید را با افزایش واردات جبران کند (مانند کالاهای صنعتی، مصرفی و کشاورزی) نسبتا کمتر بود. اما در بخش هایی که این امکان وجود نداشت، مانند ساختمان سازی و خدمات، نرخ تورم به مراتب بالاتر بود. این امر موجب کاهش نسبی نرخ سودآوری بخش های صنایع و کشاورزی، نسبت به نرخ سود در بخش های ساختمان و خدمات گردید. در نتیجه، سرمایه در جستجوی حداکثر سود از این بخش ها خارج و بسوی بخش های ساختمان سازی و خدمات جاری شد که موجب رکود بخش های صنایع و کشاورزی گردید وعملا دست آوردهای اقتصادی دهه ۷۰ را تضعیف کرد. این عملکرد زیان بار در مورد بخش های کشاورزی و صنایع سنتی، از جمله صادرات غیر نفتی، بسیار شدید بود. زیرا این بخش ها دارای ساختار ضعیف تری بوده و از حمایت دولت، به ویژه حمایت های تعرفه ای برخوردار نبودند. بخش کشاورزی نه تنها تحت فشار شدید رقابت با کالاهای وارداتی ارزان قرار داشت، بلکه از سوی دیگر، دولت با تعیین سقف قیمت برای محصولات کشاورزی موجب تضعیف بیشتر سود آوری این بخش گردید.
برآیند سیاست های فوق، رکود بخش های کشاورزی و صنایع سنتی بود که موجب تشدید مهاجرت روستائیان به شهرهای بزرگ و تشدید بحران های اجتماعی و سیاسی گردید. همچنین، با توجه به نقش کلیدی بخش های کشاورزی و صنایع کوچک در ایجاد اشتغال و توزیع درآمد، سیاست فوق موجب تشدید بحران بیکاری و نابرابری بیشتر توزیع درآمد گردید. در شرایطی که بودجه اقتصادی کشور چهار برابر شده بود و نرخ رشد تولید ناخالص ملی از مرز %۱۲ گذشته بود، نرخ بیکاری به %۱۰ (در سال ۱۹۷۶) افزایش یافت، ضریب نابرابری توزیع درآمد %۱۱ بالا رفت (از ۰.۴۷ در سال ۱۹۷۲ به ۰.۵۲ در سال ۱۹۷۶)، سهم %۲۰ ثروتمند جامعه در مصرف از %۵۲ در سال ۱۹۷۳ به %۵۷ در سال ۱۹۷۶ افزایش یافت، در حالیکه سهم %۴۰ فقیر جامعه از%۱۴ به %۱۱ کاهش یافت و نسبت مصرف مناطق شهری به روستایی، پس از احتساب تفاوت جمعیت، به پنج برابر در سال ۱۹۷۵ رسید.
در فاصله ۱۹۷۳ تا ۱۹۷۸ واردات کشور متجاوز از %۴۱۲ افزایش یافت که معادل نرخ رشدی برابر با %۴۶ در سال میباشد. ساختار اقتصادی کشور، به ویژه شبکه حمل و نقل، انبارها، سردخانه ها، و دستگاه اداری دولت، ظرفیت جذب، ترخیص و توزیع این افزایش سریع در حجم واردات را نداشت. لذا، از سال ۱۹۷۶ کالاهای وارداتی در بنادر و انبارهای گمرک کشور انباشته شد و سرعت ترخیص و توزیع آنها کاهش یافت که متعاقبا موجب افزایش قیمت ها شد. به این ترتیب، از توانایی بخش واردات در تخفیف فشارهای تورمی کاسته شد و روند تورمی شدت بیشتری گرفت. دولت در مقابله با تشدید موج های تورمی، به جای تصحیح سیاست های خود، به دستگیری و مجازات "گران فروشان" پرداخت. این امر موجب تشدید ناآرامی های اجتماعی گردید و بازار را که طی دهه گذشته تا حدودی از نیروهای مذهبی-سنتی جامعه فاصله گرفته بود به دامان این نیروها سوق داد.
رابطه تنگاتنگ سرمایه داران و دولت در مراحل اولیه توسعه، کار پیشبرد برنامعه توسعه اقتصادی را تسهیل کرد. اما در مراحل بعدی موجب گسترش فساد و نابه هنجاری ساختاری نظام اقتصادی وسیاسی کشور گردید. عدم شفافیت سیستم و نظارت نادرست دولت بر سیستم بانکی کشور سبب شد که بانک ها به سرمایه دارانی که صاحب قدرت سیاسی بودند بیش ازاندازه، بدون توجه به ظرفیت آنها وام بدهد. این سرمایه داران به نوبه خود بدون ارزیابی دقیق اقتصادی بر روی پروژه های پر ریسک سرمایه گذاری کردند. سرمایه دارانی که به نظام وابسته بودند از امکانات به مراتب بیشتری برخوردار بودند و تحت حمایت سیاسی حکومت و به دور از رقابت بازار جهانی و رقابت سایر سرمایه داران رشد میکردند. در این محیط، راز بقا داشتن وابستگی سیاسی بود نه کارآیی اقتصادی. برخی از سرمایه داران بزرگ به اتکای روابط سیاسی خود آنقدر از سیستم بانکی قرض کرده بودند که ورشکست کردن آنها برای نظام بانکی میسر نبود، زیرا ورشکستگی آنها موجب ورشکستگی بسیاری از شرکت های دیگر و در نهایت خود بانک ها میشد. به این ترتیب، اقتصاد کشور وابسته به مجموعه ای از صنایع بزرگ و ناکارآمد شد که شالوده اقتصادی و مالی آنها متزلزل بود. این امر بر میزان نا به هنجاری ساختاری اقتصاد کشور افزود.
تورم، سرمایه گذاری های نادرست، افت کارایی، تخصیص نامطلوب منابع، پروژه های نمایشی و مصرف گرایی بی رویه موجب اتلاف انبوه منابع تولیدی گردید. از سوی دیگر، بخش متنابهی از ثروت کشور از طریق افزایش بی رویه بودجه نظامی به هدر داده شد. طی ۱۹۷۲ تا ۱۹۷۸ بودجه نظامی از %۱۳ تولید ناخالص ملی به %۲۰ افزایش یافت و سهم کالاهای نظامی در کل واردات کشور از مرز %۳۰ گذشت (در مقایسه با %۱۲ در سال ۱۹۷۲). به این ترتیب، کشوری که در سال ۱۹۷۴ دارای مازاد تراز پرداخت هنگفتی بود، در سال ۱۹۷۶ ناچار شد برای حل بحران مالی خود به صندوق بین المللی پول روی آورد.
استراتژی توسعه دهه های ۶۰ و۷۰ به لحاظ اقتصادی، متکی بر برداشتی ساده انگارانه از روند توسعه اقتصاد بود که توسعه اقتصادی را برابر رشد سطح تولید میداند و به جنبه های دیگر آن، مانند اشتغال، بهبود توزیع درآمد، و تامین ساختار رقابتی و به هنجاراهمیت نمیدهد و بر پایه دوگانه گی هایی نادرست، مانند تقابل صنعتی کردن با توسعه کشاورزی، تقابل جانشین سازی واردات با توسعه صادرات و تقابل رشد سطح تولید با بهبود توزیع درآمد بنا شده است. به لحاظ سیاسی، این استراتژی متکی بر نظامی غیر دموکراتیک، غیر شفاف و بیش از حد متمرکز بود که مکانیزم موثری برای بازبینی و تصحیح اشتباهات خود نداشت. بعلاوه، با افزایش درآمد نفت، رهبری سیاسی کشور واقع بینی خود را از دست داد و دچار توهمات و خود بزرگ بینی های نابخردانه گشت[۲].
علیرغم شرایط مناسب بین المللی و دست آوردهای چشمگیر گذشته، استراتژی دهه ۷۰ موجب تشدید نا به هنجاری اقتصادی و اجتماعی گردید. رهبری سیاسی، کشور را با سرعت به سراشیب بحرانی راند که توانایی کنترل آنرا نداشت. از سوی دیگر، به علت نبود آزادی های سیاسی، جامعه نتوانست رفتار رهبران سیاسی خود را کنترل کرده و سیاست های آنرا به نحوی مطلوب تصحیح کند. مجموعه این سیاست ها و نبود یک آلترناتیو سیاسی مناسب و موثر سبب شد تا کشور در فرصتی نسبتا کوتاه به شرایطی فروغلتد که بنا به ماهیت خود، نه توان استقرار دموکراسی را داشت و نه توان توسعه اقتصادی و نوسازی کشور را. تجربه دهه ۷۰ با صراحتی انکار ناپذیر بیانگر ضرورت آزادی های سیاسی برای توسعه اقتصادی پایدار است.

[۱] Absorptive capacity
[۲] برای توضیحات بیشتر به نوشته زیر مراجعه کنید:
Hadi Zamani, ۱۹۸۸, Growth, Employment and Income Distribution: An Input-Output and General ٍEquilibrium Study of Iran, ۱۹۵۹-۱۹۸۶, Ph.D. Thesis, London University .

منبع : هادی زمانی