نقد رای دیوان عدالت اداری در خصوص تجدید نظر در آرای کمیته های انظباطی دانشگاهها

خوانندگان محترم نوشته ای كه ذیلا از نظر می گذرد بررسی حقوقی یكی از آراء صادره از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری است كه در خصوص یكی از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی صادر شده است. قبل از پرداختن به موضوع ذكر این نكته لازم به نظر می رسد كه این نوشته در سال ۱۳۷۸ درست بعد از صدور رای دیوان به رشته تحریر در آمده است و هر چند مدت زمان نسبتا زیادی از آن می گذرد، اما موضوع آن همچنان جزء مباحث روز است و از تازگی آن چیزی كاسته نشده است.
همچنین می بایست به این نكته نیز اشاره داشت كه نگارش " نقد" بر آراء مراجع عالی قضایی چنان كه هم اكنون در كشورهای دارای سیستم حقوقی پیشرفته مرسوم است و در گذشته در ایران نیز به صورت اندك از جانب برخی حقوقدانان بزرگ رایج بوده است، می تواند به نوبه خود در تولید و تغذیه ادبیات حقوقی نقش برجسته یی داشته باشد.
در واقع با وجود تسلط نوعی شرایط رخوت و نا امیدی در جامعه حقوقی ما رسالت یك حقوقدان همواره نقادی وضعیت موجود در چارچوب اصول پذیرفته شده به امید صلاح و روزبهی جامعه است و نه افتادن در دام سیاست بازانی كه هر روز رنگی عوض می كنند. از این رو به عنوان نمونه نقد بر تصمیمات نه چندان پایه دار برخی نهاد ها نیز خود می تواند به عنوان وظیفه ای مهم تلقی گردد.
دیوان عدالت اداری در تاریخ۹/۸/۱۳۷۸ در یك اقدام بی سابقه، با صدور یك رای حالب تحولی شگرف را در عرصه حقوق عمومی ابداع نمود.
این تحول كه بر اثر ابطال دو مصوبه صادره از سوی شورای عالی انقلاب فرهنگی ایجاد شده است، در حقیقت نگاهی جدید و پویا به مفاهیمی عالی در حوزه حقوق عمومی است؛ مفاهیمی همچون قاعده تفكیك قوا ، استقلال قوا، تعریف دقیق قانون از نقطه نظر شكلی و ماهوی و تفكیك آن سایر مقررات دولتی ، حقوق مردم، مصرحه در قانون اساسی همانند حق تظلم و داد خواهی به مراجع قضایی صالح و... كه دیر زمانی در تصمیم گیریها و رویه قضایی یا جایگاهی نداشتند یا اینكه به صورت اصولی بدانها نگریسته نمی شد و هنوز هم آنچنان كه باید و شاید نمی شود.
شعف در عین تعجب از صدور چنین رایی، وقتی افزایش می یابد كه در یابیم حتی در حال حاضر نیز با وجود تحولات عمده در نوع نگاهها، هنوز هستند افكاری كه با مفاهیم یاد شده اصولا بیگانه اند و به عنوان مثال وقتی صحبت از قانون می شود، هر آنچه را كه قدرت حاكمه (در هر رده و مقامی) اراده نماید،قانون تلقی نموده و آثار قانون را بر آن اراده مترتب می دارند.
حال بهتر است قبل از تحلیل و بررسی این رای ابتدائا به موضوع و سوابق آن اشاره ای هر چند مختصر صورت گیرد، سپس در نكات مثبت و منفی آن غور و تامل گردد.
شورای عالی انقلاب فرهنگی طی دو مصوبه در سالهای ۶۵ و ۷۷ در خصوص تجدید نظر در احكام و آرای تنبیهی صادره از كمیته های انظباطی دانشگاه رویه ای را ایجاد كرده بود كه بر اساس آن ، احكام و آرای تنبیهی این«كمیسیون های اداری » در دیوان عدالت اداری به عنوان یك مرجع عالی دادرسی اداری غیر قابل طرح و رسیدگی بود.
در آبان ماه ۱۳۷۸ چهار شهروند جمهوری اسلامی ایران طی شكایتی به دیوان عدالت اداری خواستار ابطال این دو مصوبه می گردند و اعلام می دارند كه این دو مصوبه مغایر اصول،۴ ،۳۶ ،۶۱ ،۹۰،۱۵۹،۱۷۳ قانون اساسی و و خارج از صلاحیت مرجع تصمیم گیرنده و خلاف شرع می باشد.
دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی در پاسخ به استعلام دیوان چنین اعلام می دارد: «در ابتدای كار شورای انقلاب فرهنگی زمانی كه ضوابط گزینش دانشجو و كمیته انضباطی دانشجویان در دست تصویب بود،با توجه به اینكه مسئله ماهیت قضایی داشته و برخی موارد مستلزم دستور توبیخ،مجازات و سلب مزایا و برخی حقوق از دانشجویان است، ضروری تشخیص داده شد كه طبق نامه شماره۹۷۱۸، ۱ مورخ۲۹/۱۱/۱۳۶۳ریاست محترم شورای عالی انقلاب فرهنگی وقت از حضرت امام كسب تكلیف نموده تا حدود اختیارات شورای عالی را در این زمینه مشخص نمایند.همانطور كه در پی نوشت نامه آمده است حضرت امام قدس سره ضوابط و قواعدی را كه شورای عالی وضع می نماید در حد قانون دانسته و فرموده اند كه به آنها باید ترتیب اثر داده شود.»(روزنامه رسمی شماره ۱۶۰۶ تاریخ ۲۸/۱۱/۱۳۷۸)
همچنین شورای نگهبان نیز در تاریخ۱۸/۹/۱۳۷۰ در خصوص ادعای خلاف شرع بودن مصوبه هشتادوسو مین جلسه مورخ۱۱/۶/۱۳۶۵ شورای انقلاب فرهنگی چنین اظهار نظر نموده است :«همانگونه كه در متن مصوبه مذكور امده است، چون این مصوبه با استفاده از اذن مقام معظم رهبری حضرت امام (قدس سره الشریف) وضع شده است، فلذا خلاف شرع نمی باشد.» (روزنامه رسمی شماره ۱۶۰۶ تاریخ ۲۸/۱۱/۱۳۷۸)
جالب است كه بدانیم شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبه هشتادوسو مین جلسه مورخ ۱۱/۶/۱۳۶۵ را برای جلوگیری از نقض تصمیمات گزینش و كمیته انضباطی دانشگاهها توسط مراجعی مثل كمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی ، بازرسی كل كشور و دیوان عدالت اداری تصویب و صادر نموده بود.در این مصوبه چنین آمده است:«بنابه تقاضای هیات مركزی گزینش دانشجو در مورد كسب توضیح پیرامون ضوابط گزینش دانشجو اعلام گردید كه هیات مركزی گزینش دانشجو در بررسی صلاحیت داوطلبان از نظر سیاسی به صورت مورد مورد برخورد نماید و در صورتی كه داوطلبی عملا بر ضد نظام جمهوری اسلامی باشد و یا صریحا عدم قبول نظام را بنماید، مردود شود.»(مجموعه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی سالهای ۶۳-۶۷ اداره كل قوانین و مقررات كشور ص۹۹)
همچنین شورای انقلاب فرهنگی نیز در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۷۷ در جلسه ۴۳۹ خود در پی استفسار دیوان عدالت اداری در خصوص قابلیت یا عدم قابلیت تجدید نظر در احكام و آرای تنبیهی صادره از كمیته انضباطی دانشگاهها مقرر نمود:
« احكام و آرای تنبیهی صادره از كمیته انضباطی دانشگاهها،غیر قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری است. »(مجموعه قوانین سال ۷۷، روزنامه رسمی كشور ص ۸۴۸)
پس از طرح شكایتی به خواسته ابطال دو مصوبه مذكور از طرف چند شهروند ایرانی، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در یك اقدام اصولی رای خود را به شرح زیر انشاء و اصدار نمود:
« قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تثبیت قاعده تفكیك و استقلال قوای مقننه ، مجریه و قضاییه از یكدیگر وضع قانون در عموم مسایل را به شرح دو اصل ۵۸ و۷۱ به مجلس شورای اسلامی و در حد مقرر در اصل ۱۱۲ به مجمع تشخیص مصلحت نظام اختصاص داده است كه با این وصف اطلاق قانون و یا تعمیم مطلق وجوه ممیزه آن به مقررات موضوعه سایر واحدهای دولتی از جمله مصوبات شورای انقلاب فرهنگی مبنای حقوقی و وجاهت قانونی ندارد و این قبیل مصوبات از مقوله تصویب نامه ها و آیین نامه ها و نظامات دولتی محسوب و در صورت عدم مخالفت با احكام شرع و قوانین و خارج نبودن از حدود اختیارات قوه مجریه معتبر و متبع است. همچنین قانون اساسی با تاسیس مرجع قضایی نوین دیوان عدالت اداری به شرح اصل ۱۷۳ رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامرین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنان را در صلاحیت دیوان مذكور قرار داده و حدود صلاحیت و اختیارات ان را به حكم قانونگذار موكول كرده است كه بر اساس آن قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۴/۱۱/۱۳۶۳ به تصویب رسیده و به موجب ماده ۱۱ این قانون رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به مصوبات و نظامات دولتی و تصمیمات و آرای قطعی مراجع غیر قضایی از قبیل دادگاههای اداری، شوراها، كمیسیونها و هیاتها ازجهات مقرر در قانون از جمله تكالیف دیوان اعلام شده است. نظر به اینكه فرمان مورخ ۶/۱۲/۱۳۶۳ حضرت امام خمینی رضوان الله تعالی علیه مفید جواز وضع ضوابط وقواعد خاص به منظور تنظیم و تنسیق امور مربوط به دانشگاهها و مؤسسات اموزش عالی و نحوه گزینش و امور انضباطی دانشجویان است و متضمن اذن وضع مقررات خارج از حدود امور مذكور و یا مغایر قانون اساسی و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی از جمله سلب حق رسیدگی به شكایات توسط مراجع قضایی ونفی صلاحیت انان نمی باشد،مصوبه هشتادمین جلسه مؤرخ ۱۱/۶/۱۳۶۵ ومصوبه جلسه ۴۳۹ مؤرخ ۲۵/۱۲/۱۳۷۷ شورای انقلاب فرهنگی مبنی بر سلب حق تظلم و دادخواهی به مرجع قضایی صالح در خصوص مورد و نفی صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراضات نسبت به احكام هیات مركزی گزینش دانشجو و كمیته انضباطی دانشجویان مغایر اصول و مواد قانونی فوق الذكر تشخیص داده می شود و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری دو مصوبه مذكور ابطال می گردد. (روزنامه رسمی شماره ۱۶۰۶ تاریخ ۲۸/۱۱/۱۳۷۸)»
بعد از گذری اجمالی و در عین حال ضروری بر موضوع و سوابق وحواشی آن بجاست تا تامل و دقتی ویژه در نكات برجسته رای و نیز نتایج منطقی حاصل از آن صورت گیرد تا با دركی صحیح از آن ،امیدوار به صدور مجدد چنین آرایی و بلكه بهتر از آن در عرصه فرهنگ حقوقی كشورمان ایران باشیم.
۱) در یك ارزیابی كلی منصفانه همانگونه كه در ابتدای مقاله نیز اشاره شد، حقیقتا می بایست این اقدام دیوان عدالت اداری در صدور چنین رایی را جسورانه ، بی سابقه ، نو و تحول یافته و در یك كلام عجیب ولی جالب توصیف نمود.
اینكه دلیل اطلاق چنین توصیفاتی به این اقدام چیست در ادامه روشن خواهد شد، ولی در اینجا فقط می توان به مصوبه ۴۳۹ شورای انقلاب فرهنگی اشاره نمود كه دیوان عدالت اداری از شورای عالی انقلاب فرهنگی در خصوص صلاحیت خود استفسار نموده و آن شورا نیز دیوان را فاقد صلاحیت اعلام می دارد!
۲) جالب بودن اقدام دیوان فارغ از هر دلیل ضمنی می تواند باشد كه این نهاد را به صدور چنین رایی واداشته است. ممكن است حتی برخی دلایل و انگیزه های سیاسی را برای رسیدن به چنین نگرشی از جانب دیوان عنوان نمایند. اما به نظر بهتر است تا به این رای صرفا با نگاهی حقوقی نگریسته شود تا ارزش واقعی آن درك شود و از نتایج پر آن نیز در آینده استفاده گردد.
۳) در این رای با دقتی قابل توصیف به مفاهیم و اصطلاحاتی اشاره شده است كه استناد به آنها در جای خود، دارای اهمیت و ارزش بالایی است. استناد به قاعده تفكیك و استقلال قوای مقننه، مجریه و قضاییه از یكدیگر، اختصاص وضع قانون در عموم مسایل به مجلس شورای اسلامی بنابر اصول قانون اساسی، توجه به مفهوم دقیق قانون و اشاره به برخی از حقوق مهم ملت مثل حق تظلم و دادخواهی به مرجع قضایی صالح از جمله این مفاهیم است كه حداقل توجه به برخی از این مفاهیم تاكنون آنچنان كه باید و شاید مطمح نظر مراجع قانون گذاری وشبه قانون گذاری موجود نبوده است.
۴) در میان بسیاری از نكات قابل توجه دراین رای، آنچه دراوج اهمیت قرار دارد و از جهتی آنرا می توان مهمترین دستاورد این رای به حساب آورد، توجه به مفهوم دقیق قانون و تفكیك آن از مقررات دولتی است.
می دانیم كه در مفهوم دقیق قانون می بایست به تعریف آن از جنبه ماهوی و شكلی ،تواما توجه نمود. بر این اساس قانون مجموعه قواعد ومقررات عام، كلی و دایمی لازم الاجرست كه توسط مرجع صلاحیتدار (در كشور ما مجلس شورای اسلامی) وضع وتصویب می شود.
به عبارت دیگر قانون علاوه بر دارابودن مفهومی ماهوی، از مفهومی شكلی نیز برخوردار است. منظور از مفهوم شكلی طی نمودن مراحل مختلف قانونگذاری است كه در كشور ما عبارتند از: مرحله پیشنهاد ، مرحله طرح و تصویب در مجلس شورای اسلامی، تایید شورای نگهبان، امضاء رئیس جمهور و درج در روزنامه رسمی كه البته هر یك از این مراحل فروعات و جزئیات فراوانی را در خود دارند كه بررسی آنها از حوصله این بحث خارج است.
البته می بایست بر این نكته تاكید شود كه ساز وكار نظام قانونگذاری و نیز تهیه و تصویب مقررات دولتی دقیقا می بایست بر اساس مكانیزمی باشد كه در قانون اساسی در نظر گرفته شده است.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هم برای وضع قانون و هم برای وضع مقررات دولتی ترتیب خاصی پیش بینی شده است كه رعایت آنها از سوی مراجع مختلف قدرت عمومی الزامی و ضروری است.
ساز و كار اعمال قوه مقننه آنچنان كه در اصول ۵۸ و۵۹ قانون اساسی بیان گردیده است، از طریق مجلس شورای اسلامی و در برخی مسائل از طریق همه پرسی می باشد. صلاحیت مجلس شورای اسلامی در وضع قانون مستند به اصل ۷۱ قانون اساسی،صلاحیتی انحصاری و در عین حال اختیاری است. همچنین به استناد اصل ۱۳۸ و قسمتی از اصل ۸۵ قانون اساسی حق وضع مقررات دولتی ( آیین نامه، تصویب نامه، اساسنامه و صدور بخشنامه ) با هیات وزیران، كمیسیون های متشكل از چند وزیر و هر یك از وزیران می باشد.
خلاف چنین ترتیبی چه با عنوان قانون ( كه فقط در صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است) و چه مقررات دولتی ( كه در شان دولت در اجزاء مختلف خود است) بدون شك خلاف بین و صریح قانون اساسی است.دیوان عدالت اداری در رای مورد بحث به درستی، به اختصاص چنین صلاحیتی به مجلس شورای اسلامی اشاره كرده و بیان داشته است: « ..........اطلاق قانون و یا تعمیم مطلق وجوه ممیزه آن به مقررات موضوعه سایر واحدهای دولتی ....... مبنای حقوقی و وجاهت قانونی ندارد....... .»
مناسب است كه بدانیم شورای عالی انقلاب فرهنگی، علاوه بر دو مصوبه ابطال شده، مصوبات دیگری نیز دارد كه در موضوعی كلی، به صراحت بیشتری صلاحیت خود را در وضع قانون اعلام می كند. در یكی از مصوبات این شورا در سال ۶۶ چنین آمده است: « در مورد همكاری دولت در اجرای مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مقرر می گردد كه به دولت رسما و كتبا اطلاع داده شئد كه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در حكم قانون است و وزارتخانه های مختلف لازم است در مورد تامین بودجه و مساعدتهای مورد نیاز برای اجرای مصوبات و همچنین استخدام اشخاص، اهتمام ورزند.» (مجموعه قوانین سال ۱۳۶۶، روزنامه رسمی كشور، ص ۲۱.)
به هر حال شایسته است كه دیوان عدالت اداری به هر طریق ممكن نسبت به ابطال اینگونه مصوبات نیز اقدام لازم را به عمل آورد.
۵) دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی در پاسخ به استعلام دیوان عدالت اداری در توجیه فعالیت قانونگذاری خود به كسب تكلیف ریاست شورای عالی انقلاب فرهنگی وقت از امام خمینی در زمینه تعیین حدود اختیارات شورای عالی انقلاب فرهنگی اشاره می كند و چنین بیان می دارد كه « حضرت امام (قدس سره) ضوابط و قواعدی را كه شورای عالی وضع می نماید در حد قانون دانسته و فرموده اند كه به آنها ترتیب اثر داده شود.» (مجموعه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، سالهای ۶۳-۶۷.)
هر چند با مراجعه به متن فرمان ایشان در خصوص اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی استنباط فوق بسیار افراطی به نظر می رسد، اما با این حال با نگاهی صرفا حقوقی و خارج از مغالطات و مناقشات موجود می بایست اذعان نمود كه حتی در چنین صورتی(داشتن فرمانی صریح از امام خمینی) نیز فرمان مزبور نمی تواند توجیه گر عمل غیر قانونی تشكیلاتی باشد كه خود جایگاه قانونی موجهی ندارد. البته همه می دانند كه بخت غلبه چنین نظری در شرایط كنونی از هیچ، فراتر نمی رود.
۶) در بررسی منصفانه و حقوقی رای مورد بحث تنها به ذكر نقاط قوت و مثبت آن نباید بسنده كرد. بلكه بی غرضانه می بایست به نقاط ضعف و نقص های احتمالی آن نیز اشاره داشت.
البته ذكر این نكته ها همانگونه كه مذكورافتاد نباید مانع استقبال از چنین آرایی باشد، چون به هر حال برداشتن قدمهایی تا این حد نیز در جای خود بسیار قابل تقدیر است.
بر این اساس به نظر می رسد كه در این رای حداقل دو نكته قابل تامل وجود داشته باشد كه امید می رود در آراء بعدی اصلاح گردند:
الف) هیات عمومی دیوان، در ابتدای رای با اشاره به اختصاص صلاحیت وضع قانون در عموم مسائل به شرح دو اصل ۵۸ و۷۱ به مجلس در ادامه چنین بیان می نماید: « .........و در حد مقرر در اصل ۱۱۲ به مجمع تشخیص مصلحت نظام .... » به این ترتیب دیوان قائل به این نظر است كه مجمع تشخیص مصلحت نظام هم در حدود مقرر در اصل ۱۱۲ در كنار مجلس شورای اسالامی، مرجع وضع قانون است. حال آنكه به صراحت همین اصل ۱۱۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام نه جهت قانونگذاری، بلكه « برای تشخیص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان ر ا تامین نكند..... به دستور رهبری تشكیل می شود..... »
بنابر این، اعتقاد به دارابودن شان قانونگذاری توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام خلاف آشكار اصل ۱۱۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می باشد.
ب) دیوان عدالت اداری با وجود انكه به درستی به استناد اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی، قانون را از مقررات دولتی قابل تفكیك می داند، اما بدون توجه به اصول ۱۳۸ و ۸۵، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را جزء مقررات دولتی می داند. حال آنكه به هیچ ترتیب نمی توان شورای عالی انقلاب فرهنگی را حتی با وجود حضور برخی از اركان دولت نظیر رئیس جمهور و برخی از وزراء از جمله مراجعی دانست كه صلاحیت تدوین و وضع مقررات دولتی را دارا هستند.
اگر چه تا كنون (۱۳۷۸ ) از سوی شورای نگهبان به عنوان حافظ و نگهبان قانون اساسی اظهار نظر خاصی در مورد انطباق جایگاه شورای عالی انقلاب فرهنگی با قانون اساسی صورت نگرفته است و حتی شورای نگهبان در پاسخ به نخست وزیر وقت كه با توجه به مشكلات ناشی از مصوبات شورا از نظر قانونی و اجرایی نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات آن با قانون اساسی سئوال نموده بود، چنین اظهار نظر كرده است كه: « ستاد انقلاب فرهنگی(نام قبلی شورا) به موجب فرمان امام تشكیل سده و قانونی در باره طرز تشكیل و وظایف آن تا كنون به تصویب نرسیده است تا موضوع از جهت قانون اساسی مورد برسی و امعان نظر قرار گیرد.»، اما با این وجود می توان به یك نظر مشورتی شورای نگهبان استناد نمود كه در پاسخ سئوال ریاست جمهوری وقت در ارتباط با شورای اقتصاد و انطباق تصمیم گیریهای آن با اصول قانون اساسی به این شرح اظهار نظر كرده است: « تشكیل شوراهای تصمیم گیرنده در رابطه با امور اجرایی با عضویت افراد خارج از هیات وزراء با قانون اساسی مغایرت دارد.» (مهرپور، حسین، مجموعه نظریات شورای نگهبان، چاپ اول، پاییز ۱۳۷۱، انتشارات كییهان، ج۳، ص ۲۵۷ و ۲۵۸) و این دقیقا رعایت همان مفهوم اصل ۱۳۸ قانون اساسی می باشد كه متاسفانه دیوان عدالت اداری هم آن را در این رای نادیده گرفته است.
این در حالیست كه نباید فراموش كرد كه شورای عالی انقلاب فرهنگی اقدام به وضع مقررات در حوزه هایی می نماید كه به طور مستقیم با حقوق و آزادیهای عمومی در تنازع است و به هیچ عنوان یك وجدان حقوقی نمی تواند از كنار آن به راحتی بی تفاوت بگذرد.

محمد جلالی

منبع : نشریه الکترونیک حقوق