پیشنهاداتی جهت اصلاح سیاست های کلی اصل چهل و چهار قانون اساسی

اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی موررد توجه کلیه نهادهای مسئول دولتی و مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است و در حال حاضر۱ طرح و ۲ لایحه پیشنهادی در این خصوص تهیه شده است.
لایحه پیشنهادی اولیه که در آذرماه سال ۱۳۸۵ توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه شده است مشتمل بر ۷۴ ماده قانونی در قالب هشت فصل شامل تعاریف ، اهداف و قلمروهای فعالیت های هر یک از بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی ، مقررات ناظر بر جلوگیری از شکل گیری انحصارات غیر قانونی و تسهیل رقابت ، تنظیم مقررات و کنترل بازارها ، مقررات کلی ناظر بر ساماندهی شرکتهای دولتی و واگذاری فعالیت ها و بنگاههای دولتی به بخشهای غیر دولتی، فرآیند ساماندهی بازارها ، فرآیند واگذاری شرکتهای دولتی به بخش های خصوصی و تعاونی و سازمان دهی اجرای قانون تدوین شده است .این لایحه پیشنهادی مبنای تهیه لایحه دیگری گردیده که مشتمل بر ۳۹ ماده و شش فصل ذیل به تائید وزیر اقتصاد و دارایی و ریاست محترم جمهوری رسیده است.
این فصول عبارتند از:
▪ فصل اول: تعاریف
▪ فصل دوم: اهداف و قلمرو فعالیت های هر یک از بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی
( شامل مواد ۲ تا ۱۲)
▪ فصل سوم: سیاست های توسعه بخش تعاون( شامل مواد ۱۲ تا ۲۰)
▪ فصل چهارم: فرایند ساماندهی بازارها( شامل مواد ۲۰ تا ۲۴)
▪ فصل پنجم: فرایند واگذاری شرکتهای د ولتی ( شامل مواد ۲۴ تا ۳۳)
▪ فصل ششم: ساماندهی اجرای قانون ( شامل مواد ۳۳ تا ۳۹)
تفاوتهای اساسی بین این دو لایحه ناشی از اعمال ضوابط و مقررات ناظر بر شکل گیری انحصارات می باشد که چون این مقررات در لایحه رقابت توسط وزارت بازگانی موجود می باشد از لایحه نهایی تهیه شده توسط دولت حذف گردیده اند. البته تبصره ها و موادی بسیار اساسی نیز از لایحه اولیه حذف شده اند مانند تبصره ماده ۱۴ که اذعان می دارد : کالا و خدمات تولید شده توسط بنگاه های با موضوع فعالیت مشمول گروههای یک و دو و فعالیت های اقتصادی تحت هیچ شر ایطی مشمول قیمت گذاری دولتی نخواهند بود یا ماده ۱۰ لایحه اول که سقف تملک نهادهای عمومی غیر دوتی را ۲۰ درصد عنوان نموده ولی در لایحه دوم سقف تملک به ۴۰ درصد افزایش یافته است در این خصوص در لایحه اولیه در ماده ۵۴ عنوان شده که از تاریخ تصویب این قانون واگذاری سهام مدیریت و کنترلی به موسسه ها، نهاها و شرکتهای مشمول ماده ۱۰ این قانون و تبصره آن ممنوع است که در لایحه دوم این ماده قانونی و تبصره آن نیز حذف شده است.
طرح پیشنهادی مجلس شورای اسلامی با تفاوت های اساسی با دو لایحه قبلی تحت عنوان طر ح قانون نحوه اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اسی و اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم که شامل فصلهای : اهداف و تعاریف ، نحوه اجرای بندهای الف، ب و ج سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی( مشتمل بر مواد ۱۷-۳)، حمایت از توسعه بخشهای تعاونی و خصوصی ( مواد ۲۵-۱۸)، تسهیل رقابت و منع انحصار( مواد ۶۷-۲۶)، الزامات واگذاری و نحوه مصرف وجوه حاصل از آن( مواد ۷۸-۶۸)و مواد متفرقه و اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم ( مواد ۸۳-۷۹) که در ماده ۸۰ به اصلاح مواد ۱۳، ۱۶ و ۱۷ قانون برنامه پرداخته شده است، می باشد .
این طرح همانند لایحه اولیه مواد قانونی رقابت یا ضد انحصار را دارا می باشد ولی با گنجاندن موادی در خصوصی سهام عدالت و نظام واگذاری و مدیریت آن جامع تر از لایحه اولیه شده است.
پیشنهادات اصلاحی این نوشتار که در آن از نظرات بسیاری از کارشناسان و خبرگان بازار سرمایه استفاده شده است مبتنی بر اصلاحیه لایحه دوم تهیه شده توسط دولت که به امضاء وزیر اقتصادی و دارایی و ریاست جمهوری رسیده است می باشد این اصلاحات از منظر بخش خصوصی و اجرای همزمان آزاد سازی و انحصار زدایی با خصوصی سازی با هدف ایجاد بستر مناسب برای فعالیت بخش خصوصی تهیه شده است.
الف) مشکلات قوانین موجود
۱) در حال حاضر قوانین و ضوابط محدود کننده ای برای شرکت های دولتی وجود دارد که واگذاری بخشی از آنها به بخش خصوصی باعث سرایت این محدودیتها به بخش خصوصی می شود که عبارتند از:
▪ بر اساس قانون بودجه هر سال شرکتهای دولتی هر ماهه ۱۲/۱ مالیات را پرداخت می کنند و ۴۰ درصد از سود ر ا بر اساس بودجه و قبل از تصویب مجمع عمومی سالیانه و ۱۶ ماه زودتر از سهامداران حقیقی به دولت پرداخت می کنند که این امر موجب کاهش نقدینگی شر کتهای دولتی شده و عدم رعایت پرداخت سود سهام یکسان را ایجاد می کند.
ب: شرکتهای دولتی از هیچ گونه مالیاتی از قبیل فعالیت های صنعتی در مناطق محروم، فعالیت سود سپرده، استفاده نمی کنند یعنی شریع شدن با دولت خطر عدم استفاده از معافیت مالیاتی را در بر دارد.
لذا پیشنهاد می شود شرکتهای دولتی از زمان اولین معامله به بورس صرفا بر اساس قانون تجارت و قانون سازمان بورس اوراق بهادار اداره شده و مشمول کلیه فعالیت های مندرج در قانون بمثابه بخش خصوصی شوند.
۲) قیمت گذاری کالا و خدمات
علیرغم بند ج ماده ۳۹ قانون برنامه چهارم توسعه و ماده ۳۶ همان قانون محدودیت تیعین قیمت کالا و خدمات و جلوگیری از صادرات یکی از مسائل اساسی بنگاهها می باشد لذا پیشنهاد می گردد:
- قیمت گذاری کالا و خدمات( به استثناء کااها و خدمات عمومی) صرفا بر اساس مکانیزم عرضه و تقاضا تعیین شود کالا و خدماتی که خارج از این مکانیزم عمل شود می بایستی هر ساله در بودجه سال توسط دولت معین و مابه التفاوت قیمت فروش کالا و خدمات به جامعه نسبت به قیمت مورد انتظار بنگاهها بر مبنای قواعد اقتصادی( قیمت تمام شده بر اساس استهلاک جایگزینی و هزینه های مالی جاری و سرمایه ای و حقوق و دستمزد و مواد اولیه و سربار و سود مورد انتظار تولید و خمات در آن بخش در بود جه منظور و ماهیانه به آنان پرداخت شود.
▪ اصلاح ساختار بازار
۳) اصلاح ساختار در بازار کالا و خدمات قبل از واگذاریهای دارائی های دولتی باید در قالب برنامه سه تا پنج ساله مشخص و تعریف شود.
لذا واگذاری سهام باید ابتدا با شعار آزاد نمودن بازارهای خصوصی و عمومی سازی دارائی های خصوصی سازی شد ه شروع گردیده و سپس هر بازاری آماده شد سهام آن بخش با توجه به تعدیلات بهای تمام شده و فروش آن واحدها در طی برنامه اجرائی زمان بندی و عملی شود.
لذا دولت موظف است در واگذاری کلیه بنگاههای دولتی مشمول واگذاری به بخش های خصوصی و تعاونی برنامه میان مدت مشخصی برای کلیه شاخصهای ذیل ارائه نماید:
الف) سهم مجاز مالکیت خارجی از هر بازار و هر یک از بنگاههای مشمول در بازارها
ب) نظام حمایت از تولید کننده و مصرف کننده در این بازار
ج) سیاست های تجاری( محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای)
د) حمایت های پولی ، مالی( نرخ، مالیات، نرخ سود ترجیحی)
هـ) سیاست های حمایتی از کارگران بنگاههای مشمول واگذاری در این بازارها
و) ئمنطقی کردن قیمت برق، آب و گاز کلیه واحدهای صنعتی
ز) بهره مالکانه در خصوص معادن گاز و نفت و فلزات آهنی و غیر آهنی بر اساس محتوای معادن و بر اساس استخراج سالیانه با توجه به هزینه سرمایه گذاری در معادن.
ح) در قیمت گذاری خدمات دولتی به قیمت های مزی محصولات و قیمت آن محصولات در کشورهای منطقه منا توجه شود و قیمت ها به گونه ای تعیین شود که بنگاههای داخلی در وضعیت رقابتی بالاتری قرار گیرند.
ط-تمامی بانکها، بیمه ها، برق ، آب و فاضلاب منطقه ای ، هواپیمایی، راه آهن، پخش و پالایش شرکت ملی گاز، پالایشگاهها و بنگاههای وابسته به وزارت نفت، نیرو، راه و ترابری بنحوی اصلاح ساختار نمایند که حداکثر تا پایان سال ۱۳۸۹ ضمن ارزیابی مجدد دارائی های خود قیمت تمام شده محصول آنها با قیمت های رقابتی به فروش برسند.
۴) در کنترل نرخ ارز حفظ قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی با کشورهای شریک تجاری بر اساس محاسبه نرخ ارز موثر مورد توجه قرار گیرد.
۵) حضور دولت در عرصه بازرگانی خارجی کاهش یافته و امتیازات واردات و صادرات در قالب نظام مزایده به این شرکتها فروخته شود.
▪ تقویت بازار سرمایه و بورس
۶) از آنجائی که تغییر نگرش از دارائی های مالی به جای درائی های فیزیکی و رساندن حجم بازار سرمایه به حجم قابل قبول از اهداف برنامه ۲۰ ساله کشور است لذا سیاست های مالی و مالیاتی باید در بخشهای بازارهای موازی بازار سهم بنفع این بازار تغییر یابد و دولت هر ساله در بودجه کل کشور با اعمال تمهیداتی موجبات کاهش دارئی های فیزیکی و به مرور گسترش بازار سهام را فراهم نماید.
۷) نسبت به گسترش و تعمیق بازار سرمایه و تنوع ابزارهای موجود استفاده در آن اقدام شود بگونه ای که استفاده از ابزارهای مشتقه در کنترل قیمت کالاهای مصرفی، فلزات گرانبها و اوراق رهنی مسکن جایگزین وشهای ناکارای کنونی شود.
۸) به منظور تقویت بنیه ش رکتهای سر مایه گذاری در بورس طی ۳ سال منابعی از طریق صندوق ذخیره ارزی و سایر منابعی که توسط دولت به مجلس داده می شود در اختیار این شرکتها قرار گیرد و مطالبات سهامداران عمده این شرکت ها از دولت به شرط واریز به این شرکتها از طریق سهام و یا نقد در اولویت قرار گیرد.
۹) شرکتهای مشمول خصوصی سازی بصورت مداوم از یک ماه قبل از ورود و تا پایان واگذاری به صورت ماهیانه موظف به ارائه گزارشات به سازمان خصوصی سازی و بورس و همچنین در سایت اطلاع رسانی خود باشند و مدیرانی که اطلاع رسانی مناسب نموده اند طی آئین نامه ای بصورت مالی و معنوی مورد تشویق قرار گیرند.
۱۰) روش محاسبه سود در شرکتها واخذ ذخایر قانونی متناسب با شرایط تورمی جامعه بگونه ای اصلاح شود که سود تقسیمی منجر به کاهش ارزش دارایی های شرکتها در بلند مد ت شود.
۱۱) جلسات شورای بورس بغیر از موارد خاص که توسط وزیر امو اقتصادی و دارائی اعلام می شود علنی بوده و حداقل هر دو ماه یکبار برگزار گردد.
▪ ساختار سهامداران و اصلاحات اساسانامه ای
۱۲) ساختار سهامداران در شرکتهای واگذاری اصل ۴۴ و شرکتهای خصوصی سازی شده مدیران اداره کنندگان این بنگاهها، نحوه کشف قیمت، بازارگردانی سهام برای یک دوره کوتاه مدت و مقررات مالی حاکم بر تین شرکتها بعد از حذف نظارتهای دستگاههای نظارتی بسیار قابل اهمیت است لذا:
الف) دولت حداکثر طی ۶ ماه از تصویب قانون نسبت به بستر ایجاد کانون های سهامداران اعم از شرکتهای سرمایه گذایها متشکل از شرکت های سرمایه گذاری استانی، کانون سهامداران حقیقی بصورت ملی و استانی اقدام نمایند.
ب) دستور العمل های انتخاب و گزینش مدیران برای شرکت های سرمایه گذاری و مدیران واحدهای خصوصی سازی شده و اصل ۴۴ با سمت گیری پر هیز از استفاده از کارکنان دولتی، مجلس و قضایی و دو شغله و استفادخ از خزانه دار و مدیران مالی موظف در شرکتها که همگی دارای صلاحیت اداره بنگاهها باشند تدوین گردد.
۱۳) اساسنامه شرکتهایی که بیش از ده هزار سهامدار داشته باشند بترتیبی اصلاح شود که در آن
الف) میزان تقسیم سود سالانه از حداقل ۱۰ درصد به حداقل ۲۵ درصد افزایش یابد.
ب) میزان پاداش هیات مدیره از حداکثر ۵ درصد سود تقسیم شده به ۱ درصد سود تقسیم شده کاهش یابد.
د) اعلام برنامه وبودجه شرکتها و حرکت مدیران بر اساس آن برنامه و بوجه بعنوان یکی از ملاکهای ارزیابی عملکرد مدیران قرار گیرد.
هـ) عدم پر داخت کمک بلاعوض و عدم انجام هزینه هایی که ر راستای فعالیت و عدم ایجاد سودآوری می گردد در اساسنامه تصریح شود.
ز) اجرای افزایش سرمایه بیش از نرخ تورم و خارج از فعالیت های اصلی شرکتها با حد نصاب بالاتری از توافق سهامداران در مجمع عمومی فوق العاده تعیین گردد.
ح) لحاظ جیمه دیرکرد پداخت سود مصوب مجمع برای شرکتهای بورسی
۱۴) مقررات جزایی برای مدیران شرکتهای خصوصی سازی شده و اصل ۴۴ در خصوص موارد با توجه به شرایط موجود در اقتصاد افزایش یابد.
▪ ضوابط واگذاری
۱۵) شر کتهای مشمول واگذاری حداقل یک ماه از واگذاری فرصتها و تهدیدات صنعت و شرکت خو را با ارائه صورتهای مالی سه سال گذشته و پیش بینی دوره میان مدت ۳ ساله از طریق رسانه ها به اطلاع عموم رسانده و شرایط مناسب جهت بازدید کانون های سرمایه گذاان حقوقی، حقیقی و کارگزاران نمونه را فراهم آورند.
۱۶) حداقل ۱۰ وز قبل از واگذاری از طریق صدا و سیما و جراید نظر تحلیل گران مالی و سازمان خصوصی سازی و شرکت مادر تخصصی با اطلاع عموم رسانده شود ( بانکها سرمایه گذار در زمان تشکیل این وظیفه را به عهده خواهند گرفت)
۱۷) کمیته ای متشکل از نمایندگان شرکت عرضه کنند ه سهام سازمان خصوصی سازی و تحلیل گران مالی متولی تعیین قیمت اولیه عرضه شوند.
۱۸) شرکت عرضه کننده سهام متعهد شود پس از واگذاری سهام گزارشات واقعی از وضعیت شرکت و شرکت مادر آن به طور مستمر( حداکثر ۳ ماه یکبار) به بورس ارائه نماید.
۱۹) قیمت پایه اولیه حداقل برای دوره ۱۰ روزه کاری اول یکسان بوده و تمامی اقشار جامعه بتوانند از آن استفاده کنند مکانیزم معامله و درصد نقد و نسیه و سقف ارقام توسط دولت با پیشنهاد سازمان خصوصی سازی برای هر شرکت تعیین شود.
۲۰) وظایف سازمان بورس اوراق بهادار در طی دوران واگذاری با محوریت حمایت از سهامداران باشد. اهم این وظایف عبارتند از:
الف) اتخاذ تمهیداتی جهت گسترش مالکیت شرکتها مطابق با ضوابط بورس قبل از سال ۱۳۷۰
ب) قوه قضاییه با ایجاد دادگاه های تخصصی بورس حداکثر یک دوره سه ماه بنحوی که از تضرر مدام جلوگیری نماید اتخاذ تصمیم و رای نهایی صادر نماید.
ج) سازمان از پذیرش شرکت هایی که ابهام داراییها و تملک بر دارایی ها و تغییر قیمت تمام شده فاحش و کاهش فروش درآمدها در آن وجود دارد پرهیز نماید.
د) سازمان بورس در هنگام پذیرش از کلیه حقوق و امتیازات و اسناد مالکیت داراییها، بدهیها و خصوصا بدهیهای پرسنلی، مالیاتی و تامین اجتماعی و کافی بودن ذخایر اطمینان حاصل نماید.
ه) دولت موظف است در طی یکسال کلیه صندوقهای بازنشستگی را تحت نظارت مجمع عمومی مرکب از سهامداران آن صندوقها اداره و عملکرد صندوقها بعنوان موسسات مالی هر ساله به سهامداران آنها (کارکنان مشمول) گزارش شود.
ز) سازمان خصوصی سازی و سایر متولیان خصوصی سازی موظف به ارائه گردش سالانه شوند.
ح) سهام واگذاری شده طبق اصل ۴۴ براساس قیمت سهم در بازار در حسابهاب دولت ثبت شود نه مقدار واریز شده به خزانه . این امر می تواند به شفاف سازی حسابهای دولت کمک نماید.
۲۱) دولت می تواند با ارائه وام به شرکت های سرمایه گذاری و افزایش سرمایه با صرف سهام توسط آنها، سهامداران مورد نظر خویش را به آنها معرفی نماید (از طریق کلیه شرکت های سرمایه گذاری موجود در بورس، تعاونی های سرمایه گذاری و شرکتهای سرمایه گذاری استانی).
۲۲) در سازمان بورس اوراق بهادار و قوه قضاییه بصورت مشترک دادگاه های ویژه بر روی هرگونه شکایت سرمایه گذاران حداکثر طی ۲ هفته تشکیل شو.
هر ذینفع در صورت بروز تخلف در خصوص این قانون یا قوانینی که در گذشته تشکیل شده است می تواند با مراجعه به دیوان عدالت اداری برای گرفتن حقوق خود اقدام و دیوان حداکثر طی ۱ ماه و خارج از نوبت نسبت به صدور رای اقدام خواهد نمود. کمیسیون ویژه ای از دیوان عدالت اداری مسئولیت دائمی نظارت بر اجرای صحیح خصوصی سازی های انجام شده و اصل ۴۴ را بعهده داشته و گزارشات راهر سه ماه یکبار ارائه خواهند نمود.

محمد رضا فرزین
اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی

منبع : خبرگزاری موج