نگاهی به تحولات اخیر رژیم حقوقی دریای مازندران

پس از فروپاشی شوروی، با دگرگونی های عمیق ژئوپولتیک در منطقه و افزایش تعداد کشورهای ساحلی خزر، اختلاف نظر میان کشورهای ساحلی در مورد رژیم حقوقی این دریاچه روشن شد. این موضوع از نظر داخلی به یکی از مسائل مورد توجه نخبگان و حتی عموم مردم تبدیل شد. از نظر خارجی نیز به عنوان موضوعی مهم در دستور کار تصمیم گیران و مجریان سیاست خارجی کشورمان قرار گرفت. بر اساس اسناد تاریخی، از قرن ششم ق. م. سراسر این پهنه آبی تحت حاکمیت ایران قرار داشت. در پی جنگ های ایران و روسیه و از دست رفتن مناطق وسیعی از ایران بر اساس قرارداد گلستان در سال۱۸۱۳ و ترکمنچای در سال ۱۸۲۸ نه تنها سواحل غربی خزر از ایران جدا شد، بلکه محدودیت هایی برای آن در خزر به وجود آمد. در فصل پنجم قرارداد گلستان و فصل هفتم قرارداد ترکمنچای، به حقوق دو کشور در زمینه کشتیرانی در این دریاچه اشاره و حضور نیروی نظامی ایران در خزر ممنوع اعلام شده است. معاهده آخال در سال ۱۸۸۱ و متعاقب آن تشکیل کمیسیون مرزی و امضای کنوانسیون تبادل سرزمینی بین ایران و روسیه در سال ۱۸۹۳ از دیگر لطمه های سرزمینی به ایران است که تثبیت مرزهای دو کشور در شرق خزر را به دنبال داشت در نتیجه، روسیه بر بخش اعظمی از سواحل شرق خزر مسلط شد و این دریاچه را از سه جهت شمال، شرق و غرب در برگرفت.
با وقوع انقلاب اکتبر، رهبران روسیه برای تحکیم پایه های حکومت نوپای خود، قراردادهای استعماری گذشته را با کشورهای همسایه لغو کردند. بر اساس ماده دوم قرارداد مودت فوریه ۱۹۲۱، روسیه قراردادهای استعماری گذشته خود را با ایران ملغی دانست. علاوه بر این موافقتنامه، قراردادهای بسیاری میان ایران و شوروی وجود دارد که با موضوع این دریاچه مربوط هستند؛ قرارداد استفاده از رودخانه های مرزی ۱۹۲۶؛ قرارداد همکاری های شیلاتی۱۹۲۷؛ قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی ۱۹۴۰؛ موافقتنامه هوایی ۱۹۶۴و پروتکل تعیین منطقه اطلاعات پروازی بر فراز خزر ۱۹۷۶.
بررسی اسناد تاریخی تاییدکننده این واقعیت است که هیچ مرزبندی یا تقسیمی در دوران شوروی در خزر صورت نگرفت. فصل های ۷و ۱۲ موافقتنامه فوریه۱۹۲۱ و مواد ۱۲ و ۱۳ قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی مورخ مارس ۱۹۴۰ بر حقوق برابر دو کشور در زمینه کشتیرانی در دریای خزر دلالت دارد. همچنین در بند ۴ ماده ۱۲ قرارداد ۱۹۴۰ برای طرفین یک محدوده ۱۰ مایلی انحصاری ماهیگیری در نظر گرفته شده است. بر خلاف این قرارداد ها، فعالیت های کشتیرانی و ماهیگیری ایران در دوران شوروی در دریای مازندران بسیار محدود بود. فقدان امکانات فنی همراه با ملاحظات سیاسی از مهمترین دلایل آن بود. ولی شوروی علاوه بر داشتن ناوگان تجاری و نظامی وسیع در خزر، فعالیت های بسیاری برای بهره برداری از منابع نفتی انجام می داد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، مسائل این دریاچه بیشتر مورد توجه قرار گرفت.
دریای مازندران دارای یک نظام محیط زیست استثنایی است، آبزیان و جانداران گوناگون بسیاری را در خود جای داده است. ولی آنچه موجب اهمیت این دریاچه شد، منابع انرژی (نفت و گاز ) آن است، که در سال های اخیر زمینه را برای شکل گیری رقابت های گسترده فراهم کرده که یادآور بازی بزرگ ( رقابت روس و انگلیس در قرن ۱۹و آغاز قرن ۲۰ ) است. مساله چگونگی بهره برداری از منابع انرژی ارتباط نزدیکی با خطوط انتقال آن از این منطقه پیدا کرده است. این مساله خود در طول ۱۶ سال گذشته زمینه را برای درگیری ها و رقابت های گسترده در پیرامون این دریاچه فراهم کرده، که حاکم شدن طالبان در افغانستان، جنگ در چچن، و سرکوب خونین اکراد( پ ک ک) تنها شواهدی از شدت وگستره آن بوده است.
زنجیره یی از تحولات سبب افزایش توجه منطقه یی و بین المللی به این منطقه شده است، از جمله قرارداد نفتی جمهوری آذربایجان موسوم به «قرارداد قرن» با کنسرسیوم شرکت خارجی در سال ۱۳۷۳؛ اقدام جمهوری اسلامی ایران برای جلوگیری از فعالیت های شرکت نفت انگلیس در حوزه نفتی البرز در مردادماه ۱۳۸۰؛ نشست سران کشورهای ساحلی خزر در عشق آباد در اردیبهشت ۱۳۸۱؛ برگزاری مانور نظامی روسیه ۱۳۸۱، قرارداد های تقسیم منابع بستر دریای خزر بین قزاقستان - روسیه در سال ۱۳۷۷، قرارداد روسیه - جمهوری آذربایجان در سال۱۳۸۰ و قرارداد روسیه- قزاقستان- آذربایجان در سال ۱۳۸۲.
با اقدام دولت آذربایجان برای انعقاد قرارداد با کنسرسیومی از شرکت های اروپایی- امریکایی- ترک- روس در پاییز ۱۳۷۳ رقابت های منطقه یی و فرامنطقه یی وارد مرحله جدیدی شد. ایران و روسیه همواره بر ضرورت پایبندی به قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ در مورد این دریاچه تاکید داشتند. در این قرارداد ها بهره برداری مشترک دو کشور که برخی آن را «حاکمیت مشاع» تعریف کرده اند، پذیرفته شده بود. همه کشورهای بازمانده از شوروی در سال های ۱۳۷۰و۱۳۷۳ پایبندی خود را به این توافق ها اعلام کردند. ولی آذربایجان و قزاقستان بر اساس نیازهای داخلی خود بهره برداری یکجانبه از نفت را در این دریاچه آغاز کردند. در پی آن بر خلاف اعتراض اولیه روسیه، وقتی رهبری کرملین متوجه بی نتیجه بودن مخالفت خود شد، به سیاست جدید برای تقسیم دریاچه روی آورد.
- جمهوری اسلامی ایران از کمترین و پیچیده ترین سواحل در میان کشورهای در حاشیه دریای خزر برخوردار است (حدود ۱۱درصد) که تقسیم دریاچه بر اساس خطوط میانی منجر به کاهش سهم ایران خواهد شد. به همین دلیل ایران بر رژیم مشاع در دریای خزر بر اساس قرارداد های ۱۹۲۱و ۱۹۴۰ به گونه یی که همه کشورها به صورت مشترک از منابع دریای خزر بهره مند شوند، تاکید داشته است. ایران تقسیم دریا به صورت مساوی و ۲۰ درصد برای هر یک از کشورها را هم بر اساس اصل انصاف دنبال کرده است. روسیه تنها همراه ایران در تاکید بر قراردادهای دوران اتحاد شوروی بود. البته این سیاست تغییر کرد و روسیه با قزاقستان و آذربایجان به توافق هایی دست یافته است.
- روسیه ابتدا مانند ایران بر قراردادهای ۱۹۲۱و ۱۹۴۰ اصرار می ورزید ولی به دنبال تلاش های قزاقستان و آذربایجان نظریه تقسیم را در دستور کار خود قرار داد. روسیه در سال های ۱۳۷۷و ۱۳۸۰ به ترتیب با قزاقستان و آذربایجان در مورد تعیین مرزهای آبی خود در این دریاچه و تقسیم منابع زیربستر دریاچه به توافق دست یافت. از آن به بعد روسیه سیاست مشاع در سطح دریا و تقسیم در زیربستر را هدف قرار داد که «رژیم حقوقی دوگانه» برای این دریاچه خوانده شده است. البته این سیاست پاسخی به نیازهای روسیه بود. روسیه مایل به تقسیم سطح آب نیست، زیرا ناوگان نظامی آن برتری این کشور را تضمین کرده است ولی در مورد زیربستر این دریاچه با دو کشور یاد شده به توافق دست یافت. این کاملاً بر خلاف جهت گیری های سابق روسیه بوده است. روسیه بر اساس قرارداد سال ۲۰۰۳ ، ۶۴ درصد از این دریاچه را با قزاقستان و آذربایجان تقسیم کرده است.
- جمهوری آذربایجان پس از استقلال تلاش کرده از همکاری کشورهای غربی و به خصوص امریکا برای بهره برداری از منابع نفت خزر استفاده کند. همین سیاست آذربایجان و باز کردن پای کشورهای بیگانه به دریای خزر، همراه با انجام عملیات اکتشاف در برخی حوزه های مشترک با ایران به تقابل هایی هم منجر شده است. ایران با اقدامات تحریک آمیز آذربایجان به گونه یی جدی برخورد کرده؛ جلوی آنها را برای انجام عملیات اکتشافی در حوزه های مشترک گرفته است. آذربایجان که خزر را یک دریاچه می داند، خواهان تقسیم کامل آن است. اختلافات جدی میان آذربایجان و ترکمنستان هم در این دریاچه در مورد مالکیت و بهره برداری از منابع آن وجود دارد.
- قزاقستان ابتدا کانال های ولگا- دن و ولگا- بالتیک را جزء میراث همه کشورهای بازمانده از شوروی خواند. این کشور بر این اساس دریای مازندران را دریای آزاد دانست که با مخالفت جدی روس ها مواجه شد. آنها به هیچ وجه حاضر به از دست دادن کنترل انحصاری خود بر این آبراه ها نیستند. قزاقستان در عمل خزر را هم دریاچه و هم دریا دانسته است، دریاچه دانسته تا با تحدید حدود به منابع غنی نفت نزدیک سواحل خود دست یابد، دریا می داند تا با این ادعا کانال ولگا- دن به عنوان یک آبراه بین المللی عبور و مرور کشتی های تجاری و امکان تجارت آسان و ارزان را برای قزاقستان که محصور در خشکی است فراهم آورد. روسیه به شدت با این ایده مخالفت کرده است.
- ترکمنستان جهت گیری ویژه یی در این مورد ندارد. این کشور خواستار پذیرش خزر به عنوان دریای آزاد و تقسیم حدود آن بر اساس قوانین دریاهای آزاد است. ترکمنستان بهره برداری آذربایجان را در حوزه های مشترک نفتی نمی پذیرد، ولی با ایران هم در مورد حوزه های مشترک و چگونگی تقسیم حدود مشکلات حادی ندارد.
به این ترتیب روسیه، قزاقستان و آذربایجان برخلاف اعتراض ج. ا. ایران بر اساس موافقتنامه سال۱۳۸۲ ، ۶۴ درصد دریا را بین خود تقسیم کرده اند. با این حال همچنان رژیم حقوقی مورد توافق همه همسایگان ایجاد نشده است. قراردادهای دوجانبه نتوانسته اند به اختلافات در حوزه های مشترک پایان دهند. با توجه به اینکه کشورهای ساحلی پیش از این بارها بر ضرورت رسیدن به اجماع در این زمینه تاکید کرده اند کشورهای یاد شده در عمل برای تقسیم ۲۰- ۲۰ برای ایران و ترکمنستان شرایط را غیرممکن ساخته اند. ج. ا. ایران از یک سو بر قراردادهای ۱۹۲۱و ۱۹۴۰ و از سوی دیگر به تقسیم ۲۰ درصد دریاچه تاکید کرده ( ظاهراً عدالت یعنی تقسیم برابر درمیان کشورهای ساحلی)؛ در حالی که بر اساس مدل های موجود تقسیم دریاچه های داخلی در میان کشورهای جهان، آنها مذاکرات را از میزان سواحل خود برای کسب منافع بیشتر آغاز می کنند. به این ترتیب روسیه، با تغییر رویکرد خود، در پی تامین منافعش تقسیم دریاچه (زیربستر) را دنبال کرد.
مهم ترین نشست ها برای تعیین رژیم حقوقی دریای خزر که سران کشورهای ساحلی برگزار کرده اند، نشست۱۳۸۱ عشق آباد و دیگری نشست ۱۳۸۶ در تهران است.
نشست۱۳۸۱ عشق آباد در شرایطی برگزار شدکه ج. ا. ایران در انزوای بی سابقه یی قرار گرفته بود. به همین دلیل سران چهار کشور ساحلی تلاش کردند با استفاده از شرایط بین المللی ایران؛ خط موهوم آستارا- حسینقلی را به عنوان مرز ایران در دریای مازندران بقبولانند، سپس خود اختلافات شان را به طور مستقل حل کنند. با مقاومت و مخالفت ایران این اقدام به نتیجه نرسید. به همین سبب هیچ بیانیه مشترکی از طرف روسای جمهور پنج کشور ساحلی صادر نشد. نشست عشق آباد در شرایطی برگزار شده بود که امریکا ایران را محور شیطانی خوانده بود. در نخستین گردهمایی رهبران کشورهای ساحلی دریای مازندران، رهبران کشورهای سابق شوروی با توجه به شرایط ایران در پی تحمیل دیدگاه های خود بودند که آقای خاتمی در این نشست از منافع کشور قدمی عقب نشینی نکرد و مجلس پرسشگر و فعالی را در پشت سر داشت که می دانست در صورت هرگونه مماشات نمی توانست پاسخگوی آن باشد. برخی این نشست را شکست خورده می دانند زیرا بی حاصل بود و هیچ بیانیه یی از آن انتشار نیافت. ولی چه توفیقی مهم تر از آنکه جمهوری اسلامی ایران در این نشست کوچک ترین عقب نشینی از منافع خود را نپذیرفت.
نشست سران کشورهای ساحلی دریای مازندران در تهران آبان سال ۱۳۸۶در شرایطی برگزار شد که شورای امنیت دو قطعنامه علیه ایران تصویب کرده بود و دولت روسیه به رهبری ولادیمیر پوتین در مورد استقرار سپر دفاعی موشکی امریکا در چک و لهستان به شدت خشمگین بود. همچنین روسیه بهره مند از درآمدهای عظیم نفت و گاز ایفای نقش یک قدرت جهانی را هدف قرار داده است. حضور پوتین در تهران در حد خود بسیار مهم ارزیابی شد. او به خوبی از این شرایط آگاهی داشته، سفر را پذیرفت. روسیه ظرف یک دهه گذشته چرخش قابل ملاحظه یی را در سیاست خارجی خود آشکار کرده است. برخلاف دوران اولیه بعد از فروپاشی که اولویت غرب گراها رابطه با اروپا و امریکا بود، به تدریج توسعه روابط با کشورهای آسیایی، توجه به خاورمیانه و جوامع اسلامی مد نظر قرار گرفت. از نیمه دهه قبل همکاری هسته یی روسیه با ایران هم شروع شد. به تدریج تلاش روسیه برای اجرای یک سیاست خارجی مستقل افزایش می یابد. لذا در شرایط فعلی و در ادامه این تحول و همچنین با توجه به اینکه روسیه به رهبری پوتین اختلافاتش با امریکا و اروپا را بیشتر مورد توجه داده، سفر پوتین به تهران به نمادی از استقلال عمل سیاست خارجی این کشور بدل شد.
تجربه سال های اخیر نشان داده که به دلیل تعارض پایدار و حل ناشدنی با امریکا عملاً فرصت های بسیاری برای دولت روسیه، به ویژه با توجه به روند ملی گرایانه و اوراسیا گرایانه در حال گسترش در این کشور، فراهم شده است. تا وقتی دولت امریکا فشارهایش را بر جمهوری اسلامی افزایش می دهد، این بازی عملاً به نفع روس ها تمام می شود، آنها می توانند امتیازات بیشتری در رابطه با ایران کسب کنند. محاسبات غلط استراتژیک امریکایی ها این فرصت را برای روس ها فراهم کرده در تقابل با امریکا از مزایای ژئوپولتیک ایران به نفع خود بهره ببرند. رابطه هسته یی با روسیه زمانی آغاز شد که اروپایی ها و همه کشورهایی که سیاست های خود را در ارتباط با امریکا تنظیم می کردند از اتمام کار نیروگاه بوشهر خودداری کردند و ایران را به این انتخاب سوق دادند. روس ها در آن زمان برای منافع اقتصادی و سپس برای منافع سیاسی این همکاری را سامان داده اند.
هر چه فشارهای بین المللی افزایش پیدا کند، گرایش به شرق بیشتر می شود. در این شرایط برنده اصلی روس ها هستند. نشست تهران با تاکید بر دو موضوع « عدم حمله به کشورهای ساحلی از طریق خاک یکی دیگر از کشورهای ساحلی» و عدم تردد کشتی های دارای پرچم بیگانگان در دریاچه مازندران برگزار شد. در پایان این نشست یک بیانیه ۲۵ ماده یی انتشار یافت که کاملاً محتوای آن سیاسی بود. انتظار می رفت در نشست رهبران کشورهای ساحلی این دریاچه، مذاکره کنندگان ایرانی بار دیگر بر ضرورت پایبندی به قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ که خود این کشورها در مراحل گوناگون آن را مطرح کرده بودند، تاکید کنند ولی در این بیانیه اشاره یی به این مساله نشده است. در پاسخ به نکات مورد اشاره که هدف اصلی مذاکره کنندگان ایرانی بوده، در شرایط عدم نظارت و توجه دقیق مجلس شورای اسلامی، تحول قابل توجهی در جهت گیری های ج. ا. ایران نسبت به رژیم حقوقی دریای مازندران شکل گرفته است. هوشیاری و واقع گرایی ضرورت داشتن توان پاسخگویی به مردم و تاریخ کشور ما است. گفته شده پس از نشست تهران نورسلطان نظربایف رئیس جمهوری قزاقستان پیوستن قراردادهای ۱۹۲۱و۱۹۴۰ به تاریخ را اعلام کرد. در اجلاس تهران مسائل و دغدغه های فرامنطقه یی و فراخزری غلبه داشته و ایران بدون اینکه دستاوردی در مخالفت با نظام موجود در خزر داشته باشد، از تصویب آن خشنود شد. با این حال توجه به این نکته ضروری است که اگرچه در نگاهی بین المللی نشست تهران موفقیتی دیپلماتیک برای ایران بود و برخی بندهای بیانیه تهران برآورنده خواسته های ایران بود اما در مورد خزر ایران منافع چندانی کسب نکرد و به نوعی این اجلاس تایید شرایط فعلی بود.

الهه کولایی

منبع : روزنامه اعتماد