مبارزه با فساد مالی در قوانین کشور و وظایف دستگاه نظارت

دراوایل سال ۱۳۸۰، سالی که رهبر معظم انقلا ب اسلا می آن را سال رفتار علوی نام نهادند و در تاریخ ۸۰/۲/۱۰ معظم له طی فرمانی ۸ ماده ای سران قوای سه گانه و ارگان های نظارتی تابعه را به مبارزه جدی و قاطع با فساد اقتصادی و مالی مکلف فرمودند.
گرچه از آن تاریخ تاکنون قوای ۳ گانه فعالیت های خوب و قابل توجهی از بعد عملی انجام داده اند. اما از بعد نظری تاکنون اقدام چشمگیری صورت نگرفته است.
دراین مقاله سعی می شود با بررسی قوانین و مقررات ناظر به فعالیت های مالی جایگاه قانونی چنین وظیفه ای و راه کارهای آن بررسی شود.
بررسی قوانین و مقررات مربوط به فساد مالی بیانگر آن است که قوانین و مقررات مذکور از ۴ جنبه می تواند مورد تجزیه و تحلیل علمی قرارگیرند: دسته اول قوانین و مقرراتی هستند که ناظر به قبل از وقوع و بروز فساد مالی است.
دسته دوم قوانین و مقرراتی می باشند که قانونگذار از طریق ابزارها و دستگاه های قانونی و کارکنان دستگاه های مذکور و از مجرای این گونه قوانین و مقررات سعی می نماید با یک نظارت همزمان با فعالیت قانونی دستگاه، از وقوع فساد جلوگیری نماید.
دسته سوم قوانین و مقرارتی هستند که حاکم بر مرحله پس از بروز وقوع فساد می باشند و نهایتا دسته آخر قوانین و مقررات حاکم بر دستگاه های نظارتی می باشد که در کلیه مراحل وقوع یک عمل فساد بار چه قبل، چه حین وچه بعد از وقوع آن با این گونه فعالیت های فاسد و نامشروع مبارزه می نمایند.
● قوانین و مقررات ناظر بر پیشگیری از فساد
در مبارزه با فساد بیشتر باید به ریشه ها توجه کرد و در مبارزه با ریشه ها نیز مهمترین ابزار مبارزه با فساد، بحث پیشگیری از وقوع فساد است.
▪ قانونی اساسی
در قانون اساسی جمهوری اسلا می ایران به عنوان منشور ملت، در اصول متعددی به بحث پیشگیری از فساد مالی و اداری به شرح ذیل اشاره گردیده است:
۱) در اصل چهارم قانون اساسی مقرر گردیده که تمام قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی و ... باید بر اساس موازین اسلا می باشد. در نتیجه قوانین منطبق با موازین مذکور، سلا مت اقتصادی و مالی جامعه را تنظیم و از بروز فساد جلوگیری نمایند.
۲) بندهای ۱،۲،۳،۵،۶ و ۸ اصل چهارم و سوم قانون اساسی از تامین نیازهای اساسی، ایجاد شرایط وامکانات کار برای همه و تنظیم برنامه اقتصادی کشور و منع انحصار و ربا و دیگر معاملا ت حرام و منع اسراف وتبذیر و ... صحبت گردیده که هر یک از موارد فوق می توانند راه را بر وقوع مفاسد مالی ببندد.
۳) در اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر گردیده مالکیت در ۳ بخش دولتی، تعاونی و خصوصی به شرطی معتبر و مورد حمایت می باشد که از محدوده قوانین اسلا م تجاوز ننموده باشد.
۴) در اصل چهل و هفتم قانون اساسی نیز صرفا مالکیت حاصل از طرق مشروع محترم و مورد قبول شناخته شده است.
۵) در اصل یکصد و پنجاه و سوم نیز انعقاد هر گونه قراردادی که منجر به سلطله بیگانگان بر منابع طبیعی و اقتصادی و ... کشور شود ممنوع گردیده است.
۶) در بند «۵» اصل صد و پنجاه و ششم نیز «پیشگیری از وقوع جرم (اعم از جرائم مالی و ...) به عنوان یکی از وظایف قوه قضاییه ذکر گردیده است. بنابراین قوه قضاییه مکلف است در مواردی که تشخیص دهد امکان وقوع جرائم و مفاسدی در آینده می رود باید از طریق راه های قانونی از وقوع آن جلوگیری نماید.
۷) طبق اصل صد وچهل و دو دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان قبل ... از خدمت توسط رئیس قوه قضاییه رسیدگی می گردد که برخلا ف حق افزایش نیافته باشد.
این اصل بیانگر تاکید قانون اساسی بر پیشگیری از وقوع جرم و فساد می باشد.
▪ قوانین عادی
دامنه قوانین عادی وسیع و گسترده است و ذکر تمام قوانین و مقررات مربوط در خصوص پیشگیری از وقوع فساد مالی مشکل بوده و از این حیث صرفا قوانین و مقررات مهم ذکر می گردند:
۱) قانون ممنوعیت دولت از مذکره و عقد قرارداد راجع به امتیاز نفت با خارجی ها مصوب ۱۱ آذر ماه ۱۳۲۳ مقرر داشته که هیچ نخست وزیر، وزیر و اشخاصی که کفالت از مقام آنها یا معاونت می کنند، نمی توانند راجع به امتیاز نفت با هیچ یک از نمایندگی رسمی و غیر رسمی دول مجاور و غیر مجاور یا نمایندگان شرکت های نفت و هر کس غیر از این ها مذاکراتی که صورت رسمی و اثر قانونی دارد بکند یا این که قراردادی امضا نمایند.
در ماده ۲ قانون مذکور مذاکرات مذکور منوط به استحضار و اطلا ع مجلس شورای ملی گردیده اند و در ماده ۳ حبس از ۲ تا ۸ سال و انفصال دائم ازخدمت دولتی به عنوان مجازات متخلف مقرر گردیده است.
۲) قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملا ت دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷/۱۰/۲: در قانون مذکور قانونگذار مسوولین رده اول نظام اعم از نخست وزیر، وزیر، نمایندگان مجلس، سفرا، استانداران و تمامی کارکنان کشوری و لشکری و برخی از اشخاص حقوقی وابسته به دولت وحتی برخی از اقارب نسبی و سببی کارکنان دولت را از مداخله در معاملا ت دولتی و کشوری که فهرست آن در تبصره ۳ ماده اول قانون مذکور آمده است، ممنوع نموده و برای افراد متخلف مجازات حبس ۲ تا ۴ سال را پیش بینی نموده است.
۳) قانون مربوط به رسیدگی به دارائی وزرا و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشکری و شهرداری ها و موسسات وابسته به آنها مصوب ۱۳۳۷/۲/۱۹: گرچه قانون مذکور مقرر نموده که از تاریخ تصویب این قانون اشخاص مذکور یعنی وزرا» و کارکنان دولت و همسر و فرزندان آنها که به هر طریقی پاداش از دولت می گیرند، مکلف هستندصورت دارایی و درآمد خود و فرزندان تحت ولا یت خود را به مراجع قانونی مربوطه تسلیم و رسید دریافت دارند و از این حیث قانون مذکور خیلی واجد جنبه پیشگیری نیست، لیکن تبصره ماده اول قانون مذکور که مقرر داشته کلیه کارکنان جدید الاستخدام باید موقع ورود به خدمت دولت، صورت دارایی و درآمد خود و همسر و فرزندان خود را به مراجع مذکور تسلیم نمایند، کاملا جنبه پیشگیری دارد.
۴) قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی مصوب ۷۳/۱۰/۱۱: یکی از اصول مترقی قانون اساسی «۱۴۱» بوده که که مقرر داشته «رئیس جمهوری، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند...»در راستای اجرای این اصل قانون تصویب گردیده و قانوگذار به منظور جلوگیری از فساد اداری و مالی (سو» استفاده از مقام و موقعیت های متعدد شغلی) و منع دریافت های متعدد از منابع متعدد دولتی، مستخدمین دولتی را در تمام سطوح از تصدی بیش از یک شغل دولتی ممنوع نموده است.
۵) قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملا ت خارجی مصوب ۷۲/۴/۲۷: از آنجائی که معاملا ت خارجی جزو آن دسته معاملا تی می باشند که مربوط به قراردادهای کلا ن تجاری و اقتصادی و ... می باشند قانونگذار در قانون مصوب فوق الذکر مقرر نموده است که قبول هر گونه پورسانت (درصد) از قبیل وجه، مال، سند پرداخت وجه با تسلیم مال تحت هر عنوان به طور مستقیم یا غیر مستقیم در رابطه با معاملا ت خارجی قوای سه گانه و ... ممنوع است.»
وظیفه تصویب این قانون آن است که افرادی که از طرف دولت ماموریت انجام این گونه معاملا ت را دارند، از طریق دریافت وجوه یا امتیازاتی نظیر پورسانت به هر عنوان خواه به عنوان هدیه و پاداش و ... باشد مصالح و منافع مالی عمومی را نادیده نگرفته و با کسب منافع نامشروع مالی مذکور منافع مشروع کلا ن را زیر پا نگذارند.
قوانین و مقررات و دستگاه هایی که همزمان با انجام فعالیت ها و وظایف قانونی دستگاه ها، به طور مستمر از بروز مفاسد مالی جلوگیری کنند.
۱) قانون محاسبات عمومی:
یکی از قوانینی که در خصوص موضوع صدرالذکر وجود دارد قانون محاسبات عمومی است که در ماده «۳۱» آن شخص ذیحساب به عنوان مامور وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده که بر امور مالی و محاسباتی دستگاه ها و صحت و سلامت حساب های آن نظارت کند. مامور مذکور وظیفه دارد طبق ماده «۵۳» قانون محاسبات عمومی تمامی پرداخت ها را با قوانین و مقررات تطبیق داده تا در صورتی که دستور خرج مسوولین دستگاه های مذکور خلاف قوانین و مقررات بوده از آن پرداخت جلوگیری و در صورتی که مسوولین فوق بر دستور غیرقانونی خود اصرار داشته باشند، شخص ذیحساب طبق ماده «۹۱» قانون محاسبات عمومی جریان را به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات گزارش کند. بدیهی است وجود ذیحساب و وظایف و مسوولیت هایی که ایشان دارد و نظارت مستمری که ایشان در هنگام خرج و هزینه به عمل می آورد می تواند عامل مهمی در مبارزه با مفاسد مالی و اقتصادی باشد. اینگونه نظارت را امروزه نظارت حین خرج می گویند که یکی از اهرم های جلوگیری از بروز فساد می باشد.
۲) قوانین و مقررات خاص:
برخی از دستگاه ها وجود دارند که مشمول قانون محاسبات عمومی و مواد ۳۱ و ۵۳ و ۹۱ آن نبوده ولی اینگونه دستگاه ها طبق قوانین و مقررات خاص خود دارای شخصی به عنوان مسوول و مدیر امور مالی با همان وظایف و مسوولیت های ذیحساب هستند و این شخص از این لحاظ و به مثابه ذیحساب نقش مهمی در مبارزه با فساد مالی واقتصادی دارد.
۳) قانون برنامه و بودجه:
علاوه بر قانون محاسبات عمومی و قوانین و مقررات عام و خاص دیگری که از طریق اشخاصی نظیر ذیحساب و مسوول و مدیر امور مالی مراقبت لازم را در اجرای قوانین و مقررات به عمل می آورند تا از بروز مفاسد مالی جلوگیری شود، در ماده ۳۴ قانون سازمان مدیریت و برنامه ریزی موظف شده بود. به طور مستمر از عملیات طرح ها و فعالیت های دستگاه های اجرایی بازدید و بازرسی به عمل آورده تا مطابقت یا عدم مطابقت عملیات صورت گرفته و نتایج حاصله با هدف ها و سیاست های تعیین شده در قوانین مشخص گردد. بدیهی است یکی از موارد و نقاط آسیب پذیر که در آن بیم بروز مفاسد مالی می رود، فعالیت ها و طرح های عمرانی دستگاه ها بوده که بعضا در جریان اجرای آنها مشکلات و نواقصی به چشم می خورد و بعضا در جریان اجرای آنها حیف و میل هایی صورت می پذیرد که در صورت انجام نقش قانونی و وظایف محوله توسط سازمان مورد اشاره، اینگونه مفاسد کمتر به منصه بروز و ظهور می رسد.
● مبارزه با فساد مالی بعد از تحقق فساد
گرچه این شعار همیشگی که پیشگیری از درمان بهتر است یک شعار مناسب و ایده آل ها بوده ولی در برخی موارد پیشگیری کاری از پیش نمی برد. در اینگونه موارد باید از طریق ضمانت اجراهای کیفری و اداری «قاطعانه ضربه عدالت را وارد نمود». در این بخش از سیستم قانونی کشورمان نیز الحمد الله قوانین و مقررات متعددی وجود دارد که ناظر به مرحله پس از بروز تخلف است. اینگونه قوانین در عوض پیش بینی راه های جلوگیری از فساد، ناظر به مرحله بعد از وقوع فساد و بیانگر مجازات ها و تنبیه مفسدین است که اهم آنها را در ذیل می آوریم:
۱) قانون مجازات اسلامی:
این قانون عام و کلی حاکم بر جرائم و مجازات ها بوده که در طی موارد متعددی مجازات هایی را برای مجرمین مالی و غیرمالی پیش بینی نموده است. از جمله در فصل یازدهم قانون مذکور برای جرایمی نظیر ارتشا، ربا و کلاهبرداری به عنوان جرایم مهم مالی، مجازات هایی سنگین پیش بینی گردیده است.
بنابراین هر مستخدم دولتی در هر یک از قوای ۳ گانه یا سایر دستگاه ها و نهادها، وجوهی تحت این عنوان دریافت نماید به مجازات مذکور محکوم می شود. در ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی که یکی از بهترین مواد قانون مذکور می باشد، استفاده غیرمجاز از وجوه و اموال عمومی و دولتی و اهمال و تفریطی که موجب تضییع بیت المال شود مستلزم مجازات گردیده است.
در ماده ۵۹۹ تدلیس و فریبکاری در انجام معاملا ت یا انجام وظایف محوله و در ماده ۶۰۰ وصول درآمدهای غیرقانونی توسط مسوولین دولتی و درماده ۶۰۱ احتساب وجوه یا فعالیت های انجام نگرفته به حساب دولت و در ماده ۶۰۳ احتساب سود و نفع و منفعت در معاملا ت و مزایده ها و مناقصه ها و تشخیصات و امتیازات مربوط به دستگاه های دولتی توسط مسوولین و کارکنان این دستگاه ها مستلزم مجازات ۶ ماه تا ۵ سال شناخته شده است.
۲) در قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا» و اختلا س و کلا هبرداری مصوب ۱۵ آذر ۱۳۶۷ نیز قانونگذار مجازات هایی را برای اشخاصی که مرتکب اعمال مجرمانه مذکور می شوند، پیش بینی کرده است. در ماده ۴ این قانون در صورتی که عمل افراد مذکور به صورت شبکه ای باشد و مصداق افساد فی الا رض را داشته باشد، مرتکب به اعدام محکوم می شود.
۳) در قانون مجازات تبانی در معاملا ت دولتی مصوب ۴۸/۳/۱۹ مقرر گردیده که اشخاصی که در معاملا ت یا مناقصه ها و مزایده های دولتی یا... با یکدیگر تبانی کنند و در نتیجه ضرری متوجه دولت یا شرکت ها و موسسات دولتی و... بشود به حبس از یک تا سه سال جزای نقدی به میزان آنچه من غیر حق تحصیل نموده اند محکوم می شوند(و در صورتی که نامبردگان مستخدم دولت باشند، به حداکثر مجازات حبس و انفصال ابد از خدمات دولتی ... محکوم می شوند). همانگونه که ملا حظه می شود، قانونگذار در قانون مورد اشاره، جرم مهم وسنگین «تبانی» را پیش بینی نموده تا از طریق آن کسانی را که به صورت همکاری و همفکری برعلیه مصالح و منافع مالی کشور اقدام می نمایند و در نتیجه تبانی نامشروع آنها بیت المال ضایع می شود، مورد مجازات و تنبیه قرار دهد.
۴) در قانون مجازات اخلا لگران در نظام اقتصادی کشور مصوب ۶۹/۹/۲۸ نیز مقنن اخلا ل در نظام پولی و ارزی کشور از طریق قاچاق عمده ارز، ضرب سکه قلب یا جعل اسکناس و... و اخلا ل در امر توزیع مایحتاج عمومی و اخلا ق در نظام تولیدی کشور یا اقدام به خارج نمودن میراث فرهنگی و... را با مجازات های سنگین که از ۵ سال حبس شروع و تا اعدام را شامل می شود، ممنوع نموده است.
۵) دادگاه موضوع اصل ۴۹ قانون اساسی و قانون نحوه اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی مصوب ۶۳/۵/۱۷:
در اصل ۴۹ قانون اساسی دولت موظف گردیده ثروت های ناشی از ربا، غصب، رشوه، اختلا س، سرقت، قمار، سو»استفاده از موقوفات، سو»استفاده از مقاطعه کاری ها و معاملا ت دولتی، فروش زمین های موات و مباحات اصلی، دایر کردن اماکن فساد و سایر موارد نامشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند و در صورت معلوم نبون او به بیت المال بدهد. اگر دادگاه احراز کند که ثروت نامشروع از ارتکاب جرم حاصل شده، مجرم را به مجازات لازم محکوم می کند و مال نیز به صاحب آن یا بیت المال داده می شود.
فلسفه وضع قانون مذکور آن است که دولت با رسیدگی و ثبوت شرعی، دارایی ها و اموال حاصله از راههای نامشروع نظیر ربا و سرقت و اختلا س غیره رابه صاحب آن برگرداند و در صورتی که به بیت المال مربوط می شود، آن را به بیت المال برگرداند.
● دیوان محاسبات کشور
عده ای دیوان محاسبات را «دادگاه مالی» نظام و پاسدار بیت المال می دانند و براین اساس شان و جایگاه خاصی برای آن قائل هستند. بررسی قانون دیوان محاسبات کشور به ویژه ماده یک این قانون که صراحتا هدف دیوان محاسبات را اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت المال دانسته، موید دیدگاه مذکور است. دیوان محاسبات در حراست از بیت المال دارای وظایف و اختیارات خطیری است که به اختصار آنها را ذیلا ذکر می کنیم:
الف) حسابرسی یا رسیدگی به کلیه حساب های درآمد و هزینه و دریافت ها و پرداخت های دستگاه ها
ب) بررسی وقوع عملیات مالی در دستگاه ها
ج) رسیدگی به موجودی حساب اموال و دارایی دستگاه ها
د) رسیدگی به حساب کسری ابواب جمعی و تخلفات مالی مامورین ذی ربط دولتی و...
● دستگاه های مختلط و قوانین مربوط به آنها:
برخی از دستگاه ها وجود دارند که طبق قوانین و مقررات مربوطه عمل نظارتی آنها و مبارزه آنها با فساد جنبه مستمر داشته یعنی هم قبل از وقوع فساد می توانند هشدارو تذکر دهند، هم در حین وقوع فساد می توانند مراقبت لا زم و پیگیری قانونی خود را انجام دهند و هم پس از بروز وقوع فساد می توانند از طریق مراجع قانونی به مبارزه با فساد و مجازات متخلفین بپردازند.
۱) سازمان بازرسی کل کشور:
سازمان بازرسی کل کشور در راستای اجرای اصل ۷۴ قانون اساسی و طبق قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور تشکیل و وظیفه بازرسی مستمر تمام وزارتخانه ها و ادارات و انجام بازرسی های فوق العاده و اعلا م موارد تخلفات و نارسایی ها و سو» جریانات اداری و مالی را به عهده دارد (ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (به عبارت دیگر سازمان بازرسی موظف است مراقبت لا زم را بنماید که دستگاه ها، قوانین را به نحو درست و قانونی اجرا نموده و جریان امور جنبه صحیح و درست داشته باشد و برای انجام این امر می تواند در تمام موارد تذکرات پیشگیرانه را به دستگاه ها و مسوولین و کارکنان بدهد).
بنابراین، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور یکی از قوانینی است که فعالیت مستمر مبارزه با فساد مالی و اداری را از طریق سازمان بازرسی و در تمام مراحل تحقق یک پدیده مفسده بار و مجرمانه چه قبل چه در حین و چه بعد از وقوع آن انجام می دهد.
۲) وزارت اطلا عات
وزارت اطلا عات طبق قانون تاسیس وزارت اطلا عات جمهوری اسلا می مصوب سال ۶۲ با هدف کسب و پرورش اطلا عات امنیتی و اطلا عات خارجی و حفاظت اطلا عات و ضدجاسوسی و به دست آوردن آگاهی های لا زم از وضعیت دشمنان داخلی و خارجی جهت «پیشگیری» و «مقابله با توطئه های» آنان علیه انقلا ب تشکیل شده است. (ماده یک قانون تاسیس) از طرفی طبق ماده ۱۰ قانون مذکور وزارت اطلا عات مامور کشف توطئه ها و فعالیت های براندازی، جاسوسی، خرابکاری و... گردیده است. بنابراین وزارت مذکور با توجه به وظایف قانونی محوله طبق قانون تاسیس وظیفه خطیری در امر مبارزه با مفاسد اقتصادی و مالی و... در تمام مراحل شکل گیری این گونه فعالیت های خلا ف قانون به عهده داشته و می تواند گامهای مهم و موثری در مبارزه با فعالیت های نامشروع و فاسد مالی بردارد.

نویسنده : صادق منتی نژاد

منبع : روزنامه مردم سالاری