اهمیت استقلال بانک مرکزی در پیشبرد اهداف اقتصادی

با اینكه استقلال یك واژه سیاسی است و معنی و مفهوم آن آزاد بودن از فشارهای خارجی یا فشارهای خارج از سازمان در اتخاذ تصمیم نسبت به مسائل، امور داخل و یا امور مربوط به سازمان است، اما در ارتباط با بانك مركزی، مفهوم اقتصادی استقلال اهمیت بیشتری دارد. یكی از نكات بسیار مهم و كلیدی در مبحث استقلال بانك مركزی، شناسایی معیارهایی است كه میزان استقلال با آن سنجیده می‌شود. برای مثال، پرسش‌هایی از این دست را می‌توان مطرح كرد: آیا تنها اعطای استقلال قانونی به بانك مركزی می‌تواند ضامن عملكرد صحیح آن در اتخاذ و اجرای سیاست‌های پولی باشد؟ آیا اتخاذ سیاست‌های پولی مستقل و بدون هماهنگی با سایر سیاست‌های كلان اقتصادی كشور، بانك مركزی مربوطه را مستقل نشان می‌دهد؟در جهان امروز، مبحث استقلال سیاست‌های پولی، با استقلال بانك‌های مركزی همراه شده و ارزیابی معیارهای مربوط به نظام مدیریت پولی هر كشور، میزان استقلال بانك مركزی را نیز نمایان می‌كند.در اكثر كشورها، استقلال بانك مركزی با كاهش سطح تورم توام شده زیرا قدرت بانك مركزی را در انجام یكی از مهم‌ترین وظایف خویش یعنی كنترل نقدینگی افزایش داده است. در مقابل، تجربه برخی از كشورها نیز نمایانگر آن است كه استقلال بانك مركزی به تنهایی نمی‌تواند موفقیت سیاست‌های پولی را تضمین كند و اتخاذ سیاست‌های مناسب ارزی و مالی نیز ازجمله ضروریات به حساب می‌آیند. به عبارت دیگر، شرط لازم برای اجرای سیاست پولی موفق، سلامت مالی و انضباط در سیاست‌های مالی دولت است.
مفهوم استقلال و انواع آن در بانك‌های مركزی
بانك مركزی به عنوان عامل ایجاد توازن در اقتصاد كلان نقش بسیار مهمی دارد. زیرا زندگی مردم را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. از این رو، آحاد جامعه تمایل دارند یك بانك مركزی موفق را در پیش رو داشته باشند. شواهد موجود در سال‌های اخیر نمایانگر آن است كه افزایش استقلال بانك مركزی می‌تواند به این امر مهم كمك كند. ارائه یك تعریف دقیق از استقلال بانك مركزی امكان‌پذیر نیست اما دو مفهوم زیر در اكثر بانك‌های مركزی مستقل دنیا دیده می‌شود : اول: بانك مركزی باید در زمینه چگونگی پیگیری اهداف خویش آزاد باشد. این امر به این معنی نیست كه بانك مركزی اهداف مورد نظر را تعیین كند، بلكه برعكس، مقامات دولتی می‌توانند اهداف را تعیین و به بانك مركزی اعلام كنند و بانك نیز آنها را دنبال كند. حال اگر بانك مركزی مستقل باشد در چگونگی استفاده از ابزارهای خویش آزاد و صاحب اختیار خواهد بود. برای مثال، هدف تورمی می‌تواند برای بانك مركزی از سوی دولت تعیین شود ولی در انتخاب ابزار مناسب پولی آزاد و مستقل باشد. در این صورت، استقلال بانك مركزی صرفا می‌تواند با استقلال در ابزار و نه اهداف حاصل شود. دوم: ویژگی دیگر استقلال بانك مركزی این است كه نباید تصمیمات بانك مركزی به جز در شرایط استثنایی، توسط سایر ارگان‌های دولتی لغو شود. به عبارت دیگر نه رئیس اجرایی كشور (رئیس‌جمهور) و نه هیچ مقام دیگری نمی‌تواند تصمیمات بانك مركزی را تغییر دهد. این تصمیمات تنها در صورت اخذ رای از مجلس و سپس تایید رئیس‌جمهور می‌توانند تغییر كنند. این امر كلیه تصمیم‌گیری‌های بانك مركزی را در برابر خطر تغییر، مصون می‌دارد. بدون این مصونیت، هیچ بانك مركزی واقعا مستقل نیست. هر كشوری كه می‌خواهد مساله استقلال بانك مركزی را مورد بررسی قرار دهد، باید به دو نكته توجه كند: اول از نظر سیاستمداران و جامعه چه درجه‌ای از استقلال در كشور به طور عام مطلوب، عملی و واقع‌بینانه است؟
درجه استقلال مورد نظر به تعدادی از عوامل خاص آن كشور بستگی پیدا می‌كند كه به شرح ذیل است:
- سابقه تورم در كشور
- طبیعت وجود مكانیزم‌های كنترل و تعدیل در سیستم سیاسی
- حد آگاهی و شعور اقتصادی جامعه
- درجه تكامل بازارهای مالی
نكته دوم این است كه وقتی درجه و حد استقلال بانك مركزی مشخص شد، باید امكانات نیل به این استقلال نیز به نحوی برنامه‌ریزی شود كه جریان حركت و تحول سیاست‌های پولی به افراد دست‌اندركار به زمان معینی وابسته نباشد.
اهداف بانك‌های مركزی مستقل
بررسی قوانین پولی و بانكی كشورها، نمایانگر آن است كه بانك‌های مركزی مستقل، اهداف محدودتری را دنبال كرده و سیاست‌های پولی مستقل را جدا از سیاست‌های مالی و ارزی، اتخاذ می‌كنند. به عبارت دیگر یكی از معیارهای مستقل بودن یك بانك مركزی، دامنه اهداف آن است. در این ارتباط، بانك‌های مركزی كه در سیاست‌های پولی از استقلال اندكی برخوردارند، اهداف گسترده‌ای را دنبال می‌كنند. برای مثال، به جای توجه به یك هدف، اهداف گسترده كلان را مورد توجه قرار می‌دهند. در مقابل، بانك‌هایی كه استقلال بالایی دارند، آن گروه از اهداف قانونی را مدنظر قرار می‌دهند كه محدوده كوچكتری را شامل شده و یك هدف را دنبال می‌كنند. تجربیات بسیاری از كشورها نمایانگر آن است كه هر قدر استقلال بانك مركزی بیشتر باشد، اهداف محدودتری دنبال می‌شود. این امر از دلایل متعددی ناشی می‌شود. اول – یك سیاست پولی فعال نمی‌تواند در كوتاه‌مدت به اثرات باثبات و با ارزشی در بخش واقعی اقتصاد نائل شود، اما در مقابل، وجود سیاست پولی انقباضی برای دستیابی به ثبات قیمت‌ها در بلندمدت ضروری است. از این رو سیاست پولی در كوتاه‌مدت برای نیل به ثبات قیمت‌های مربوط به اهداف واقعی اقتصاد، منفعت گسترده‌ای دارد. دوم - چنانچه یك بانك مركزی اهداف متعددی از قبیل رشد، اشتغال، تراز پرداخت‌ها، تثبیت ارزش پول داخلی و ... را در عرصه اقتصاد كلان دنبال كند، استقلال بانك مذكور در سیاست‌های پولی، معنی و مفهومی نخواهد داشت. از این رو، بانك مركزی تحت كنترل دولت قرار خواهد گرفت زیرا نهادهای مختلف دولتی، جنبه‌های متفاوتی از اهداف فوق را دنبال می‌كنند و درصدد تامین نیازهای خود هستند. سوم – اهداف متعدد باعث كاهش شفافیت و مسوولیت سیاست پولی می‌شود و به همین دلیل، مسئولیت بانك مركزی نیز تضعیف می‌شود. ضمنا چنانچه اهداف مورد بحث به روشنی تعریف نشده باشند، وظیفه سیاست پولی نیز به صورت كارا و موثر مشخص نخواهد شد.
محدودیت استفاده از ابزارهای سیاست پولی
چنانچه بانك مركزی در استفاده از ابزارهای سیاست پولی آزادی عمل نداشته باشد، استقلال سیاست پولی مختل خواهد شد. در بیشتر كشورهای در حال توسعه، استقلال سیاست پولی به دلیل نبود بازارها و ابزارهای مالی پیشرفته در سطح پایین قرار دارد. در ضمن، نبود این بازارها سبب می‌شود تا كاربرد ابزارهای مستقیم سیاست پولی بیشتر از ابزارهای غیرمستقیم باشد. سقف‌های اعتباری و نرخ‌های اداری تعیین شده سپرده‌ها و وام‌ها از جمله ابزارهای مستقیم به شمار می‌روند. در مقابل، ابزارهایی كه شرایط نقدینگی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند، ابزار غیرمستقیم هستند. نسبت سپرده قانونی ابزار غیرمستقیم اداری محسوب شده و نرخ‌های بهره ابزار غیرمستقیم مبتنی بر بازار هستند. سایر ابزارهای غیرمستقیم عبارتند از: تسهیلات تنزیل مجدد، عملیات بازار باز، سپرده‌های آزاد بانك‌ها در بانك مركزی، عملیات روی سپرده‌های دولت، عملیات روی اوراق بهادار بانك مركزی و حتی مداخله در بازار ارز. هدف به‌كارگیری ابزارهای سیاست پولی باید دستیابی موثر به اهداف عملیاتی آنها باشد. یعنی ابزارهای سیاست پولی باید انعطاف‌پذیر و موثر باشند. این انعطاف‌پذیری به این مفهوم است كه بانك مركزی باید شرایط آزادی اتخاذ تصمیم مستقل را فراهم آورد. نیاز به تصمیم‌گیری‌های دولتی و یا طرح مباحث سیاسی روی سیاست‌های پولی روند اتخاذ تصمیم را كند می‌كند.پدیده تورم و استقلال بانك مركزی
یكی از مشهورترین عقاید پولی كه به گروه پولیون نسبت داده شده، آن است كه علت یك تورم پایدار، شرایط ناظر بر عرضه و تقاضای پول است. به عبارت بهتر، تورم یك پدیده پولی است. بنابراین برای رهایی از تورم، كنترل حجم پول امری اجتناب‌ناپذیر است. پس برای مبارزه با تورم، بهترین راه، كاهش انگیزه‌هایی است كه بر اساس آنها لزوم افزایش حجم پول احساس می‌شود، این عملیات اصطلاحا در ادبیات پولی در بخش سیاست‌های پولی گنجانده شده و وظیفه كنترل و هدایت این عملیات برعهده بانك مركزی است.مطالعات نشان داده كه استقلال بانك مركزی به ثبات نسبی در قیمت‌ها منجر شده و دستكم روند صعودی افزایش در سطح عمومی قیمت‌ها را كند كرده است. استقلال بانك مركزی باید با آزادی در انتخاب ابزار سیاست پولی مناسب همراه باشد. این انتخاب نه‌تنها باید بر اساس شرایط اقتصادی صورت پذیرد بلكه باید با سیاست‌های مالی و ارزی نیز هماهنگ باشد. استفاده از نظام هدفگذاری تورم در اتخاذ سیاست پولی زمانی امكان‌پذیر است كه بانك مركزی در انتخاب ابزار و اجرای سیاست پولی مستقل باشد. در سال‌های اخیر، نظریه هدف‌گذاری تورم برای سیاست پولی در اكثر كشورهای پیشرفته مانند كانادا، نیوزیلند، بریتانیا، فنلاند، سوئد، استرالیا و اسپانیا مورد استفاده قرار گرفته است. در بسیاری از كشورهای در حال توسعه، هدفگذاری پولی و نظام نرخ ارز تثبیت شده كارایی خود را از دست داده است. بنابراین، چارچوب جدید دیگری برای اجرای سیاست پولی مدنظر قرار گرفته است. بنابراین، استفاده از هدفگذاری تورم برای ایجاد تحول در سیاست‌های پولی به تازگی از سوی بانك‌های مركزی دنبال می‌شود. هدف مهمی كه غالبا بانك مركزی دنبال می‌كند، ثبات بازارهای مالی است. این هدف نیز لزوما با هدفگذاری تورم ناسازگاری ندارد. هرچند كه یك نظام بانكی ضعیف و شكننده می‌تواند انعطاف‌پذیری نرخ بهره را كاهش دهد. اگر بانك مركزی برای دستیابی به هدف تورمی، سیاست پولی انقباضی را در كوتاه مدت انتخاب كند، ممكن است موسسات مالی را با خطر توقف فعالیت مواجه كند. در یك نظام هدف‌گذاری تورم، باید اثرات متقابل میان اهداف سیاست پولی و سیاست مالی نیز مورد توجه قرار گیرد. به عبارت دیگر، موسسات مالی نیز باید هدفگذاری تورم را حمایت كنند. اگر یك بانك مركزی بخواهد برای كوتاه‌مدت هدفگذاری تورمی كند و در مقابل حجم بدهی‌های عمومی دولت زیاد باشد، این هدفگذاری با مشكل رو به رو می‌شود. زیرا این حجم بدهی‌ها در بلندمدت تورم مورد انتظار را ایجاد خواهد كرد. شفافیت در اجرای سیاست‌های هدفگذاری تورم با مسوولیت و پاسخگویی بانك مركزی همراه می‌شود. برای افزایش اثر سیاست پولی در چارچوب هدفگذاری تورم لازم است كه بانك مركزی در صورت تغییر سیاست، علت آن را برای افكار عمومی توضیح دهد، ضمنا افزایش شفافیت باعث افزایش اثرگذاری سیاست مورد نظر و كاهش فاصله تغییرات سیاست پولی بر قیمت‌ها و دستمزدها می‌شود.
ارزیابی كمی استقلال بانك مركزی در جمهوری اسلامی ایران
كنترل نقدینگی و تورم
به موجب بند الف ماده ۱۰ قانون پولی و بانكی كشور، بانك مركزی مسوول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست كلی اقتصادی كشور است. اما تركیب اعضای شورای پول و اعتبار به گونه‌ای است كه در اتخاذ سیاست پولی از میزان استقلال بانك مركزی كاسته می‌شود. بند ب ماده فوق‌الذكر نیز هدف بانك مركزی را حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها، تسهیل مبادلات بازرگانی و كمك به رشد اقتصادی كشور عنوان كرده است. در حال حاضر، كنترل نقدینگی مهم‌ترین وظیفه بانك مركزی است اما در ایران سیاست‌های تجاری و صدور نفت از یك سو و سیاست‌های مالی دولت و اتكای آن به منابع بانك مركزی از سوی دیگر كه همگی خارج از كنترل بانك مركزی هستند، بر نقدینگی بخش خصوصی اثر می‌گذارند. بانك مركزی با استفاده از ابزارهای سیاست پولی تنها از طریق اثرگذاری بر ضریب فزاینده پولی، تاثیر اندكی روی نقدینگی دارد. به طور كلی، نقدینگی تحت تاثیر دو عامل پایه پولی و ضریب فزاینده پولی قرار می‌گیرد. لازم به ذكر است كه در سال‌های بعد از انقلاب، خالص بدهی بخش دولتی به بانك مركزی، مهم‌ترین عامل در افزایش حجم پایه پولی محسوب می‌شود كه به نوبه خود، افزایش نقدینگی و تورم را به دنبال داشته است. در سال‌های برنامه سوم توسعه، مخصوصا بعد از سال ۱۳۸۱ اجرای سیاست یكسان‌سازی نرخ ارز، رشد خالص دارایی‌های خارجی بانك مركزی، بیشترین سهم را در رشد پایه پولی داشته است. بررسی روند تغییرات تورم در سال‌های اخیر، نمایانگر آن است كه مسیر كاهنده شاخص بهای كالاهاو خدمات مصرفی در مناطق شهری كشور كه از تیرماه سال ۱۳۷۸ تا پایان سال ۱۳۸۰ با نوسانات جزئی تداوم داشت، از ابتدای سال ۱۳۸۱ تغییر جهت داد و روندی فزاینده به خود گرفت. به این ترتیب ، نرخ تورم از ۴/۱۱ درصد در سال ۱۳۸۰ به ۸/۱۵ و ۶/۱۵ درصد در سال‌های ۸۲-۱۳۸۱ رسید. سیاست‌های اتخاذ شده در سال‌های ۸۲-۱۳۷۹ در حوزه‌های پولی، مالی و ارزی آثار متعددی بر تقاضای كل در اقتصاد ملی برجای گذارده است. تسهیل شرایط واردات كالا از طریق كاهش میزان پیش پرداخت گشایش اعتبارات اسنادی در سال ۱۳۷۹ اثر تقویت‌كننده‌ای بر تقاضای كل داشته است. از دیگر عوامل تقویت تقاضای كل در سال‌های ۱۳۷۸ به بعد، افزایش دارایی‌های خارجی بانك مركزی ناشی از خرید ارز نفت و همچنین افزایش بدهی بانك‌ها به بانك مركزی بوده كه به رشد پایه پولی منجر شده است. پایه پولی در سال‌های ۱۳۷۸، ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ مشابه قبل به ترتیب به میزان ۱/۲۳ و ۳/۱۱ درصد رشد یافته است. به این ترتیب، اثر تحریك‌كننده افزایش پایه پولی بر تقاضای كل قابل تصور است.
بدهی دولت به بانك مركزی
كنترل و مهار رشد نقدینگی در گرو شناخت عوامل و علل موثر بر آن است. بررسی علل افزایش پایه پولی نشان‌دهنده نقش و سهم بالای دولت در متورم شدن پایه پولی است. دلیل عمده این امر آن است كه بانك مركزی از یك طرف موظف است تا بر اساس قوانین بودجه برای تامین معادل ریالی ارزهای حاصل از فروش نفت، همواره حجم قابل توجهی از ارز فروش نرفته در بازار را در پرتفوی خود نگهداری كند. این مساله باعث افزایش دارایی‌های خارجی بانك مركزی می‌شود. از طرف دیگر، تامین مالی دولت به صورت اعطای اعتبارات كوتاه و بلندمدت، باعث متورم شدن پرتفوی بانك مركزی شده است. عمده بدهی دولت به بانك مركزی، ناشی از كسری حساب ذخیره تعهدات ارزی، اعتبارات اعطایی به وزارت امور اقتصادی و دارایی و اعتبارات از محل ماده ۶۲ قانون محاسبات عمومی است بدهی شركت‌ها و موسسات دولتی به بانك مركزی نیز مربوط به مابه‌التفاوت نرخ ارز و اعتبارات اعطایی بابت تامین كالاهای اساسی است. بررسی سهم بدهی بخش دولتی از كل دارایی بانك مركزی نشان می‌دهد كه این نسبت در پایان سال ۱۳۸۲ معادل ۴۰ درصد بوده كه در قیاس با نسبت‌های بین‌المللی بسیار بالاست. مقایسه تامین مالی بخش دولتی به صورت انتشار اوراق مشاركت و تسهیلات اخذ شده از بانك مركزی، نشان‌دهنده آن است كه نسبت اوراق در جریان بخش دولتی به بدهی بخش دولت به بانك مركزی در پایان سال ۱۳۸۲، برابر ۵/۱۸ درصد بوده است. بررسی نسبت خالص بدهی بخش دولتی به پایه پولی در پایان سال ۱۳۸۲، حدود ۵۶ درصد است كه با توجه به اثر پایه پولی بر نقدینگی و تورم، تاثیر منفی بسیاری بر اقتصاد داشته است.
استقلال بانك مركزی در برنامه چهارم توسعه
در قانون برنامه چهارم توسعه اختیارات وسیع‌تری در زمینه تدوین و اجرای سیاست‌های پولی به بانك مركزی واگذار شده است. بر اساس این قانون، رئیس كل بانك مركزی با حكم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود و ریاست‌شورای پول و اعتبار نیز به عهده ریاست كل بانك مركزی گذاشته شده است. این امور ناظر بر آن است كه بانك مركزی در سال‌های برنامه چهارم با اختیارات وسیع‌تری، سیاست‌های پولی را در جهت كنترل نقدینگی و تورم به مرحله اجرا خواهد گذارد. باید توجه داشت كه استقلال بانك مركزی در ایران باید از دو بعد كاركردی و ساختاری مورد بررسی قرار گیرد. به عبارت دیگر، اهمیت استقلال كاركردی و عملیاتی بانك مركزی بیش از استقلال ظاهری در جریان تغییر و تجدید ساختار است. منظور از استقلال كاركردی آن است كه یك بانك مركزی در عین برخورداری از استقلال ساختاری، دراتخاذ سیاست‌های مناسب پولی و ارزی نیز مستقل باشد. به عبارت دیگر، شورای سیاستگذاری بانك مركزی باید بتواند تا تصمیم‌گیری‌های نادرست پولی و ارزی در هیات دولت را نیز وتو كند. بنابراین، تنها در این صورت است كه استقلال واقعی محقق شده و سیاست‌های مناسب پولی و ارزی اتخاذ می‌شود. دستیابی به استقلال بانك مركزی نه یكباره بلكه باید به تدریج صورت گیرد تا نه تنها اهداف داخلی استقلال تحقق یابد بلكه در زمینه روابط پولی و مالی بین‌المللی نیز بحران ایجاد نشود.

منبع : مجله گسترش صنعت