بررسی تطبیقی سیاست های ابلاغی اصل ۴۴و مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران

● فصل اول؛ کلیات سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ قانون اساسی
در طول سالیان اخیر و پس از اثبات ناکار آمدی سیاست اقتصاد مبتنی بر تصدی گری دولتی ، عموم کشورهای جهان حرکتی تدریجی را در جهت خصوصی سازی و واگذاری امور اجرایی حوزه دولت به بخش های غیردولتی آغاز نموده اند ، و در این میان حتی کشوری مانند چین که روزگاری مهم ترین طرفدار اقتصاد دولتی بود نیز به این جرگه پیوسته است.
ابلاغ جدید مقام معظم رهبری مربوط به مفاد اصل ۴۴ قانون اساسی ، سرآغاز تحول مهمی است که نشان می دهد کشور ما نیز از این قائده مستثنی نمی باشد. این ابلاغیه از یک طرف مفهوم و اندازه دولت را تعریف و تنظیم و از سوی دیگر بستر رشد بخش خصوصی را فراهم خواهد کرده و باعث ارتقای امنیت سرمایه گذاری در کشور به عنوان مهم ترین مولفه¬ی سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی خواهد بود.
در واقع ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی حصول بزرگترین تجربه خصوصی سازی در تاریخ ایران را دست یافتنی نموده است. اجرای مدبرانه این سیاست ها بویژه در حوزه صنعت ، به ارتقای بهره وری منابع مادی و انسانی ، افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی ، شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی کشور و کاستن از بار ملی و مدیریتی دولت در مالکیت فعالیت های اقتصادی و افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در کشور منجر خواهد شد .
۱) تعریف خصوصی سازی
براساس تعاریف اقتصادی ، خصوصی سازی فرآیندی است که طی آن دولت در هر سطحی ، امکان انتقال وظایف و امکانات را بر اساس واگذاری مالکیت موضوع ، به بخش خصوصی بررسی نموده و در صورت اقتضا ، نسبت به انجام چنین انتقالی اقدام می نماید. در واقع خصوصی سازی وسیله ای برای بهبود عملکرد فعالیت های اقتصادی از طریق افزایش نقش نیروهای بازار است
با این حال معمولاً هدف اصلی اجرای سیاست خصوصی سازی ، واگذاری مالکیت فعالیت های اقتصادی به بخش خصوصی و ایجاد ساختاری رقابتی برای فعالیت های مورد نظر با امکان بهره گیری از مکانیزم های انگیزشی و کنترل بخش خصوصی در اقتصاد است ، که با تحقق دو مقوله مهم «ارتقای کارایی» و « بهبود تخصیص منابع» قابل دستیابی خواهد بود.
۲) اهداف خصوصی سازی
خصوصی سازی با اهداف متفاوتی در کشورهای مختلف پیگیری می شود ، ولی در نهایت سیاست خصوصی سازی ناظر بر اهداف زیر می باشد :
▪ افزایش کارآمدی اقتصاد ملی.
▪ افزایش درآمد دولت با فروش دارایی های دولتی.
▪ افزایش درآمدهای مالیاتی ناشی از بهبود کارآیی اقتصاد عمومی کشور.
▪ توسعه نهادهای بازار بویژه توسعه بازار سرمایه.
▪ تامین منابع مالی لازم برای توسعه سرمایه گذاری های جدید.
▪ تشویق بخش خصوصی به سرمایه گذاری های جدید.
▪ ایجاد فعالیت های جدید به منظور افزایش میزان اشتغال در سطح کشور.
۳) سیاست های اقتصادی بنگاه ها در خصوصی سازی
اهداف خصوصی سازی منحصر به سیاست های کلان اقتصادی نبوده و طیف وسیعی از سیاست های اقتصادی بنگاه ها را به شرح زیر شامل می شود.
▪ سازمان دهی مجدد و اصلاح ساختار بنگاه ها و در نتیجه بهبود مدیریت.
▪ بهبود فن آوری تولید.
▪ افزایش رقابت.
▪ کاهش قیمت تمام شده خرده فروشی و در نتیجه حفظ منافع مصرف کننده.
▪ افزایش تنوع محصول و در نتیجه افزایش قدرت انتخاب مصرف کننده.
۴) اصل ۴۳ قانون اساسی
« برای تامین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در راه رشد، با حفظ آزادگی او ، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران براساس ضوابط زیر استوار می شود.
۱) تامین نیازهای اساسی نظیر مسکن ، خوراک ، پوشاک ، بهداشت ، درمان ، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه.
۲) تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قراردادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند ، به شکل تعاونی و از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه های خاصی منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد. این اقدام باید با رعایت ضرورت های حاکم بر برنامه ریزی عمومی اقتصاد کشور در هر یک از مراحل رشد صورت گیرد.
۳) تنظیم برنامه اقتصادی کشور به صورتی که شکل و محتوا و ساعت کار چنان باشد که هر فرد علاوه بر تلاش شغلی ، فرصت و توان کافی برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی و شرکت فعال در رهبری کشور و افزایش مهارت و ابتکار داشته باشد.
۴) رعایت آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معین و جلوگیری از بهره کشی از کار دیگری
۵) منع اضرار به غیر و انحصار ، احتکار ، ربا و دیگر معاملات باطل و حرام
۶) منع اسراف و تبذیر در همه شئون مربوط به اقتصاد ، اعم از مصرف ، سرمایه گذاری ، تولید ، توزیع و خدمات
۷) استفاده از علوم و فنون و تربیت افراد ماهر به نسبت احتیاج برای توسعه و پیشرفت اقتصاد کشور
۸) جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور
۹) تاکید بر افزایش تولیدات کشاورزی ، دامی و صنعتی که نیازهای عمومی را تامین و کشور را به مرحله خودکفایی رسانده و از وابستگی برهاند.»
۵) بخش های مختلف نظام اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران از منظر اصل ۴۴
«اصل ۴۴ قانون اساسی ، نظام اقتصادی ایران را به سه بخش دولتی ، تعاونی و خصوصی منفک و حدود هر بخش را مشخص می کند .
▪ بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ ، صنایع مادر ، بازرگانی خارجی ، معادن بزرگ ، بانک داری ، بیمه ، تامین نیرو ، سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی ، رادیو و تلویزیون ، پست و تلگراف و تلفن ، هواپیمایی ، کشتیرانی ، راه و راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.
▪ بخش تعاونی شامل کلیه اتحادیه ها، تعاونی ها ، انجمن ها ، نهادهای غیر دولتی و ... است که به صورت دولتی و خصوصی اداره می‌گردد.
▪ بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی ، دامداری ، صنعت ، تجارت و خدمات می شود که مکمل فعالیت های اقتصادی دولتی و تعاونی است.
مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق بوده و از محدوده قوانین اسلام خارج نشده و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردیده و مایه زیان جامعه نشود ، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می کند.»
۶) ابلاغ اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری
ابلاغ سیاست های کلی استراتژیک و بسیار مهم اصل ۴۴ قانون اساسی ، براساس بند"یک" اصل ۱۱۰ قانون اساسی که تعیین سیاست های کلی نظام را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام ، در حیطه اختیارات و وظایف رهبر انقلاب قرار داده ، صورت گرفته است.
۶-۱) سیاست های کلی
متن ابلاغیه رهبر معظم انقلاب اسلامی به شرح زیر می باشد :
« باتوجه به ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی و مفاد اصل ۴۳ ، «سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» به منظور موارد زیر ابلاغ شده است :
▪ شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی.
▪ گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی.
▪ ارتقاء کارایی بنگاه های اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری.
▪ افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی.
▪ افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی.
▪ کاستن از بار مالی و مدیریت دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی.
▪ افزایش سطح عمومی اشتغال.
▪ تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها.»
چارچوب فعالیت های دولت توسط موارد زیر مشخص می‌گردد. دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد.
۱) دولت موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد ، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه حداقل ۲۰% کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.
۲) باتوجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور ، تداوم و شروع فعالیت ضروری خارج از عناوین صدر اصل ۴۴ توسط دولت ، بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.
تبصره:اداره و تولید محصولات نظامی ، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد، مشمول نیستند.
۳) سرمایه گذاری ، مالکیت و مدیریت در زمینه های مذکور در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی به شرح ذیل توسط بنگاه ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش های تعاونی و خصوصی مجاز است.
۴) کلیه صنایع و معادن بزرگ و مادر ، به استثنای صنایعی از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز وازاین نوع و معادنی از جمله معادن نفت و گاز وازاین نوع.
۵) فعالیت های بازرگانی خارجی در چارچوب سیاست های تجاری و ارزی کشور.
۶) بانک داری توسط بنگاه ها و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت های تعاونی سهام عام و شرکت های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهام داران با تصویب قانون.
۷) دربخش بیمه.
۸) تامین انرژی ، شامل تولید و واردات برق برای مصارف داخلی و صادرات.
۹) کلیه امور پست و مخابرات به استثنای شبکه های مادر مخابراتی ، امور واگذاری فرکانس و
شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی.
۱۰) راه و راه آهن.
۱۱) هواپیمایی (حمل و نقل هوایی) و کشتیرانی (حمل و نقل دریایی).
ـ تبصره : سهم بهینه بخش های دولتی و غیردولتی در فعالیت های صدر اصل ۴۴ ، باتوجه به حفظ حاکمیت دولت و استقلال کشور و عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی ، طبق قانون تعیین می شود.
باتوجه به ضرورت شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادی کشور مبتنی بر اجرای عدالت اجتماعی و فقرزدایی در چارچوب چشم انداز ۲۰ ساله کشور.
۱) تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت
۲) توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن در جهت رقابت کالاها در بازارهای بین المللی.
۳) آماده سازی بنگاه های جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی دریک فرآیند تدریجی و هدفمند.
۴) توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص.
۵) توسعه و ارتقاء استانداردهای ملی و انطباق نظام های ارزیابی کیفیت با استانداردهای بین المللی.
۶) جهت گیری خصوصی سازی در راستای افزایش کارایی و رقابت پذیری و گسترش مالکیت عمومی.
و بنا بر پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام بند ج سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ج.ا.ا مطابق بند ۱ اصل ۱۱۰ ابلاغ می گردد
۶-۲) سیاست های کلی بخش تعاونی
۱) افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به ۲۵% تا آخر برنامه پنج ساله پنجم.
۲) اقدام موثر دولت در ایجاد تعاونی ها برای بیکاران در جهت اشتغال مولد.
۳) حمایت دولت از تشکیل و توسعه تعاونی ها از طریق روش هایی از جمله تخفیف مالیاتی ، ارائه تسهیلات اعتباری حمایتی به وسیله کلیه موسسات مالی کشور و پرهیز از هرگونه دریافت اضافی دولت از تعاونی ها نسبت به بخش خصوصی.
۴) رفع محدودیت از حضور تعاونی ها در تمامی عرصه های اقتصادی از جمله بانکداری و بیمه.
۵) تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت با هدف ارتقاء سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور.
۶) حمایت دولت از دستیابی تعاونی ها به بازار نهایی و اطلاع رسانی جامع و عادلانه به این بخش.
۷) اعمال نقش حاکمیتی دولت در قالب امور سیاستگذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوع و پرهیز از مداخله در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی ها.
۸) توسعه آموزش های فنی و حرفه ای و سایرحمایت های لازم به منظورافزایش کارآمدی و توانمندی سازی تعاونی¬ها.
۹) انعطاف و تنوع در شیوه های افزایش سرمایه و توزیع سهام در بخش تعاونی و اتخاذ تدابیر لازم به نحوی که علاوه بر تعاونی های متعارف امکان تاسیس تعاونی های جدید در قالب شرکت سهامی عام با محدودیت مالکیت هر یک از سهامداران به سقف معینی که حدود آن را قانون تعیین می کند ، فراهم شود.
۱۰) حمایت دولت از تعاونی ها متناسب با تعداد اعضا.
۱۱) تاسیس تعاونی های فراگیر ملی برای تحت پوشش قراردادن سه دهک اول جامعه به منظور فقر زدایی.
۶-۳) سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار
۱) تداوم اعمال حاکمیت عمومی دولت پس از ورود بخش های غیردولتی از طریق سیاستگذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت بویژه در مورد اعمال موازین شرعی و قانونی در بانک های غیردولتی.
۲) جلوگیری از نفوذ و سیطره بیگانگان بر اقتصاد ملی.
۳) جلوگیری از ایجاد انحصار ، توسط بنگاه های اقتصادی غیردولتی از طریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات.
۶-۴) محدودیت های واگذاری
واگذاری ۸۰% از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش های خصوصی ، شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی به شرح ذیل مجاز است.
۱) بنگاه های دولتی که در زمینه معادن بزرگ ، صنایع بزرگ و صنایع مادر ( از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز ) فعال هستند؛ به استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز.
۲) بانک های دولتی به استثنای بانک مرکزی ج.ا.ا ، بانک ملی ایران ، بانک سپه ، بانک صنعت و معدن ، بانک کشاورزی ، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات.
۳) شرکت های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران.
۴) شرکت های هواپیمایی و کشتیرانی به استثنای سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی.
۵) بنگاه های تامین نیرو به استثنای شبکه های اصلی انتقال برق.
۶) بنگاه های پستی و مخابراتی به استثنای شبکه های مادر مخابراتی ، امور واگذاری فرکانس
شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی.
۷) صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری به تشخیص فرمانده کل قوا.
۶-۵ ) الزامات واگذاری
۱) توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت های کسترده و اداره بنگاه های اقتصادی بزرگ.
۲) نظارت و پشتیبانی مراجع ذی‌ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری.
۳) استفاده از روش های معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس ، تقویت تشکیلات واگذاری ، برقراری جریان شفاف اطلاع رسانی ، ایجاد فرصت های بربر برای همه ، بهره گیری از عرضه تدریجی سهام شرکت های بزرگ در بورس به منظور دستیابی به قیمت پایه سهام.
۴) ذی نفع نبودن دست اندرکاران واگذاری و تصمیم گیرندگان دولتی در واگذاری ها.
۵) رعایت سیاستهای کلی بخش تعاونی در واگذاری ها.
۶-۶) روش واگذاری
۱) قیمت گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام شود.
۲) فراخوان عمومی با اطلاع رسانی مناسب جهت ترغیب و تشویق عموم به مشارکت و جلوگیری از ایجاد انحصار و رانت اطلاعاتی صورت پذیرد.
۳) جهت تضمین بازدهی مناسب سهام شرکت های مشمول واگذاری اصلاحات لازم درخصوص بازار ، قیمت گذاری محصولات و مدیریت مناسب براساس قانون تجارت انجام گردد.
۴) واگذاری سهام شرکت های مشمول طرح در قالب شرکت های مادرتخصصی و شرکت های زیرمجموعه با کارشناسی همه جانبه صورت گیرد.
۵) به منظور اصلاح مدیریت و افزایش بهره وری بنگاه های مشمول واگذاری با استفاده از ظرفیت های مدیریت کشور اقدامات لازم جهت جذب مدیران باتجربه ، متخصص و کارآمد انجام پذیرد.
۶) فروش اقساطی حداکثر ۵ درصد از سهام شرکت های مشمول بند ج به مدیران و کارکنان
شرکت های فوق مجاز است.
۷) باتوجه به ابلاغ بند ج سیاست های کلی اصل ۴۴ و تغییر وظایف حاکمیتی ، دولت موظف است نقش جدید خود در سیاستگذاری ، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملی را تدوین و اجرا نماید.
۸) تخصیص درصدی از منابع واگذاری جهت حوزه های نوین با فناوری پیشرفته در راستای وظایف حاکمیتی مجاز است.
۶-۷) نتایج واگذاری
وجوه حاصل از واگذاری سهام بنگاه های دولتی به حساب خاصی نزد خزانه داری کل کشور واریز و در قالب برنامه ها و بودجه های مصوب به ترتیب زیر مصرف می شود :
۱) ایجاد خوداتکایی برای خانواده های مستضعف و محروم و تقویت تامین اجتماعی.
۲) اختصاص ۳۰% از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی های فراگیر ملی به منظور فقرزدایی.
۳) ایجاد زیربناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته.
۴) اعطای تسهیلات (وجوه اداره شده) برای تقویت تعاونی ها و نوسازی و بهسازی بنگاه های اقتصادی غیردولتی با اولویت بنگاه های واگذار شده و نیز برای سرمایه گذاری بخش های غیردولتی در توسعه مناطق کمتر توسعه یافته و محروم.
۵) مشارکت شرکت های دولتی با بخش های غیردولتی تا سقف ۴۹% به منظور توسعه اقتصادی مناطق محروم
۶) تکمیل طرح های نیمه تمام شرکت های دولتی با رغایت بند الف این سیاست ها.
● فصل دوم؛ آشنایی با مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران
۱) بررسی دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد ایران
بررسی دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد ایران به یک مطالعه دقیق و کارشناسانه نیاز دارد که از حوصله بحث خارج است اما در ادامه موضوعاتی که به نوعی محورهای ناکامی مناطق آزاد ایران محسوب می شوند ، عنوان می گردند.
۱-۱) بومی سازی مفاهیم بین المللی مناطق آزاد
فرآیند بومی سازی در کشور ما یک معضل بسیار پیچیده و البته بسیار فراگیر می باشد که دامنه عملکرد آن به ساختار های سخت افزاری محدود نبوده و دامنگیر مفاهیم و ارزشهای پذیرفته شده جهانی در مقوله نرم افزار و مغز افزار نیز شده است.در میان مظاهر سخت افزاری جامعه توانمند قرن بیستم و بیست و یکم که با طی فرآیند بومی سازی از ابزاری قدرتمند در خصوص ایفاء نقش سازندگی و توسعه کشور به اداواتی عموماَ بی تأثیر و گاهاَ ضد توسعه ای تبدیل شده اند باید به کامپیوتر( بخوانید رایانه)، موبایل( بخوانید تلفن همراه)،..... و حتی لاک غلط گیر اشاره نمود.
فرآیند بومی سازی نرم افزاری پس از نابود کردن ارزشها و تأثیرات بی نظیر مفاهیمی همچون سیستم مدیریت کیفیت ISO۹۰۰۰ ، سیستم اطلاعات مدیریت MIS ، و بسیاری موضوعات دیگر از این دست، امروزه در حال حل کردن و نابودی مفاهیم به روزی چون برنامه ریزی استراتژیک (راهبردی) ، چشم انداز بیست ساله جهوری اسلامی ایران و ... می باشد.مفاهیم مناطق آزاد نیز در این میان بی نصیب نمانده اند.
انحراف در تعاریف پایه و فلسفه تأسیس مناطق آزاد ایران از همان ابتدا ی امر قابل مشاهده است. اصولاَ در تعاریف اولیه مناطق آزاد علیرغم مکان یابی سوق الجیشی مناسب ، بدلیل واقع شدن در بعضاَ محروم ترین نقاط کشور، عملاَ ابزاری برای توسعه منطقه ای در نظر گرفته شدند ،در حالی که مناطق آزاد در دنیا مهم ترین ابزار برای توسعه اقتصاد ملی و تعامل با اقتصاد جهانی محسوب می شوند.
۱-۲) قانون ناکارآمد چگونگی اداره مناطق آزاد ایران
در واقع تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشوررا باید سرآغاز شکل گیری سایر عوامل عقب ماندگی و توسعه نیافتن مناطق آزاد ایران دانست. با مطالعه این قانون می توان فاصله عمیق فکری طراحان مناطق آزاد کشور را بامفاهیم بین المللی آن درک نمود.تعاریف گنگ و نامفهوم مأموریت های مناطق آزاد، نقش مبهم و بسیار کم رنگ دولت در قبال مناطق آزاد، تلاش برای تسری مفاد قانون اساسی ایران بویژه اصل ۸۱ در ممنوعیت اعطاء حق مالکیت معنوی به اتباع خارجی، و نیز گنجاندن موضوع احتمال مصادره سرمایه گذاری های انجام شده در مناطق به نفع عموم مردم در ماده ۲۱ از مهمترین ابعاد بازدارنده این قانون شمرده می شوند.
۱-۳) اختلاف عمیق فکری دولت های سه گانه در برخورد با مناطق آزاد
تغییرات گسترده رویکرد دولت های حاکم در ایران در مواجهه با مفهوم منطقه آزاد نیز خود به عاملی تأثیر گذار در ناکارآمدی این مناطق تبدیل شده است. در واقع باید اذعان نمود تفکرات دولت های سه گانه کشور از زمان تأسیس مناطق آزاد در این خصوص، هیچ نقطه مشترکی ندارند. آشفتگی فکری در خصوص مفاهیم بنیادی مناطق آزاد در میان دولت مردان ، بصورت کاملاَ آشکار در فرآیند اداره مناطق ، توقعات بیجا ازآنها همچون توسعه منطقه ای و محدودیت های گسترده در خصوص تصمیم گیری و پذیرش سرمایه خودنمایی می کند.
۱-۴) عدم تکمیل زیر ساخت های مورد نیاز مناطق آزاد در بدو تأسیس توسط دولت
متأسفانه یکی دیگر از مشکلاتی که امروزه مناطق آزاد ایران به شدت درگیر آن می باشند، عدم تعهد دولت در تأمین وتکمیل زیرساختهای مورد نیاز ایشان است.دقت نظر در جداول مقایسه ای ذیل به تنهایی نشان دهنده وضعیت مناطق آزاد ایران در جایگاه رقابت با مناطق آزاد موفق دنیا است.
جدول مقایسه ای زیرساخت های مناطق آزاد در بدو تأسیس
ردیف/ نام منطقه/ سال تأسیس/ وضعیت سرمایه گذاری در سال آغاز
۱/ چابهار/ ۱۹۹۴/ شروع بدون سرمایه گذاری اولیه دولتی
۲/ قشم/ ۱۹۹۴/ شروع بدون سرمایه گذاری اولیه دولتی
۳/ کیش/ ۱۹۹۴/ شروع بدون سرمایه گذاری اولیه دولتی
۴/ شیامین/ ۱۹۸۰/ ۴.۵ میلیارد دلار دولتی
۵/ های نان/ ۱۹۸۸/ ۲.۵ میلیارد دلار دولت - ۸۴۰ میلیون دلار بخش خصوصی
۶/ جبل علی/ ۱۹۸۵/ ۲.۵ میلیارد دلار سرمایه گذاری اولیه که امروزه به ۱۳.۵ میلیارد دلار افزایش یافته است.
۱-۵) جایگاه مبهم مناطق آزاد در اسناد توسعه ای جمهوری اسلامی ایران
متأسفانه عدم حصول توافق جمعی صاحب نظران ،دست اندرکاران و سیاست گذاران حوزه مناطق آزاد در خصوص تعاریف اولیه و بنیادی ، اکنون نیز در موضوع جایگاه مناطق آزاد و نقش ایشان در توسعه ملی تداوم یافته است.شاخصه بلند نظری و توقع واقعی از مناطق آزاد به میزان پتانسیل های بالقوه آنها ، امروزه در اسناد توسعه ای کشور یک کمبود غیر قابل وصف محسوب می شود.
در یک جمله می توان علت کوته نظری در تعیین مطالبات توسعه ای مناطق آزاد کشورمان را در عملکرد گذشته مناطق جستجو کرد.در واقع برنامه ریزان بدون توجه به مشکلات و معضلات متعدد و محدود کننده مناطق آزاد که عملاَ این مناطق را از تعریف بین المللی « مناطق آزاد» به « مناطق بسته » سوق داده است، سطح توقعات خود را در حد برداشت خود از توان کاذب فعلی مناطق استوار نموده اند.
۳) ساختار های اداره مناطق آزاد در دنیا
امروزه مناطق آزاد در دنیا با ساختار های متفاوتی اداره می شوند که مهمترین آنها به شرح ذیل می باشند:
الف) ساختار دولتی
در این گونه مناطق دولت بصورت مستقیم اداره امور را به عهده دارد. گاهاَ دپارتمان هایی در بدنه دولت ایجاد می گردند
که عهده دار انجام وظائف می گردند. مناطق آزاد ایران از این دسته می باشند. در این گونه ساختار ها تدوین قوانین مربوطه به عهده قوه مقننه کشور مربوطه می باشد.
ب) حاکمیت دولت های محلی
در کشورهایی که بصورت فدرال و از اتحاد چندین ایالت یا حکومت محلی تشکیل می شوند ، نوعی از ساختار اداره منطقه آزاد جاری است که در آن دولت محلی ضمن تبعیت از کلیات مصوب در نظام فدرال ، خود به تنهایی اقدام به ایجاد واداره منطقه آزاد می نماید. مناطق آزاد مستقر در کشور امارات متحده عربی نمونه بارز این گونه مناطق هستند. دولت های محلی که زیر نظر امیران امارت های کشور امارات فعال می باشند ، سیاستگذاری و هدایت مناطق آزاد را به عهده دارند. در این ساختار ها فرمانهای امیر به عنوان قانون ملاک عمل قرار گرفته و سیاست های کلان نیز توسط امیر دیکته می شود.
ج) کنسرسیوم
نوع دیگری از ساختار های ادراه مناطق آزاد ، تشکیل کنسرسیوم می باشد. در این موارد دولت مؤسس بخش
قابل توجهی از سهام خود را به اعضاء کنسرسیوم منتقل می نماید. انتخاب اعضاء به روش های متفاوت از جمله فراخوان برگزاری مزایده صورت می پذیرد . در این ساختار گاهاَ دولت مؤسس خود ترکیب کنسرسیوم را معین می نماید.
این ترکیب می تواند شامل سرمایه گذاران دولتی از کشور مؤسس ، سرمایه گذاران خصوصی داخلی یا خارجی و با شخصیت های مستقل حقیقی و حقوقی باشد. کنسرسیوم اگر چه پس از تشکیل هیئت مدیره جدید ، بعضاَ سازوکارها و روشهای انجام امور را متناسب با اهداف خود تغییر خواهد داد ، اما در قوانین کلی تابع قوه مقننه کشور مؤسس خواهد بود. منطقه آزاد جبل علی در دبی نمونه مناطق آزاد از این دست می باشد. اگر چه این منطقه با سرمایه گذاری دولت محلی و تحت سیاست های راهبردی امیر دبی تأسیس شده است اما در سالهای بعد اداره آن به کنسرسیومی از نهادهای دولتی و شرکت های قدرتمند اماراتی واگذار شده است.
آنچه توضیح آن در این مقطع لازم است موضوع میزان تابعیت کنسرسیوم از قوانین کشور مؤسس می باشد. همانطور که اشاره شد کنسرسیوم در قوانین کلی تابع کشور مؤسس خواهد بود. این قوانین عموماَ شامل مقررات گمرکی ، اتباع خارجی ، معافیت های مالیاتی و دارایی و امنیت ملی می باشد.
بدیهی است در این گونه ساختارها دولت های مؤسس و نهادهای قانون گذاری دخالتی در خصوص تدوین سیاست های راهبردی منطقه آزاد از جمله محدودیت های پذیرش سرمایه و سرمایه گذار ، انتقال سود ، سرمایه و ارز ، تعرفه ها و سرویس های خدماتی و سایر موارد از این دست نخواهند داشت.
د) ساختار خصوصی
این مناطق پس از صدور مجوز توسط حکومت های مرکزی ، تأسیس و در قوانین کلان تابع تصمیمات قوه مقننه کشور می باشند ، ولی در تعیین و تدوین سازوکارهای اجرایی و سیاستگذاری عملکرد خود در دراز مدت مستقل می باشند. مناطق آزاد مکزیک و ترکیه نمونه های این ساختار می باشند.
در کشور مکزیک هم اکنون بیش از ۱۰۷ منطقه آزاد وجود دارد که بصورت خصوصی اداره می شوند . برخی از این مناطق محدود به یک کارخانه می باشند که در محدوده مساحت خود از مزایای ویژه مناطق آزاد بهره می برند.
ه) ساختار مشارکتی
در این موارد دولت های مؤسس بخشی از سهام مناطق آزاد خود را در قالب های متفاوتی همچون خصوصی سازی به سرمایه گذاران عموماَ حقوقی واگذار می نمایند. مناطق آزاد هند نمونه های ساختار مشارکتی می باشند.در این گونه موارد حق تنظیم قوانین چگونگی اداره منطقه آزاد برای کشور مؤسس محفوظ خواهد ماند. در عین حال این مناطق در تدوین برنامه های راهبردی و تعریف برنامه های عملیاتی و ایجاد روش های کاری خود مستقل عمل می نمایند.
فعالیت های مناطق آزاد با ساختار مشارکتی عموماَ در راستای یک محور متمرکز می باشد . بیشتر مناطق آزاد در هند بصورت پارکهای رشد و فن آوری و با محوریت صنایع الکترونیک وکامپیوتر و بویژه نرم افزار و با مشارکت شرکت های دولتی و خصوصی و تعاونی هندی بوجود آمده اند.
۳) ماهیت ساختاری مناطق آزاد ایران
در ایران طبق تکلیف مقرر در تبصرة ۱۹ قانون برنامه‌ اول توسعه (۷۲-۱۳۶۸) و در سال پایانی این قانون سه منطقة آزاد قشم، کیش و چابهار پا به عرصة وجود گذاشتند. با شکل‌گیری دبیرخانة شورایعالی مناطق آزاد در تابستان ۱۳۷۱ فرآیند تصویب «قانون چگونگی ادارة مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران» در شهریور ماه ۱۳۷۲ پشت سر گذاشته شد. هیأت وزیران به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی اختیارات خود ناشی از قانون فوق‌الذکر را به شورایعالی مناطق آزاد تفویض نمود. با تشکیل شورایعالی مناطق آزاد عمده مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی قانون یاد شده، در طول سال ۷۳ تهیه و به تصویب این شورا رسید.
آز آنجا که قانون محاسبات عمومی کشور تصریح دارد: « سازمانها،مؤسسات،نهادها و شرکت هایی که بیش از ۵۰ درصد سهام آنها متعلق به دولت باشند، مؤسسات دولتی محسوب می گردند.» ،. و ماده ۵ قانون چگونگی اداه مناطق آزاد ایران نیز عنوان می نماید: « هر منطقه(منظور مناطق آزاد ایران است) ، بصورت شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است ، اداره می شود.» ، لذا می توان مناطق آزاد ایران را در زمره ساختار های دولتی بحساب آورد
اگرچه در ظاهر موضوع شکل گیری مناطق آزاد ایران در قالب ساختارهای دولتی می گنجد ، اما اشکالاتی نیز در این میان مترتب است که ماهیت ساختاری مناطق آزاد ایران را تحت سئوال قرار می دهد.از جمله اشکالات وارده می توان به موارد ذیل اشاره نمود.
۱) بخش دوم ماده ۵ قانون اداره مناطق آزاد ایران عنوان می دارد« این شرکت هاو شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراَ بر اساس این قانون اداره خواهند شد.» بنابر این بر اساس این ماده سازمان های مناطق آزاد از دامنه شمول قوانین ومقررات دولتی خارج می باشند.
۲) اگر چه ماده ۵ تصریح به شخصیت حقوقی مستقل مناطق آزاد دارد اما هیئت وزیران بر اساس تصویب نامه »۱۶۶۳۲/ت ۳۰ ه » مورخ ۱۳/۲/۱۳۷۳ اختیارات خود را به وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تفویض نموده است. در حال حاضر نیز شورای عالی مناطق آزاد در فرآیند تجمیع شوراها عملاَ در حال حذف شدن می باشد و دبیر این شورا نیز طی حکمی از سوی ریاست محترم جمهوری به عنوان مشاور رئیس جمهور در امور مناطق آزاد منصوب شده اند.
بدین ترتیب با حذف تدریجی دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد فرآیندهای تصمیم گیری در حوزه مناطق آزاد بلاتکلیف و پیچیده تر از سابق خواهد شد. همچنین موضوع بازنگری قوانین ومقررات مناطق آزاد نیز که مهمترین مانع توسعه ای مناطق می باشند در پرده ای از ابهام قرار خواهد گرفت.
۳) اگر چه سیستم بودجه ریزی به سبک تبادل موافقت نامه و تأیید توسط دبیرخانه شورایعالی در حال حاضر جاری می باشد، اما مناطق آزاد علیرغم منتسب بودن به دولت ، سهمی از بودجه جاری و عمومی دولت ندارند. همانطور که سابقاَ نیز ذکر گردید دولت بدون قبول هیچگونه تعهدی در زمینه تکمیل زیرساخت های مناطق آزاد نسبت به افتتاح آنها اقدام نمود و سپس موضوع کسب درآمد و توسعه وتکمیل زیرساخت های مناطق را به عهده خود ایشان گذاشت. حتی در برهه ای از زمان نیز دبیرخانه شورایعالی اقدام به سهم خواهی از محل منابع درامدی مناطق نموده است.
آنچه اکنون پس از ۱۷ سال از تأسیس مناطق آزاد ایران مشهود است عدم تکمیل زیرساخت ها به عنوان مهمترین ابزار حضور قدرتمند و رقابتی مناطق آزاد ایران در عرصه بین المللی و قطع محل های پیش بینی شده درآمدی مناطق می باشد که روند فعالیت های عمرانی از محل منابع درآمدی را به پایین ترین سطح خود رسانده است.
۴) علیرغم تلاش قانونگذار در ماده ۵ قانون اداره مناطق آزاد ایران برای تصریح عدم شمول دامنه قوانین شرکت های دولتی در مناطق آزاد ، در دیگر مفاد قانون مذکور به دفعات شاهد موادی هستیم که مناطق آزاد را نه تنها در محدودیت های شرکت های دولتی قرار داده است بلکه گاهاَ مشکلات مضاعفی را نیز ایجاد نموده است .به عنوان مثال می توان تسری قانون کار ایران در مناطق ازاد را ذکر نمود.
۵) یکی دیگر از اشکالاتی که در حوزه وظائف ساختاری مناطق آزاد قابل مشاهده است اختلاط بیش از حد وظائف حاکمیتی و فرامنطقه ای در فعالیت های حقیقی و ایده¬آل ایشان است. به بیان دیگر عدم وجود توافق جمعی در تعریف فلسفه تأسیس مناطق آزاد کشور و توقعات بیجای مسئولین محلی و ملی از مناطق ، بسیاری از وظائف حاکمیتی دولتی را بر دوش مناطق تحمیل نموده است.برای توضیح بیشتر به متن « قانون مدیریت خدمات کشوری» اشاره می نماییم.
▪ ماده ۸- امورحاکمیتی :
آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود، از قبیل:
الف) سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی وسیاسی.
ب) برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد.
ج) ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم.
د) فراهم‌نمودن زمینه‌ها و مزیتهای لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری.
هـ) قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضائی.
و) حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجادآمادگی دفاعی و دفاع ملی.
ز) ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی.
ح) اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی.
ط) حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی.
ی-)تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور.
ک) ارتقاء بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفتهای واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی.
▪ ماده ۹ - امور اجتماعی‌، فرهنگی و خدماتی:
آن دسته از وظایفی است که منافع اجتماعی حاصل از آنها نسبت به منافع فردی برتری دارد و موجب بهبود وضعیت زندگی افراد می گردد، از قبیل:
آموزش و پرورش عمومی و فنی و حرفه‌ای‌، علوم و تحقیقات‌، درمان‌، توان بخشی، تربیت بدنی و ورزش‌، اطلاعات و ارتباطات عمومی و امور فرهنگی‌، هنری و تبلیغات اسلامی.
▪ ماده ۱۰ - امور زیربنایی‌:
آن دسته از طرح های تملک داراییهای سرمایه‌ای است که موجب تقویت زیرساختهای اقتصادی و تولیدی کشور می گردد، از قبیل : طرح های آب و خاک ، شبکه‌های انرژی‌، ارتباطات و راه‌.
▪ ماده ۱۱ - امور اقتصادی:
آن دسته از اموری است که دولت‌، متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقیقی و حقوقی درحقوق خصوصی عمل می‌کند مانند تصدی در امور صنعتی‌، کشاورزی‌، حمل‌ونقل‌، بازرگانی‌، مسکن و بهره‌برداری ازطرحهای مندرج درماده (۱۰) این‌قانون‌.»
بنابر این مطابق مفاد فوق هرگونه وظائف حاکمیتی در محدوده مناطق آزاد در دامنه شمول وظائف دولت می باشد.البته ماده ۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه نیز به نوعی بر لزوم ارائه خدمات دولتی در محدوده مناطق آزاد همچون سایر نقاط کشور تأکید می نماید.
اما نکته مهم دیگری که از بررسی امور حاکمیتی بدست می آید عدم امکان انتقال این امور از حوزه تصدی دولت به بخش خصوصی است که در بخش بعدی به آن اشاره خواهد شد.
در مجموع مناطق آزاد ایران اگرچه در ظاهر در رسته مناطق آزاد دولتی قرار می گیرند اما سیاست ها و برخورد های عموماَ انفعالی دولت در خصوص مناطق آزاد و وجود مجموعه قوانین ومقررات ناکارآمد ، گونه ای جدید و بی سابقه از ساختارهای اداره مناطق آزاد در دنیا را تولید نموده است. آنچه امروزه شاهد آن هستیم مناطقی عقب افتاده ( در مقایسه با سایر مناطق منطقه ) و بلاتکلیف می باشند کهبا تصویب یک قانون مشمول قوانین شرکت های دولتی نبوده و با ده ها مصوبه دیگر از هر شرکت دولتی دیگری مکلف تر و وابسته تر به دولت و بانک مرکزی و .... می باشند.
● فصل سوم؛ بررسی تطبیقی سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ و مناطق آزاد
اکنون پس از تشریح مقدمات لازم می توان موضوع خصوصی سازی در حوزه مناطق آزاد ایران را بررسی نمود و مشخص نمود فرآیند خصوصی سازی مبتنی بر اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری در این موضوع ، تا چه اندازه با مقتضیات مناطق آزاد سازگار می باشد. در این مقطع بررسی ها منحصراَ بر مبنای سیاست های ابلاغی انجام می گردد و در بخش بعدی به بررسی لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴ خواهیم پرداخت.
در این بخش شرایط تطبیق موضوع بررسی بر اساس سه محور کلی «محدودیت های واگذاری» ، «الزامات واگذاری» و «روش های واگذاری» به چالش کشیده می شود.
۱) مناطق آزاد و محدودیت های واگذاری در اصل ۴۴
سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ فعالیت های بنگاه ها را به سه دسته کلی تقسیم کرده است.
ـ دسته اول: مواردی بجز بنگاه های مشمول دسته دوم وسوم ذیل
ـ دسته دوم: عناوین صدر اصل ۴۴
ـ دسته سوم: موارد استثناء مشمول اصل ۴۳ و استثناءات ذکرشده در سیاست های ابلاغی
بر اساس سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ دسته اول و دسته دوم مشمول واگذاری مطابق بند«ج» می باشند. بنگاه های مشمول صدر اصل ۴۴ و دسته سوم در بخش چهارم معرفی شده اند. مناطق آزاد بواسطه شأن فعالیت های اقتصادی خود عملاَ در دسته بندی گروه اول قرار می گیرند.
در سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ تکلیف بنگاه های مشمول دسته اول مشخص نشده است . اما در نامه مقام معظم رهبری به ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام ، چنین می خوانیم:
« بنگاه ها و مراکز اقتصادی که با هیچ یک از عناوین صدر اصل ۴۴ منطبق نیستند ، احصاء شده و اگر در اختیار بخش دولتی است بر اساس قانون عادی ، به دو بخش دیگر منتقل شود ، و دولت حق هیچگونه فعالیت جدید خارج از موارد اصل ۴۴ را نداشته باشد.»
بدین ترتیب مناطق آزاد که مشمول بنگاه های دسته اول قرار می گیرند ، می بایست در اختیار بخش های تعاونی یا خصوصی قرار گیرند . همچنین بر اساس ماده ۸۷ لایحه پیشنهادی دولت ، مناطق آزاد مشمول فرآیند خصوصی
سازی مبتنی بر سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ می باشند.
▪ ماده۸۷- کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی موضوع ماده چهار قانون محاسبات عمومی کشور مصوب اول شهریور ۶۶ و همچنین کلیه دستگاههای اجرایی، شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام آنهاست، از جمله شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای تابعه و وابسته به آن، سایر شرکتهای وابسته به وزارت نفت و شرکتهای تابعه آن، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکتهای تابعه آن، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکتهای تابعه آن، سازمان در حال تصفیه صنایع ملی ایران و شرکتهای تابعه آن، مرکز تهیه و توزیع کالا و همچنین سهام متعلق به دستگاهها، سازمانها و شرکتهای فوق الذکر در شرکتهای غیردولتی و شرکتهای که تابع قانون خاص می‌باشند و بانکها و موسسات اعتباری در فعالیتهای اقتصادی مشمول مقررات این قانون خواهند بود.»
در عین حال مواردی نیز وجود دارند که بر اساس آنها می نوان اثبات نمود مناطق آزاد در دامنه شمول سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ قرار نمی گیرند که ذیلاَ اشاره می گردد.
الف) همانطور که در اشکالات ساختاری در بخش چهارم اشاره گردید ، سازمان های مناطق آزاد در حوزه فعالیت خود عملاَ عهده دار انجام وظائف حاکمیتی دولت می باشند. با دقت در اساسنامه مناطق آزاد در می یابیم که مهمترین اهداف مناطق آزاد به شرح ذیل می باشند:
اهداف کلان مناطق آزاد / حوزه فعالیت
۱) تسریع درانجام امور زیربنایی / عمرانی و فنی و شهری
۲) عمران و آبادانی / عمرانی و فنی و شهری
۳) رشد و توسعه اقتصادی / اقتصادی
۴) سرمایه گذاری وافزایش درآمد عمومی / اقتصادی
۵) ایجاد اشتغال سالم ومولد/ اقتصادی و اجتماعی
۶) تنظیم بازار کار / اقتصادی و اجتماعی
۷) تنظیم بازار کالا / اقتصادی
۸) حضورفعال دربازارهای جهانی و منطقه ای / اقتصادی و ارتباطات بازاریابی
۹) تولید و صادرات کالاهای صنعتی وتبدیلی / اقتصادی و ارتباطات بازاریابی
۱۰) ارائه خدمات عمومی اجتماعی و امور شهری
بدین ترتیب مشاهده می گردد بسیاری از امور فوق در حیطه مواد ۸ الی ۱۰ قانون خدمات مدیریت کشوری می گنجد و وظائف حاکمیتی سازمان های مناطق آزاد تلقی می گردد. این بدان معنا است که وجود وظائف حاکمیتی در حوزه فعالیت های مناطق آزاد به عنوان جایگزین دولت ، مانع از حضور مناطق آزاد در گروه های مشمول اصل ۴۴ می گردد.
ب) از دیدگاه دیگری نیز موضوع تسری فعالیت های دولتی در حوزه اهداف و وظائف مناطق آزاد ، قابل بررسی می باشد.
اگر به تعریف سازمان دقت نماییم آن را اینگونه می یابیم: « سازمان تشکیلاتی است که برای تحقق برخی اهداف و سیاست های دولت ایجاد می شود.» تعریف حاضر از لغت نامه دهخدا استخراج شده است. بر اساس این تعریف اصولاَ سازمان های مناطق آزاد که قانون به ایجاد آنها صراحت دارد ، به منظور تحقق اهداف و سیاستهای دولت ایجاد شده اند و عهده دار وظائف عموماَ حاکمیتی دولت در محدوده مناطق خود هستند و بدین ترتیب از دامنه شمول اصل ۴۴ خارج می گردند.
سازمان در واقع یک نهاد فرادست محسوب می گردد که ممکن است برای انجام وظائف و تحقق اهداف کلان ، اقدام به ایجاد شرکت هایی در مجموعه تشکیلاتی خود نماید. در مقیاس کلان می توان به سازمان هواپیمایی کشوری اشاره نمود که شرکت فرودگاه های کشور زیر مجموعه آن بوده و وظائف خاص خود را انجام می دهد.
متأسفانه همانطور که سابقاَ نیز اشاره گردید ماهیت ساختاری مناطق آزاد مبهم و ناشناخته می باشد. در متن ماده ۵ قانون اداره مناطق آزاد می خوانیم : « هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‏گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‏شود. این شرکت‏ها و شرکت‏های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‏های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه‏های مربوط اداره خواهندشد ودر موارد پیش‏بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود.»
همانطور که ملاحظه می شود ماهیت سازمان های مناطق آزاد بصورت شرکت عنوان شده است. این موضوع با تعاریف "سازمان" و "شرکت" مغایر است. شرکت در واقع همکاری تعدادی از افراد در راستای انجام فعالیت هایی تعریف شده می باشد که منجر به ایجاد درآمد شده و اعضاء در سود یا ضرر حاصله شریک می باشند. این تعریف با موارد ذکر شده در بند ۵ اساسنامه سازمان های مناطق آزاد که در بند الف ارائه گردید،در تناقضی آشکار قرار دارد.
ج) موضوع دیگری که مبحث فوق را پیچیده تر می کند موضوع تعلق سرمایه سازمان های مناطق آزاد به دولت می باشد. در صورتی که سرمایه سازمان های مناطق آزاد تماماَ متعلق به دولت باشد این سئوال مطرح می گردد که چرا در ماده ۴ اساسنامه مناطق آزاد ، سرمایه مناطق به یکصد هزار سهم مساوی به ارزش یک میلیون ریال تقسیم گردیده است؟
از آنجا که هیچ پاسخ منطقی برای این سئوال یافته نشده است ، این موضوع به ذهن می آید که طراحان تشکیلات اداره مناطق آزاد نتوانسته اند ماهیتی یک دست و روشن از سیستم خود ارائه داده و با مخلوط نمودن مفاهیم و اصولی کاملاَ متفاوت ، ساختاری پیچیده و غیر واقعی از مناطق آزاد را به تصویر کشیده اند.
د) نکته آخر که از متن ماده ۵ قانون اداره مناطق آزاد استخراج می شود موضوع خارج بودن مناطق آزاد از دامنه شمول قوانین و مقررات شرکت های دولتی است . ماده ۵ صراحت دارد که مناطق آزاد صرفاَ بر مبنای قانون خاص خود اداره می شوند و مجموعه قوانین ومقررات شرکت های دولتی در محدوده مناطق آزاد لازم الاجراء نمی باشد. این ماده به شخصیت حقوقی مستقل سازمان های مناطق آزاد نیز اشاره می کند . با وجود چنین صراحت قانونی مناطق آزاد در دسته بندی جداگانه ای از شرکت های دولتی قرار می گیرند و این ابهام بوجود می آید که بر اساس این موضوع از دامنه شمول سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ نیز خارج خواهند شد.
در مجموع این نابسامانی های ساختاری و تناقضات مفهومی ، تصمیم گیری در خصوص این که مناطق آزاد در دامنه شمول اصل ۴۴ قرار می گیرند یا خیر را به نوعی ناممکن ساخته است.
۲) الزامات واگذاری بر اساس سیاست های ابلاغی و جایگاه مناطق آزاد
با عنایت به اینکه تعیین دامنه شمولیت اصل ۴۴ در حوزه مناطق آزاد در پرده ای از ابهام قرار دارد ، فرض بر این گرفته می شود که مناطق آزاد مشمول فرآیند خصوصی سازی منطبق با سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ قرار بگیرند. در ادامه سایر محور های اجرایی نمودن اصل ۴۴ در خصوص مناطق آزاد مورد بررسی قرار می گیرند.
اگرچه الزامات واگذاری سابقاَ در بخش چهارم ذکر شده اند ، اما بواسطه بررسی دقیقتر مجدداَ ارائــه می گردند.
۱) توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت های کسترده و اداره بنگاه های اقتصادی بزرگ.
۲) نظارت و پشتیبانی مراجع ذی¬ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری.
۳) استفاده از روش های معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس ، تقویت تشکیلات واگذاری ، برقراری جریان
۴) شفاف اطلاع رسانی ، ایجاد فرصت های برابر برای همه ، بهره گیری از عرضه تدریجی سهام شرکت های بزرگ در بورس به منظور دستیابی به قیمت پایه سهام.
۵) ذی نفع نبودن دست اندرکاران واگذاری و تصمیم گیرندگان دولتی در واگذاری ها.
۶) رعایت سیاستهای کلی بخش تعاونی در واگذاری ها.
سیاست های ابلاغی در این محور عموماَ به فعالیت های واگذاری و دست اندر کاران آن مرتبط می باشد ، لذا در خصوص تطبیق آن با شرائط خاص مناطق آزاد الزامات خصوصی که تحت عنوان بند ج اصل ۴۴ ابلاغ شده اند را مورد کنکاش قرار می دهیم.
۳) بررسی روش واگذاری مبتنی بر بند ج اصل ۴۴ و مناطق آزاد
با توجه به ابلاغ بند ج اصل ۴۴ که طی آن الزامات ویژه روش واگذاری به شرح مبسوط تری تشریح شده است ، ضمن ارائه مجدد متن ابلاغ ، شرایط تطبیقی آن با فرآیند خصوصی سازی مناطق آزاد مورد بررسی قرار می گیرد.
« بند ج اصل ۴۴ »
الف) قیمت گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام می شود.
ب) فراخوان عمومی با اطلاع رسانی مناسب جهت ترغیب و تشویق عموم به مشارکت و جلوگیری از ایجاد انحصار و رانت اطلاعاتی صورت پذیرد.
ج) جهت تضمین بازدهی مناسب سهام شرکتهای مشمول واگذاری اصلاحات لازم درخصوص بازار، قیمت گذاری محصولات و مدیریت مناسب براساس قانون تجارت انجام گردد.
د) واگذاری سهام شرکتهای مشمول طرح در قالب شرکتهای مادر تخصصی و شرکت های زیرمجموعه با کارشناسی همه جانبه صورت گیرد.
ه‍) به منظور اصلاح مدیریت و افزایش بهره وری بنگاههای مشمول واگذاری با استفاده از ظرفیتهای مدیریتی کشور اقدامات لازم جهت جذب مدیران با تجربه، متخصص و کارآمد انجام پذیرد.
فروش اقساطی حداکثر ۵% از سهام شرکتهای مشمول بند ج به مدیران و کارکنان شرکتهای فوق مجاز است.
و) با توجه به ابلاغ بند ج سیاستهای کلی اصل ۴۴ و تغییر وظایف حاکمیتی، دولت موظف است نقش جدید خود در سیاستگذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملی را تدوین و اجرا نماید.
ی) تخصیص درصدی از منابع واگذاری جهت حوزه های نوین با فناوری پیشرفته در راستای وظایف حاکمیتی مجاز است.
الزامات ویژه واگذاری در مجموع حاوی یک الزام کلی و واحد می باشند به این معنی که شرکت های مشمول باید به منظور ایجاد امکان عرضه در بورس، به شرکت های سهامی تبدیل گردند. در این میان بورس به عنوان یک کاتالیزور ضمن ایجاد شرائط تعیین قیمت سهام ، عامل توزیع آن و تولید فرصت های سرمایه گذاری اشخاص حقیقی و حقوقی در حین فرآیند خصوصی سازی می باشد.
لزوم معرفی شرکت های مشمول واگذاری بصورت سهامی ، عملاَ در تعارض آشکار با ماهیت ساختاری فعلی مناطق آزاد می باشند. همانطور که سابقاَ نیز اشاره شد سرمایه سازمان های مناطق آزاد تماماَ متعلق به دولت بوده ولی علیرغم تقسیم سرمایه به سهام مساوی در هیچ سندی ماهیت شرکتی این مناطق به عنوان سهامی منظور نشده است.
از سوی دیگر سازمان های مناطق آزاد که در واقع ایفاگر نقشهای حاکمیتی در حوزه تحت نفوذ خود بوده اند هیچگاه با ماهیت شرکتی مورد تجزیه و تحلیل مالی و حسابرسی قرار نگرفته اند. همانطور که استحضار دارید شرکت های متقاضی ورود به بورس لازم است تا مدارک روشن و صحیحی از فعالیت های مالی خود که به تأیید مؤسسات حسابرسی معتبر رسیده باشد را ارائه نمایند. پیدا کردن چنین مدارکی در سوابق سازمان های مناطق آزاد کار بسیار دشواری به نظر می رسد.
نکته مهم دیگری که باید عنوان گردد تفاوت دو ماهیت سازمانی و شرکتی است که سابقاَ نیز به آن اشاره گردیده است. سازمانها که فلسفه تأسیس آنها محقق شدن بخشی از اهداف و سیاسـت های دولت است عموماَ بر مبنای یک نظام بودجه ریزی سالانه اداره می شوند. در این گونه ساختارها تحقق اهداف ، جایگاهی فراتر از مباحث درآمد زایی و سود دهی دارد. سازمان های مناطق آزاد مأمور بوده اند ضمن کسب درآمد از محل های پیش بینی شده ، مجموع درآمد ها را در ردیف های پیش بینی شده که به تأیید شورایعالی مناطق آزاد می رسانند ، هزینه نمایند.
اصولاَ در بررسی های عملکردی مناطق آزاد هیچگاه شاهد تنظیم تراز نامه سود و زیان سازمان ها نبوده ایم. آنچه همواره در تعیین موفقیت عملکرد مناطق آزاد مورد تأکید بوده است شاخص هایی از قبیل میزان تجارت( واردات و
صادرات) ، عملیات عمرانی ، کمک به نواحی همجوار و فعالیت های منتهی به جذب سرمایه گذاری می باشد.
اما آنچه از نظر بورس بسیار مهم به نظر می رسد عملکرد مالی شرکت ها در خصوص تعیین میزان موفقیت از طریق بررسی مستندات و مدارک مرتبط بویژه ترازنامه سود و زیان آنها می باشد. موضوعی که در مناطق آزاد مطرح نبوده و ملاک عمل بررسی های مالی قرار نمی گیرد.
اصولاَ یک شرکت با هر نوع ماهیت کاری تا زمانیکه سرمایه گذاری لازم در جهت تولید کالا یا خدمت را بطور کامل به انجام نرسانده باشد نمی تواند وارد مرحله بهره برداری و سود دهی گردد . این موضوع دقیقاَ در مورد مناطق آزاد مصداق دارد . مناطق آزاد ایران که خود مأمور تأمین زیرساختها و الزامات مورد نیاز فعالیت های اقتصادی خود گشته اند ، طی ۱۵ سال گذشته هنوز موفق به تأمین کامل احتیاجات اولیه وضروری مناطق نشده اند . در چنین شرایطی نمی توان از مناطق انتظار سود دهی یا سود آوری داشت .
بارز ترین مثال عینی در این میان منطقه آزاد جبل علی دبی می باشد . آغاز عملیات عمرانی منطقه آزاد جبل علی در دبی در سال ۱۹۷۸ می باشد و تأسیس آن در سال ۱۹۸۵ واقع شده است . بدین ترتیب تأسیس این منطقه دقیقاَ زمانی محقق گردید که سرمایه گذاری ۲.۵ میلیارد دلاری حکومت دبی تمامی زیرساختها و الزامات مورد نیاز منطق را فراهم نمود . امروزه درآمد های ناشی از فعالیت مناطق آزاد در کشور امارات سهم صنایع نفت وگاز را در بودجه این کشور به صفر رسانده است.
در این میان اگرچه موضوع عدم امکان حضور مناطق آزاد با ساختار فعلی در فرآیندهای خصوصی سازی مبتنی بر سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ مطرح می باشد ، اما سئوال مهم دیگری نیز بدون پاسخ می ماند . این سئوال نیز که بازهم ناشی از نارسایی ماهیت ساختاری اداره مناطق آزاد است مطرح می نماید « جایگاه شورایعالی مناطق آزاد در فرآیند چیست؟ آیا سازمانهای مناطق که دارای شخصیت حقوقی مستقل می باشند خود باید رأساَ الزامات و مقدمات اجرایی سازی اصل ۴۴ را فراهم آورند یا این امور را با هماهنگی شورایعالی مناطق آزاد انجام دهند؟ با عنایت به موضوع تجمیع شوراها و جایگاه بلاتکلیف شورایعالی مناطق آزاد و تغییر جایگاه دبیر شورایعالی مناطق آزاد به عنوان مشاور رئیس جمهور در این حوزه ، ساختار تشکیلاتی کلان مناطق آزاد به چه صورت خواهد بود؟»
● فصل چهارم؛ ارائه مدل خصوصی سازی ویژه مناطق آزاد بر اساس«لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴ »
۱) مروری بر لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴
نظر به تصویب لایحه اجرایی سازی مفاد اصل ۴۴ مبتنی بر سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری در اواخر سال ۱۳۸۵ ، ابتدا در مروری کلی مفاد این لایحه بررسی می گردد.
لایحه اجرایی اصل ۴۴ ، شامل ۱۰ فصل و ۹۰ ماده به شرح ذیل می باشد:
عناوین فصل ها/ مواد
فصل اول ـ تعاریف/ ۱
فصل دوم ـ اهداف و قلمرو فعالیت‌های هریک از بخش‌های دولتی، تعاونی وخصوصی / ۲-۷
فصل سوم ـ سیاستهای توسعه بخش تعاون / ۸-۱۱
فصل چهارم- ساماندهی شرکتهای دولتی/ ۱۲-۱۷
فصل پنجم ـ فرایند واگذاری شرکتهای دولتی / ۱۸-۳۳
فصل ششم ـ توزیع سهام عدالت / ۳۴-۳۹
فصل هفتم ـ هیئت واگذاری و وظایف آن/ ۴۰-۴۱
فصل هشتم ـ شورای عالی اجرای سیاست کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و وظایف آن / ۴۲- ۴۳
فصل نهم ـ تسهیل رقابت و منع انحصار / ۴۴-۸۵
فصل دهم ـ مواد متفرقه/ ۸۶- ۹۰
توجه: در ادامه متن حاضر به منظور رعایت شرط ایجاز عبارت «لایحه» جایگزین «لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴» می گردد.
در ماده ۱ لایحه که به تنهایی فصل اول آن را نیز شامل می گردد برخی تعاریف بسیار مهم و کلیدی وجود دارد که با توجه به استفاده از آنها در مدل پیشنهادی ، ذکر می گردند.
۱) بازار: به فضایی جغرافیایی یا مجازی اطلاق می‌شود که در آن خریداران و فروشندگان، کالاها و خدمات مشابه یا جانشین نزدیک را مبادله می‌کنند.
۲) کالا: هر شی منقول و یا غیرمنقول که مورد مبادله و استفاده قرار می‌گیرد.
۳) خدمت: محصول غیرملموس استفاده از آن از فرایند تولید آن قابل تفکیک نیست.
۴) بنگاه: واحد اقتصادی که در تولید کالا یا خدمت فعالیت می‌کند، اعم از آن‌که دارای شخصیت حقوقی یا
حقیقی باشد.
۵) شرکت: شخص حقوقی که با رعایت قانون تجارت یا قانون خاص حسب مورد تشکیل شده باشد.
۶) سهام مدیریتی: میزانی از سهام یک شرکت که دارنده آن طبق اساسنامه اختیار تعیین حداقل یک عضو را در هیأت مدیره شرکت دارد.
۷) سهام کنترلی: حداقل میزان سهام مورد نیاز برای آنکه دارنده آن قادر به تعیین اکثریت اعضای هیات مدیره شرکت باشد.
۸) شرکت تعاونی: شخص حقوقی است که با رعایت قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۰ مجلس شورای اسلامی و قانون شرکتهای تعاونی مصوب۱۳۵۰ تشکیل شده باشد. این نوع شرکت‌ها، تعاونی متعارف نیز نامیده می‌شود.
۹) شرکت تعاونی سهامی عام: نوعی شرکت سهامی عام است که با رعایت قانون تجارت و محدودیت‌های مذکور در این قانون تشکیل شده باشد.
۱۰) شرکت تعاونی فراگیر ملی: نوعی تعاونی متعارف یا سهام عام است که برای فقرزدایی از دهک پایین درآمدی تشکیل می‌شود. عضویت سایر افراد در این تعاونی آزاد است ولی در بدو تشکیل حداقل ۷۰ درصد اعضای آن باید از سه دهک پایین درآمدی باشند.
۱۱) رقابت: وضعیتی در بازار که در آن تعدادی تولیدکننده، خریدار و فروشنده مستقل برای تولید، خرید و یا فروش کالا یا خدمت فعالیت می‌کنند، به‌طوری که هیچ یک از تولیدکنندگان، خریداران و فروشندگان قدرت تعیین قیمت را در بازار نداشته باشند یا برای ورود بنگاه‌ها به بازار یا خروج آن‌ها محدودیتی وجود نداشته باشد.
۱۲) انحصار: وضعیتی در بازار که سهم یک یا چند بنگاه یا شرکت تولید‌کننده، خریدار و فروشنده از عرضه و تقاضای بازار به میزانی باشد که قدرت تعیین قیمت و یا مقدار را در بازار داشته باشند، یا ورود بنگاه‌های جدید به بازار یا خروج از آن با محدودیت مواجه باشد.
۱۳) انحصار طبیعی: وضعیتی از بازار که یک بنگاه به دلیل نزولی بودن هزینه متوسط، می‌تواند کالا یا خدمت را به قیمتی عرضه کند که بنگاه دیگری با آن قیمت قادر به ورود یا ادامه فعالیت در بازار نباشد.
۱۴) انحصار قانونی: وضعیتی از بازار که به موجب قانون، تولید، فروش و یا خرید کالا و یا خدمت خاص در انحصار یک یا چند بنگاه معین قرار می‌گیرد.
۱۵) وضعیت اقتصادی مسلط: وضعیتی در بازار که در آن توانایی تعیین قیمت، مقدار عرضه یا تقاضای کالا یا خدمت یا شرایط قرارداد در اختیار یک یا چند شخص حقیقی و یا حقوقی قرار گیرد.
۱۶) ادغام: اقدامی که براساس آن یک یا چند شرکت، ضمن محو شخصیت حقوقی خود، شخصیت حقوقی واحد و جدیدی تشکیل دهند یا در شخصیت حقوقی دیگری جذب شوند.
۱۷) تجزیه: اقدامی که براساس آن یک شرکت ضمن محو شخصیت حقوقی خود دو یا چند شخصیت حقوقی جدید تشکیل دهد.
۱۸) بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده: بنگاه یا شرکتی که از طریق تملک تمام یا قسمتی از سهام یا سرمایه یا مدیریت و یا از طرق دیگر، فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌ها یا شرکت‌های دیگر را در یک بازار کنترل می‌کند.
۱۹) مدیران شرکت: اعضای هیأت مدیره، مدیر عامل و افراد دارای عناوین مشابه یا هر شخص دیگری که مسئولیت
تصمیم‌گیری در شرکت، به موجب قانون و یا اساسنامه آن‌، یا به موجب حکم دادگاه و یا مراجع ذی‌صلاح قانونی به آن‌ها واگذار شده باشد.
همانطور که در تعاریف مشاهده می شود ، سازمان از نظر لایحه عبارتی ناشناخته و یا به تعبیر دیگر غیر قابل قبول محسوب می گردد . همچنین در تعریف شرکت نیز رعایت قانون تجارت شرط لازم ذکر شده که عملاَ مناطق آزاد علیرغم هویت شرکتی خود ، قادر به تأمین این شرط نمی باشند.
با مطالعه تعاریف فوق و تطبیق آن با مفاهیم مناطق آزاد در می یابیم ردیف های ۱۴،۱۵ و ۱۹ می توانند مفهوم کلی منطقه آزاد را بیان نمایند . به تعبیر دیگر مناطق آزاد، بنگاه ها یا شرکت های کنترل کننده¬ای هستند که با در اختیار داشتن انحصار قانونی در وضعیت اقتصادی مسلط نسبت به دیگر عوامل فعال در این حوزه ، مشغول به فعالیت می باشند.
پیچیدگی تعریف فوق خود نشانگر پیچیدگی ماهیت مناطق آزاد می باشد. وجود الزامات و محدودیت های قانونی در حوزه های مختلف کاری مناطق آزاد بخصوص در تعریف تبادلات کالایی یا خدمتی با سرزمین اصلی از یک سو و تعریف وظائف حاکمیتی از سوی دیگر ، فضای پیچیده ای از دامنه فعالیت های مورد انتظار مناطق آزاد ایجاد نموده است . در عین حال مناطق آزاد به عنوان مناطقی بین المللی باید شرایط مناسبی برای جذب سرمایه های خارجی را فراهم نموده و در بازار رقابتی قدرتمند خاورمیانه بویژه خلیج فارس ، زمینه های تعامل فعال اقتصاد ملی را با جهان فراهم سازند.
نکته بسیار مهمی که بایدبه آن اشاره نمود ، لزوم ایجاد فضای امن سرمایه گذاری در مناطق آزاد است. در واقع مناطق آزاد بدون جذب سرمایه گذاری های کلان و بویژه خارجی قادر به ایفاء نقش واقعی خود در حوزه تجارت و اقتصاد نخواهند بود. اگرچه مناطق آزاد در تاریخ پانزده ساله کاری خود عملکردی ضعیف داشته اند که محصول عوامل متعددی است ، اما این سئوال نیز که تغییر ماهیت ساختاری مناطق آزاد از تشکیلات دولتی صرف به ماهیتی خصوصی یا مشارکتی ، چه تأثیری در روند فعالیتهای مناطق آزاد خواهد گذاشت؟ باید پاسخ داده شود.
به اعتقاد نویسنده مهمترین عوامل ناکامی مناطق آزاد ایران در دو موضوع محوری نهفته است . اول ناکارآمدی مجموعه قوانین ومقررات اداره مناطق آزاد ، بویژه ساختار تشکیلاتی و تصمیم گیری مناطق آزاد و دوم عدم تعهد دولت به تأمین وتکمیل زیرساختهای مورد نیاز مناطق می باشد . فرآیند خصوصی سازی در صورتیکه منتهی به حل این دو معضل گردد می تواند اثرات بسیار مثبتی برای مناطق آزاد در پی داشته باشد. نمونه های مناطق آزاد کاملاَ خصوصی نیز در دنیا وجود دارند که ضمن تبعیت از کلان قوانین کشور مؤسس ، سازوکارهای اجرایی و فرآیندهای مورد نیاز خود را رأساَ فراهم می نمایند.
مناطق آزاد ایران بواسطه ماهیت صرفاَ دولتی خود ملزم به رعایت تمام و کمال مجموعه مقررات و قوانین اداره مناطق آزاد هستند . در تنظیم این قانون تلاش بسیاری برای ایجاد جامعیت صورت پذیرفته است اما از آنجا که تنظیم کنندگان این قوانین فاقد تجربیات مشابه قبلی بوده و از الگوهای شناخته شده بین المللی نیز تبعیت ننموده اند ، لذا ماحصل تلاش ایشان قانونی ناکارآمد و دست و پاگیر می باشد .ترکیب قانون ناکارآمد مناطق آزاد و ساختار نامشخص و پیچیده که در عین تلاش برای ایجاد تمرکز در تصمیم گیری در دبیرخانه شورای عالی مناطق ، هیچگاه نتوانسته است حتی در ساده ترین موارد این مهم را عملی سازد ، محیطی را در مناطق آزاد ایجاد نموده است که سرمایه گذاران علاقه مند داخلی و خارجی را سرگردان ساخته و نهایتاَ منصرف می سازد.
از سوی دیگر عدم تعهد دولت در برآورده کردن زیرساختهای نرم افزاری و سخت افزاری مورد نیاز مناطق آزاد مانع تحقق بسیاری از انتظارات ، از این مناطق گشته و فرصت های بیشماری را در فضای رقابتی جذب سرمایه گذاری به هدر داده است. فرآیند خصوصی سازی در مناطق آزاد اگر یک تفاوت محض در نتیجه اجرایی سازی آن در سایر محیط های دولتی داشته باشد ، همانا به حداقل رساندن دخالت های دولت و وابستگان آن در تصمیم گیری های اقتصادی مناطق آزاد کشور بویژه در تأمین وتکمیل زیرساختها ی مورد نیاز می باشد .
بنابراین آنچه در خصوص پیاده سازی فرآیند خصوصی سازی در مناطق آزاد بسیار اساس و مهم می باشد ، اجراء جهت دار این فرآیند در جهت تحقق دو هدف محوری ذیل است .
▪ خصوصی سازی در مناطق آزاد باید:
۱) باعث کاهش تصدی گری ، مالکیت و دخالتهای دولتی بویژه در حوزه نرم افزاری و تصمیم گیری گردد .
۲) فعالان شناخته شده بین المللی در حوزه مناطق آزاد را درگیر نماید بنحوی که با تدوین سازوکارهای اجرایی و روشهای عملیاتی به روز و مجهز به مزیت های رقابتی ، زمینه های رشد و شکوفایی مناطق فراهم گردد.
جلب مشارکت شرکت های بزرگ بین المللی فعال در حوزه مناطق آزاد در خصوص سرمایه گذاری کلان در مناطق آزاد ایران به مراتب به روش ارائه سهام مناطق در بورس ارجحیت دارد . اساساَ شأن بین المللی مناطق آزاد ایجاب می نماید از خصوصی سازی به روش مورد تأکید در سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ احتراز گردد .
نکته قابل تأمل دیگری که مکمل بحث فوق است عقب ماندگی مناطق آزاد در خصوص الزامات اولیه و ضروریات مناطق آزاد در شرایط رقابتی بین المللی است . در حال حاضر مناطق آزاد ۶ گانه ایران برای تأمین شرایط حضور در بازار قدرتمند مناطق آزاد خاورمیانه به حدود ۵ تا ۱۰ میلیارد دلار سرمایه گذاری نیاز دارند . در چنین شرایطی فروش سهام مناطق در بورس نه تنها مشکلی را حل نخواهد نمود بلکه آغاز دور جدیدی از مشکلات می باشد.
خوشبختانه در لایحه روش هایی دیگری نیز برای واگذاری بنگاه های مشمول پیش بینی شده است که در بخش آینده به اتکاء آنها مدل خصوصی سازی ویژه مناطق آزاد ارائه می گردد.
۲) مدل خصوصی سازی ویژه مناطق آزاد ایران
در این بخش با بهره گیری از مواد مرتبط در لایحه تلاش می گردد تا مدلی اختصاصی برای پیاده سازی سیاست های کلی اصل ۴۴ در حوزه مناطق آزاد ارائه گردد .
▪ مرحله اول : بازسازی ساختاری
با توجه به مباحث مطرح شده گذشته ، مناطق آزاد ایران در اولین قدم نیازمند تغییرات گسترده در ساختار تشکیلاتی خود می باشند . بند ب ماده ۲۰ لایحه چنین عنوان می دارد:
ب) بازسازی ساختاری:
در مواردی که مقدمات واگذاری بنگاه فراهم نباشد ولی با انجام اصلاحات ساختاری بنگاه قابل واگذاری می شود، وزارت امور اقتصادی و دارایی در چارچوبی که هیات واگذاری مشخص می‌کند، بنگاه را حداکثر ظرف یک سال بازسازی ساختاری نماید. دوره بازسازی ساختاری در موارد خاص قابل تمدید است.»
همچنین در ماده ۵ آمده است : « وزارت امور اقتصادی و دارایی، می‌تواند آن دسته از تصدی‌های اقتصادی و زیربنایی دولتی قابل واگذاری را که در قالب غیرشرکتی اداره می‌شوند، ابتدا تبدیل به شخص حقوقی مناسب نموده و سپس عملیات واگذاری را آغاز نماید. تأسیس این نوع شرکت‌ها نیاز به مجوز مجلس شورای اسلامی ندارد ولی واگذاری آنها باید ظرف یک سال از زمان تبدیل و با رعایت تبصره های (۲) و (۳) ماده(۳) این قانون انجام شود. »
بنابراین بازسازی ساختاری در خصوص مناطق آزاد با وجود اشکالات فراوانی که ساختار فعلی این مناطق دارد و امکانی که در بند ب ماده ۲۰ و ماده ۵ لایحه پیش بینی شده است ، یک پیش شرط قطعی برای فراهم آوردن شرایط واگذاری مناطق بشمار می رود . آنچه در متن بند ب ماده ۲۰ مهم به نظر می رسد اولاَ درک الزام بازسازی ساختاری مناطق آزاد توسط وزارت اقتصاد و دارایی و ثانیاَ تعیین چارچوب ساختاری مناطق آزاد توسط هیئت واگذاری می باشد.
در حال حاضر نمودار تشکیلاتی مناطق آزاد به شرح ذیل می باشد .
ـ توضیح : در نمودار فوق زیر ساختار منطقه آزاد تجاری صنعتی چابهار به عنوان نمونه و برای معرفی سطح دو وسه ساختار ترسیم شده و چنین وضعیت مشابهی در سایر سازمان های مناطق آزاد نیز وجود دارد .
به موضوع اشکالات ساختاری مناطق آزاد در مطالب گذشته به میزان کافی پرداخته شده است ، لذا در این مقطع تلاش می شود چارچوب ساختار کلان مناطق آزاد بگونه ای ارائه گردد تا ضمن تسهیل فرآیند خصوصی سازی تضمین کننده حقوق حاکمیتی دولت در مناطق آزاد نیز باشد.
«ماده ۲۰ بند دـ ادغام: هیات واگذاری می‌تواند به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه دهد که از اجتماع چند شرکت قابل واگذاری دولتی، یک شرکت جدید ایجاد نموده و سپس این شرکت را برای واگذاری عرضه نماید.»
توضیح : زیر مجموعه شرکت کنترل کننده منطقه آزاد چابهار برای نمونه ترسیم شده است و سایر مناطق نیز دارای چنین الگویی در سطوح دو و سه ساختار خود خواهند بود .
ساختار پیشنهادی فوق چند مزیت و برتری نسبت به تشکیلات گذشته دارد که ذکر می گردد.
۱) استفاده صحیح و منطقی از تعریف سازمان در طراحی ساختاری
۲) ایجاد رابطه منطقی تشکیلات مرکزی اداره کننده مناطق آزاد با دولت
۳) تطابق حداکثری با تعاریف و سیستم ارائه شده در لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴
۴) حذف پسوند تجاری-صنعتی از عنوان مناطق آزاد
۵) ایجاد تمرکز در خصوص امور کلان کلیه مناطق آزاد از جمله سیاستگذاری ، تدوین برنامه های راهبردی ، بودجه ریزی و استفاده از منابع دولتی و ...در سازمان مناطق آزاد ایران
۶) انتقال برخی وظائف محوری همچون صدور مجوزهای سرمایه گذاری و فعالیت های مالی و بانکی در مناطق آزاد از هیئت دولت به سازمان مناطق آزاد ایران
۷) تسهیل فرآیندهای خصوصی سازی بر مبنای ایجاد شرایط واگذاری ۸۰ درصد سهم مالکیت بازار به بخش خصوصی
۸) حذف هولدینگ های فعلی ایجاد شده در مناطق آزاد و ایجاد ارتباط منطقی شرکت های کنترل کننده مناطق با مجموعه شرکت های وابسته در هر منطقه
در این مرحله لازم است تا فعالیت های مکملی به شرح ذیل صورت پذیرد :
۱) اساسنامه شرکت های کنترل کننده مناطق آزاد ( corporations ) بازنگری و منطبق با قانون تجارت بازتعریف گردد .
۲) ساختارهای داخلی هر یک از مناطق آزاد همگام با پتانسیلهای آن منطقه بازنگری و به روز گردد .
۳) هولدینگ هایی که در حال حاضر در مناطق آزاد فعال می باشند حذف و به شرکت های سهامی خاص و منطبق با قانون تجارت مبدل گردند. این شرکت ها قابل واگذاری می باشند .
۴) قانون اداره مناطق آزاد بازنگری و محدودیت های فعلی بویژه در حوزه صدور مجوزها و مالکیت معنوی سرمایه گذاری خارجی و تسری مفاد قانون اساسی در حوزه مناطق ، اصلاحات کلان صورت پذیرد.
۵) بند الف ماده ۱۴ اجرایی گردد: « الف- کلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاکمیتی که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و تصویب دولت تعیین می‌شود را طی دو سال از تاریخ تصویب این قانون از شرکتهای دولتی منفک و به وزارتخانه ها و موسسات دولتی تخصصی ذیربط محول کند.»
۶) شرکت ها و مؤسسات تابعه در محدوده مناطق آزاد که در راستای قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می گیرند ، بویژه مؤسسات آموزش عالی نیز می توانند در فرآیند خصوصی سازی واگذار شوند.
▪ مرحله دوم : احصاء دارایی های مناطق آزاد
پس از نهایی شدن ساختار فوق لازم است تا ماده ۱۸ لایحه اجرایی گردد :
« ماده ۱۸ - کلیه دستگاههای دولتی موضوع ماده ۸۷ این قانون مکلفند ظرف۶ ماه از تصویب این قانون کلیه
بنگاههای مشمول گروه (۱) و (۲) ماده ۲ را در هر بازار بر اساس عواملی از جمله اندازه شرکت، فن‌آوری، وضعیت مالی، روابط صنعتی و میزان حساسیت مصرف کننده نسبت به محصول تولیدی شرکت طبقه بندی نموده و فهرست شرکت‌ها و حقوق و داراییهای مصرح در تبصره ۱ ماده ۳ این قانون، پیشنهاد واگذاری آنها را به همراه تعداد نیروی انسانی، فهرست اموال منقول و غیرمنقول، کلیه اطلاعات و مدارک لازم و آخرین صورتهای مالی حسابرسی شده را به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارائه نمایند.»
مهمترین موضوع در این مرحله شناسایی دارایی های مناطق آزاد و تعیین ارزش واقعی آن ها است . بالطبع وزارت اقتصاد ودارایی از طریق سازمان مناطق آزاد ایران و همکاری شرکت های کنترل کننده مناطق آزاد ، نسبت به جمع آوری کلیه داده های آماری لازم اقدام و ارزش سهام مناطق را تعیین خواهد نمود .
▪ مرحله سوم : تعیین روش واگذاری سازمان مناطق آزاد ایران
« ماده ۲۰ - هیأت واگذاری مجاز است حسب شرایط متناسب با مفاد این ماده از کلیه روشهای ممکن برای واگذاری بنگاهها و مالکیت (اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال ) و واگذاری مدیریت (اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت)، تجزیه، واگذاری، انحلال و ادغام شرکتها حسب مورد به شرح ذیل استفاده نماید.»
« ماده ۲۱- هیات واگذاری متناسب با شرایط برای واگذاری بنگاهها با رعایت ترتیب، به روشهای زیر تصمیم می‌گیرد.
الف) فروش بنگاه از طریق عرضه عمومی سهام در بورسهای داخلی یا خارجی.
ب) فروش بنگاه یا سهام بلوک از طریق مزایده عمومی در بازارهای داخلی و یا خارجی
ج) فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مذاکره.
ـ تبصره ۱
مجوز عرضه سهام در بورسهای خارجی با رعایت قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی و قانون بورس و اوراق بهادار به پیشنهاد هیات واگذاری توسط شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ صادر می‌شود.
ـ تبصره ۲
در مواردی که پس از برگزاری دو نوبت مزایده، خریداری وجود نداشته باشد واگذاری از طریق مذاکره به موجب مصوبه هیات واگذاری مجاز است.
ـ تبصره ۵
فروش سهام شرکتهای دولتی به خریداران معتبر خارجی که صلاحیت فنی و مالی آنها توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی احراز و به تصویب هیات واگذاری رسیده باشد از طریق مذاکره مجاز است.
ـ تبصره۶
در کلیه موارد این ماده رعایت قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی مصوب ۱۳۸۰ الزامی است.»
همانطور که از مطالب مواد ۲۰ و ۲۱ استفاده می شود واگذاری به روش عرضه سهام در بورس تنها راه حل در فرآیندهای خصوصی سازی موضوع لایحه نیست . بدین ترتیب هیأت واگذاری می تواند از روش های دیگری اعم از اجاره به شرط تملیک ، واگذاری اموال ، اجاره ، پیمانکاری ، مزایده و مذاکره استفاده نماید . سئوالی که در این مرحله پیش می آید این است که بهترین روش واگذاری سهم دولت در سازمان مناطق آزاد ایران چیست ؟
همانطور که سابقاَ اشاره گردید واگذاری مناطق آزاد به روش عرضه سهام در بورس ، روشی نامناسب و تقریباَ غیر ممکن می باشد . روش اجاره به شرط تملیک نیز عملاَ در مورد بنگاه هایی مصداق دارد که سود ده بوده و متقاضی یا متقاضیان توان پرداخت ثمن معامله را نداشته باشند . در چنین شرایطی بنگاه به روش اجاره به شرط تملیک واگذار می شود . این روش عموماَ در واگذاری بنگاه ها و شرکت ها به تعاونی ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی به کار می رود .
مناطق آزاد ایران در حال حاضر نه تنها در شرایط سود دهی نیستند بلکه برای تأمین الزامات و نیاز های زیر ساختی خود به سرمایه گذاری های هنگفتی نیز محتاج می باشند. با این تفسیر واگذاری مناطق آزاد به این روش نیز توصیه نمی شود . مشکل دیگری که مناطق آزاد با آن مواجه می باشند ، احتمال قریب به یقین قطع سیاست های حمایتی دولت در جهت ایجاد منابع درآمدی مناطق می باشد که به عنوان مثال می توان به عملیاتی نمودن کالای تجاری اشاره نمود . قاعدتاَ پس از واگذاری مناطق آزاد به بخش های خصوصی سیاست های حمایتی نیز لغو خواهند شد .
بنابر نتایج مباحث فوق سه روش ذیل در جهت اجرایی سازی سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ در حوزه مناطق آزاد پیشنهاد می گردد .
۱) واگذاری به روش اجاره بلند مدت
نمونه روش واگذاری از طریق اجاره در دنیا که نتایج موفقی نیز در پی داشته است منطقه آزاد گوادر پاکستان می
باشد . بر طبق توافقات انجام شده این منطقه برای یک دوره ۵۰ ساله به بخش خصوصی اجاره داده شده است . طبیعتاَ بخش خصوصی برای مهیا نمودن فرصتهای جذب سرمایه گذاری و ایجاد و استقرار فعالیت های اقتصادی و در نهایت بهره برداری و کسب درآمد ، اقدامات دامنه داری را به منظور آماده سازی زیرساختها و نیازهای این منطقه انجام داده است .
در شرایط مشابه مناطق آزاد ایران نیز می توانند در قالب اجاره بلند مدت به متقاضیانی که مشمول تبصره ۶ ماده ۲۱ قرار بگیرند واگذار شود . در این صورت وزارت اقتصاد ودارایی می بایست ضمن اعلام روش واگذاری ، سرمایه گذاران توانمند داخلی و خارجی را شناسایی نموده و مقدمات لازم را فراهم نماید و مصوبه هیئت واگذاری جهت اجاره بلند مدت برخی یا تمام مناطق آزاد را اخذ نماید . بدیهی است سازمان مناطق آزاد ایران به نمایندگی از وزارت اقتصاد و دارایی ، مسئولیت های پیگیری امور مربوطه را پس از عقد قرار داد اجاره به عهده خواهد داشت .
۲) واگذاری مناطق آزاد به شرکت یا شرکت های تعاونی تخصصی سهامی عام
« ماده ۱ بند ۹- شرکت تعاونی سهامی عام: نوعی شرکت سهامی عام است که با رعایت قانون تجارت و محدودیت‌های مذکور در این قانون تشکیل شده باشد.»
همانطور که در ماده ۹ لایحه مشاهده می شود ، لایحه اجرایی سازی اصل ۴۴ پیش بینی ایجاد نوع جدیدی از تعاونی را با عنون « تعاونی سهامی عام» نموده است که از قانون تجارت تبعیت می نماید . با چنین امکانی ، تعاونی هایی شکل خواهند گرفت که با تبعیت از قانون تجارت همانند شرکت سهامی عمل می نمایند و ضمناَ از مزایا و تسهیلات تعاونی ها برخوردار خواهند بود . همچنین مفاد ماده ۱۰ لایحه به دلیل اهمیت ذیلاَ ارائه می شود .
« ماده ۱۰ - به منظور افزایش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور به ۲۵ درصد تا پایان سال ۱۳۹۳، دولت موظف است اقدامات زیر را معمول دارد:
الف) سند توسعه بخش تعاون توسط وزارت تعاون و همکاری سایر نهادهای ذیربط تدوین گردد.
ب) در کلیه مواردی که دولت برای حمایت از بخش غیردولتی مشوقهایی را - به جز مالیاتها- ارائه میکند این حمایت برای تعاونیهای متعارف ۲۰ درصد بیش از بخش غیرتعاونی خواهد بود.
ج) علاوه بر حمایت موضوع بند ب این ماده، حمایتهای زیر در شرکتهای تعاونی متعارف انجام خواهد گرفت:
۱) کمک بلاعوض و پرداخت تسهیلات قرض الحسنه برای تامین تمام یا بخشی از آورده شرکتهای تعاونی که اعضای آن در زمان دریافت این حمایت جز سه دهک اول درآمدی جامعه باشند.
۲) پرداخت یارانه حق بیمه سهم کارفرما برای اعضای شاغل در هر تعاونی به میزان ۲۰ درصد
۳) ارائه مشاوره، کمک به ارتقای بهره وری، آموزش کارآفرینی، مهارت، کارآموزی، بصورت رایگان
۴) پرداخت یارانه سود تسهیلات بانکی و سایر هزینه‌های سرمایه گذاری اولیه برای راه اندازی شرکت تعاونی متعارف
۵) کمک به انجام مطالعات، تهیه طرح، راه اندازی بانک اطلاعاتی، تملک و آماده سازی اراضی
د) کمک به تشکیل شرکتهای تعاونی سهامی عام و تعاونی‌های فراگیر ملی برای فقرزدایی و ایجاد و گسترش اتحادیه تعاونی تخصصی
ه) حمایت مالی برای توانمند سازی اتاقهای تعاون
و) تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه اولیه معادل ۵ هزار میلیارد ریال از محل حساب ذخیره ارزی توسط دولت برای تامین منابع سرمایه ای بخش تعاون »
بنابر مفاد ماده ۱۰ ، تعاونی های سهامی عام می توانند به منظور تملک شرکت های دولتی و بنگاه های مشمول واگذاری ، تشکیل و از حمایت های مالی دولت در قالب بانک تعاون بهره مند گردند . تعاونی هاس سهامی عام مورد نظر این روش می توانند توسط سرمایه گذاران فعال داخلی شکل بگیرند اما در ادامه مطلب نظر شما به نکته مهمی جلب می گردد .
در حال حاضر مجموع سرمایه های ایرانیان خارج از کشور به مرز ۱۲۰۰ میلیارد رسیده است . در این بین سرمایه گذاری فعالان اقتصادی و بازرگانان ایرانی در مناطق آزاد کشور امارات متحده عربی قریب به ۲۰ میلیارد دلار برآورد می شود . هم اکنون بیش از ۱۵۰ هزار بازرگان و صنعتگر ایرانی در قالب ۴۶۰۰ شرکت ثبت شده در مناطق آزاد امارات مشغول فعالیت می باشند . چندی پیش شورای بازرگانان ایرانی مقیم امارات طی اعلامیه ای عنوان نمودند که دولت ایران تنها اگر مقداری در قوانین و مقررات مناطق آزاد خود بازنگری کند ، ایشان نیز سرمایه های خود را به مناطق آزاد ایران منتقل خواهند نمود .
استفاده از چنین پتانسیل فوق العاده ای نیازمند عزم دولت در جهت بازسازی ساختاری مناطق آزاد ، بازنگری قانون اداره مناطق آزاد و ساماندهی علاقه مندان ایرانی شاغل در خارج از کشور بویژه بازرگانان مستقر در کشور امارات در قالب شرکت تعاونی سهامی عام می باشد . چنین تلاشی نتایج بسیار ارزشمندی به بار خواهد آورد . از سویی سرمایه های متعلق به این کشور که به حوزه مناطق آزاد رقیب در کشورهای همسایه سرازیر شده است ، به کشورمان بازخواهد گشت و از سوی دیگر زمینه برای شکل گیری اولین مناطق آزاد دنیا که در قالب تعاونی اداره می گردند فراهم خواهد آمد .
فعالان اقتصادی ایرانی شاغل در خارج از کشور که به خوبی با ادبیات مناطق آزاد بین المللی آشنا بوده و از سرمایه کافی نیز برخوردار می باشند ، مناطق آزاد کشورمان را در مسیری بسیار کوتاه به سمت رشد و شکوفایی رهنمون خواهند شد.
۳) تشکیل کنسرسیوم مناطق آزاد ایران
« ماده ۱ بند ۷- سهام کنترلی: حداقل میزان سهام مورد نیاز برای آنکه دارنده آن قادر به تعیین اکثریت اعضای هیات مدیره شرکت باشد.»
در بند ج ماده ۲۱ یکی از روشهای واگذاری فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مذاکره می باشد . با استفاده از این بند و تعریف ارائه شده در بند ۷ ماده ۱ ، روش دیگری برای اعمال سیاستهای کلی اصل ۴۴ در حوزه مناطق آزاد شکل می گیرد . در این روش یک کنسرسیوم بین المللی که محدودیتی برای حضور سرمایه گذار داخلی و خارجی بصورت اشخاص حقیقی و حقوقی در آن وجود ندارد تشکیل می شود . تنها عامل محدود کننده برای حضور شرکت های متقاضی عضویت در کنسرسیوم ، تبصره ۶ ماده ۲۱ می باشد .
در این روش بنا به سیاست های کلی اصل ۴۴ ، ۸۰ درصد سهام مناطق آزاد به اعضاء کنسرسیوم واگذار می گردد و ۲۰ درصد باقیمانده در اختیار دولت باقی خواهد ماند که سازمان مناطق آزاد ایران به نمایندگی از هیئت دولت و وزارت اقتصاد ودارایی موضوعات مربوطه را پیگیری خواهد نمود .
شکل واگذاری سهم مناطق آزاد در کنسرسیوم به گونه ای است که سهام در اختیار دولت نقش سهام کنترلی را ایفاء خواهد نمود و دولت قادر به انتخاب اعضاء بیشتری در هیئت مدیره خواهد بود .کنسیرسیوم می تواند برای کل مناطق آزاد و بصورت متمرکز شکل گیرد و نیز می تواند به تعداد مناطق آزاد ایران کنسرسیوم هایی تشکیل گردد.
در این روش اصل حاکمیت دولت در مناطق آزاد حفظ خواهد شد و بهترین شرایط برای تسهیل روابط مناطق آزاد و دولت ایجاد می گردد . نکاتی که در این خصوص مهم به نظر می رسند :
۱) از محل درآمدهای حاصله تکلیف نیروی انسانی مازاد مناطق مشخص گردد.
۲) بالطبع کنسرسیوم در اولین قدم برنامه بازسازی ، تأمین و تکمیل زیرساختهای مناطق آزاد را در دستور کار خود قرار خواهد داد و اعضاء موظف به تأمین منابع مالی خواهند بود لذا پیشنهاد می شود ، درآمد های دولت از ناحیه واگذاری سهام مناطق به اعضاء کنسرسیوم ، مجدداَ از طریق سازمان مناطق آزاد ایران ( نماینده دولت در کنسرسیوم) و در محل لازم سرمایه گذاری گردد .
۳) پیش بینی های لازم در قوانین و مقررات مناطق آزاد صورت گیرد . در عمل لازم است تا قوانین با دید بین المللی تنظیم گردند . به عنوان مثال منطقه آزاد چابهار حدود ۵ سال می باشد که پیگیر دریافت مجوز تأسیس فرودگاه در محدوده خود می باشد و با سنگ اندازی های متعدد عوامل دست اندرکار و غیر دست اندرکار ، حتی موفق به اخذ مجوز نیز نشده است . قطعاَ کنسرسیوم تحمل چنین رویه هایی را نخواهد داشت.
● نتیجه گیری
اگرچه در بسیاری از فعالیت های اقتصادی حضور دولت به عنوان یک عامل محدود کننده و کند کننده ارزیابی می گردد ، اما در حوزه مناطق آزاد دولتی در ابعاد بین المللی شاهد تحولات گسترده و رشد غیر قابل پیش بینی کشورهای مؤسس بوده ایم. کشور چین با اقتصاد متکی بر اصول کمونیسم ، اگر امروزه به اقتصاد باز و تعاملی روی آورده است ، موفقیت خود را مدیون الگویی موفق همچون هنگ کنگ و عزم واراده دولت چین در تأسیس و بهره برداری از مناطق آزاد قدرتمندی چون شیامین ، شانگهای و شنزن است .
اگر دولت امارات متحده عربی طی یک برنامه ۲۵ ساله سهم درآمد های صنایع نفت و گاز در بودجه عمومی خود را به صفر رسانده است ، اگر دولت هند امروزه سهم قابل توجهی از بازار تولید نرم افزار بین المللی را در اختیار خود درآورده است و .. ، این همه بدست نیامده است جز با تأسیس مناطق آزاد موفق دولتی که بعضاَ و به تدریج دچار تغییرات مثبت ساختاری نیز شده اند. اما در کشور ما مناطق آزاد به نماد عقب افتادگی تبدیل شده اند.
ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ نه تنها فرصت بسیار مغتنمی برای کاهش تصدی گری و مالکیت دولت در گستره عظیمی از اقتصاد وصنعت ایران به شمار می رود ، بلکه فرصتی برای تغییر تفکرات اقتصادی حاکم بر دولت نیز محسوب می گردد . تغییر ماهیت ساختاری مناطق آزاد ایران در کنار بازنگری قوانین مناطق آزاد ، مبتنی بر حضور قدرتمند بخش خصوصی در این حوزه ، صد البته فرصتی بسیار گران بها برای بازتعریف مناطق آزاد در صحنه اقتصاد کشور و ایجاد پلی محکم در ارتباط اقتصاد ایران و جهان خواهد بود .
آنچه در این تغییرات مهم به نظر می رسد مثلی قدیمی است که می گوید « کار باید به کاردان سپرده شود» . اگر فرآیند خصوصی سازی در حوزه مناطق آزاد فضایی برای بازنگری عوامل رکود و ناکامی آنها فراهم نیاورد ، دیگر نباید امیدی برای احیاء و بازگشت این مناطق به بازار رقابتی مناطق آزاد خاورمیانه و دنیا داشته باشیم .
امروزه مناطق آزاد ایران مستعد ترین مناطق آزاد منطقه و به نوعی دنیا برای پذیرش سرمایه گذاری های داخلی و خارجی محسوب می شوند که سایه دولت وسیاست های انقباضی و مبتنی بر احتیاط بیش از حد و فارق از اعتماد به مناطق به عنوان مهمترین ابزار تعامل اقتصاد ملی با دنیای بیرون ، مانع از تحقق جایگاه واقعی ایشان گشته و فرآیندهای خصوصی سازی مبتنی بر اصل ۴۴ بهترین فرصت برای برون رفت از این چالش ارزیابی می گردد .

محمد تقی رفیعی