ضرورت نهاد سازی پیش از تعدیل

سیاست های تعدیل یکسری سیاست هایی است که از سال های قبل از دهه ۱۹۸۰ با عناوین و برنامه های مختلف در کشورهای مختلف مطرح بوده اما به آن تعدیل نمی گفتند. در سال ۱۹۸۹ میلادی است که ویلیام سون اصطلاح اجماع واشنگتنی بر آنها می گذارد که مجموعه سیاست هایی است که صندوق بین المللی پول و بانک جهانی به کشورها توصیه می کرده و تصریح داشته که کشورهای عقب مانده اگر بخواهند پیشرفت کنند این سیاست ها را باید اتخاذ کنند. البته به یک اعتبار نقطه آغازین زمانی که سیاست ها مطرح می شده برمی گردد به ایجاد بانک جهانی و صندوق بین المللی پول. این نهادها وقتی ایجاد شدند کشورهای دنیا هم فقیر بودند هم توان کارشناسی پایین داشتند. در آن زمان یعنی دوران پیش از انقلاب به علت پایین بودن سطح نهادهای فنی، برای پیشبرد مسائل توسعه ایران هم از نهادهای بین المللی کمک گرفته می شده. توصیه هایی که این نهادها به کشورهای توسعه نیافته می کنند بر این اساس بوده که چون توان کارشناسی کشورهای توسعه نیافته ضعیف بوده بنابراین فکر می کردند به این طریق می توانند به کشورها کمک کنند تا در خط پیشرفت بیفتند.
به مرور زمان کشورهایی که این سیاست ها را دنبال کردند نتایج متفاوتی به دست آوردند. اما اینکه چه عواملی باعث شده این سیاست ها در برخی کشورها موفق و در برخی ناموفق باشد، موضوعی است که در کتاب آقای دکتر مومنی با تفصیل به آن اشاره شده. ما وقتی سیاست های تعدیل ساختاری را بررسی می کنیم، مجموعه یی از سیاست هایی است که شامل مقررات زدایی، آزادسازی تجاری و خصوصی سازی است.
اعتقاد تدوین کنندگان این سیاست ها این بوده که مشکل اقتصادی کشورهای توسعه نیافته به خاطر این است که مشوق ها و انگیزه های لازم در بازار وجود ندارد. بنابراین اختلال در کارکرد نظام بازار وجود دارد و چنانچه این سیاست ها دنبال شود، انگیزه مناسبی برای سرمایه گذاری بخش خصوصی فراهم می شود و تخصیص منابع به صورت بهینه صورت می گیرد.
در مجموعه یی از سیاست ها که از ابتدا طراحی کرده بودند در سال های دهه ۱۹۹۰ یک دگرگونی صورت گرفت. قبل از اینکه وارد دلایل و چگونگی این قضیه شوم باید اشاره کنم که شخصاً نیز همین سال گذشته (۸۵) مقاله یی را در مورد بررسی علل شکست سیاست های تعدیل در فرآیند توسعه نوشتم و اشاره کردم بعضی کشورها اعتراض شان به نهادهای بین المللی این بود که این برنامه ها هیچ گونه نسبتی با شرایط و نیازهای کشورهای توسعه نیافته ندارد و بعضاً به وسیله کارمندان صندوق و بانک طراحی می شود و فقط برای تدوین به مسوولان این کشورها داده می شد. من فقط اشاره به این قضیه می کردم و رد می شدم تا اینکه چند وقت پیش خبرنامه یی از صندوق بین المللی پول دیدم که در عنوانش آمده است؛ «کمیته اجرایی صندوق شرایط جدید تعدیل را تصویب نمود.»
در اینجا نکته مهم این است که می گوید یک جنبه مهم نگاه IMF به شرایط ساختاری این است که کشور عضو خود باید مسوول سیاست های خود باشد و اسنادی که رئوس برنامه های اصلاحی آنان را نشان می دهد باید تا آنجا که ممکن است توسط کارشناسان آن کشور نه کارمندان صندوق تبیین شود. هیات موافقت کرده است که حین بررسی برنامه های تعدیل ساختاری شرایط را به گونه یی تنظیم کند که برنامه آنها بتواند مکمل سیاست های ملی بوده و مالکیت ملی سیاست های اصلاحی را تقویت کند.
یعنی در تجدیدنظری که در سیاست های تعدیل صورت گرفته بیشترین تاکید بر این است که هر کشوری باید خودش سیاست ها را متناسب با شرایط خود تدوین کند. سیاست هایی هم که بانک جهانی و IMF پیشنهاد می کنند مکمل سیاست های داخلی در جهت توسعه کشورهاست. این یک دستاورد بزرگ برای کشورهای در حال توسعه است و بیش از هر چیز مرهون نقدهای دقیق و عالمانه یی است که کارشناسان کشورهای مجری برنامه تعدیل و دانشگاهیان کشورهای توسعه نیافته انجام داده اند.
حدود ۲۰ روز پیش دوستی مقاله یی برایم فرستاد که بیشتر حاوی نظرات ابتهاج در آن بود. در سال ۱۳۲۷ ایران همین سیاست هایی را که به عنوان تعدیل در نظر می گیریم به علت گرفتن وام دنبال کرده بود و اتفاقاً نتیجه یی هم نداشت. قصدم این است که اشاره کنم این سیاست ها چه ویژگی هایی دارند و چرا باید روی آنها متمرکز شویم. در وهله اول لازم است ببینیم آیا سیاست های تعدیل ساختاری از چنان پتانسیلی برخوردار هستند که بتوانند تحول همه جانبه در کشور ایجاد کنند و ما را در مسیر توسعه اندازند؟
سیاست های تعدیل که در جهت رشد اقتصادی صورت می گرفته با اصلاحاتی که در دهه ۱۹۹۰ روی آنها صورت گرفت یکسری متغیرهای کیفی را هم به متغیرهای قبلی اضافه و به مسائل نهادی توجه بیشتری کرد. در مورد خود سیاست های تعدیل بعد از جنگ در ایران به علت نیازی که ما به گرفتن وام و اعتبار از نهادهای بین المللی داشتیم، تصور می شد اگر سیاست تعدیل را دنبال کنیم صادرات مان افزایش پیدا می کند، دولت هزینه هایش کم می شود و تورم کاهش می یابد. می توان از سرمایه گذاری خارجی استفاده و به افزایش تولید و کاهش بیکاری کمک کرد. به همین خاطر نرخ ارز را تغییر دادیم و گران کردیم و چون از جمله تصور می شد نرخ دلار که گران شود، درآمدهای ارزی بالا می رود، جلوی مسافرت های غیرضروری گرفته می شود و واردات به صرفه نخواهد بود و چنین تصور می شد وقتی پول زیادی را بابت دلار تزریق می کنیم بالا بردن نرخ سود بانکی باعث جذب نقدینگی می شود و تورم کاهش می یابد. اما در عمل هیچ کدام اتفاق نیفتاد. حتی در یکی از سال های دهه ۱۳۷۰ تورم ۵/۴۹ درصدی داشتیم. بیکاری افزایش پیدا کرد، نقدینگی به شدت بالا رفت و نه تنها جلوی واردات گرفته نشد، وابستگی به واردات زیاد شد، حجم واردات و میزان ارزش واردات هم بالا رفت و مواد خام گران شد بنابراین اثر منفی بر تولید داخلی گذاشت و باعث کاهش سرمایه گذاری در داخل شد.
آنچه تحت عنوان خصوصی سازی اتفاق افتاد نیز به دلیل نبودن شرایط لازم بعضی از بنگاه ها واگذار شد که انتقاد هم شد. مساله الان این است که با گذشت چندین سال واقعاً دیده نشد که با فراهم کردن شرایط و بسترهای مناسب مقامات مسوول از کارشناسان بخواهند سیاست هایی ارائه کنند که برای کشور مفید باشد بنابراین باید توجیه کنند چه دلایلی دارند برای اتخاذ بی ضابطه و فاقد پشتوانه کارشناسی این سیاست ها. باید این سیاست ها ارزیابی شده و نقاط ضعف و قوت آن هم بررسی شود ولی متاسفانه رویه های عملی مسوولان محترم در گذشته و حال نشان می دهد همچنان قصد نداریم از گذشته پند بگیریم.
تا حالا دیده نشده یک مسوول بگوید ما در این سیاست اشتباه کردیم و با تکیه بر نظرات کارشناسی دانشگاهیان دیگر تکرار نخواهیم کرد. در این صورت مردم خوشحال می شوند. مسوولان خوشحال می شوند و همه استقبال خواهند کرد. البته این خیلی جذاب است که مقامات بالای مملکت بخواهند دیگران هزینه اشتباهات آنها را بدهند، آن موقع مسوولان باید پاسخ دهند؛ اینکه من تصمیم بگیرم و در اثر اشتباهات من تورم افزایش پیدا کند، مالیات ها را بالا ببرم، واردات را زیاد کنم، عده یی بیکار شوند و نابرابری به وجود بیاید، خودم هم هزینه ندهم، جامعه هزینه اش را بدهد چقدر مبنای منطقی و اخلاقی دارد. متاسفانه دیده می شود که آن دسته از مسوولانی که در اجرای این سیاست های شکست خورده نقش داشته به جای استقبال از این گونه نقدها نسبت به آن موضع هم می گیرند.وابستگی به مسیر طی شده که تا الان هم ادامه دارد هزینه های زیادی به جامعه تحمیل کرده، چه کسانی راغب نیستند ارزیابی صورت گیرد؟ متاسفانه در کشورهای توسعه نیافته دولتمردان معمولاً سعی می کنند آن بخش از سیاست هایی را دنبال کنند که پیش از آنکه به نفع جامعه و مصالح دور مدت آن باشد به نفع خودشان است، یعنی اگر سیاست تعدیل ۱۰ تا ویژگی دارد تا جایی دنبال می شود که منافع افراد دست اندرکار این سیاست ها به خطر نیفتد. اتفاقاً سیاست های تعدیل از جمله سیاست هایی است که با منافع گروه هایی که ذی نفع هستند، تضادی ندارد و همین مساله باعث می شود سیاست های خودشان را فقط خودشان بتوانند توجیه کنند. خصوصی سازی کردیم و صنایع را به کسی دادیم که دوست داشتیم یا سیاست تعدیل را دنبال کردیم و هر جا که لازم بود هزینه کردیم. مسوولان با این روش سعی در توجیه دارند و چنین گمان می برند که به این طریق مشروعیت به سیاست نادرست داده می شود. نکته بسیار محوری در این کتاب آن است که نویسنده محترم علاوه بر نقد روش شناختی آموزه تعدیل ساختاری، به مبانی نهادی هم توجه ویژه دارد. از همین رو، در این کتاب خیلی خوب به آن اشاره کرده اند. هر سیاستی که دنبال می شود باید براساس قانون باشد.
اولاً سیاست های تعدیل سیاست هایی بود که اتفاق افتاد، یعنی جامعه طی مراحلی به این نرسید که باید اجرا شود.
آقای دکتر معتقدند و به صورت مستدل و مستند نشان داده اند در ایران اجرای برنامه تعدیل ساختاری قانونی نبوده چرا که تصویب مجلس را نداشته، حالا ببینید سیاست هایی با آن گستردگی در کشور اجرا شد، بدون اینکه مصوبه مجلس را داشته باشد. وقتی این سیاست ها اجرا می شود قطعاً بدون تهیه پیش نیازها نمی توان انتظار داشت به هدف مورد نظر دست یافت. کشورهایی که این سیاست ها را دنبال کردند و نهادسازی نکرده بودند از جمله ایران ناگزیر شدند سیاست شان را با تحمیل هزینه های سنگین به جامعه متوقف سازند. تقریباً بزرگ ترین اقتصاددانان دنیا این سیاست ها را نقد کرده اند مثلاً رابین براوت، باردان، بهادری، کروگر، بن فاین، استیگلیتز، آمارتیا سن، گزارش توسعه جهانی بانک جهانی، نیویورک تایمز و اکونومیک همه انتقاد کرده اند. رئیس وقت بانک جهانی هم اذعان کرد ما اشتباه کردیم و دیگر این سیاست ها را پیشنهاد نمی کنیم.
در این شرایط آیا نباید در ایران ارزیابی صورت بگیرد تا نقاط ضعف و قوت سیاست ها معلوم شود. متاسفانه این کار نشده یا دقیق تر بگوییم در حد نصاب لازم انجام نشده است و در مقابل عده یی برای فرار از مسوولیت سعی کرده اند از آنها تحت عنوان سیاست های آزادسازی نام ببرند.
یک تصور غلط که در جامعه جا افتاده بود، این بود که این سیاست ها در جهت گسترش و تعمیق آزادی بوده، وقتی صحبت از آزادی بازار می شود باید بدانیم در کادر این الگوی آزادی، کسانی بیشتر قدرت مانور دارند که ثروت بیشتری داشته باشند، در حالی که حتی پیاده کردن این سیاست ها هم مستلزم یکسری نهادهای اصولی و کلیدی است. زمانی که مکانیسم بازار به درستی کار کند، زمانی که حقوق مالکیت برقرار باشد، امنیت فردی و اجتماعی برقرار باشد و قوانین شفاف باشد، می توان انتظار داشت این سیاست ها تا حدودی تاثیرگذارند. تازه در همه کشورها سیاست ها یک شکل نیست.فرض کنید هدف، خصوصی سازی یا مقررات زدایی باشد یا تخصیص بهینه منابع، باید بدانیم به واسطه تفاوت شرایط نهادی به اشکال مختلف می توان آنها را پیاده کرد، یعنی شکل و کار نهادها یکسان نیست. چین نمونه جالبی است. در چین حقوق مالکیت خصوصی هنوز هم به صورت کامل وجود ندارد ولی سیستم چنان تضمینی به سرمایه گذاران می دهد که از رعایت حقوق مالکیت هم اهمیت بیشتری دارد بنابراین اینکه یک سیستم چگونه کارکرد نهادها را داشته باشد ولو اینکه آن نهاد به شکل دیگری باشد، باید بدانیم بیش از هر چیز کارکردهای عملی آن مهم است. دقیقاً یادم است وقتی این سیاست ها شروع شد اکثریت قریب به اتفاق مطبوعات شروع به تعریف کردند که اینها کشور را به توسعه می رسانند. اگر نهادهایی در یک کشور تحت عنوان نهادهای خلق کننده بازار وجود نداشته باشند، سیاست های تعدیل نمی تواند کارساز باشد و این نهادها را با کمک دولت باید پیاده کرد.
سه قسمت مهم در این نهادها هست. نهادهایی که تنظیم کننده بازار هستند، نهادهایی که تثبیت کننده بازار هستند و نهادهایی که به عملکرد اقتصادی مشروعیت می دهند. بازار فقط در شرایط اطلاعات کامل خوب کار می کند و البته در غیر آن شرایط حتماً نیاز به حمایت دولت دارد. مکانیسم بازار جایی کار می کند که همه عوامل آن صادق باشند اما اگر این شرایط وجود نداشته باشد در عمل وجود هم ندارد، مکانیسم بازار خوب کار نمی کند. اما متاسفانه ما فکر کردیم مکانیسم بازار مسوولیت مسوولان را کم می کند و آن را پیاده کردیم، نتیجه اش را هم داریم می بینیم.
به هر حال، لازمه اتخاذ سیاست تعدیل فراهم کردن شرایطی است که مکانیسم بازار و قیمت به درستی عمل کند.
اگر واقعاً انسان ها صادق باشند، به هم خدمت کنند و دولت ها قوی باشند که جلوی خیانت و فریب را بگیرند لذا مشاهده می شود که به واسطه فقدان بسترها و شرایط لازم این سیاست ها برای کشورمان خیلی سازگار نبوده.
برای افراد و بنگاه های بخش خصوصی ما بدون امکانات و زیرساخت ها، بدون حقوق مالکیت، بدون دسترسی به منابع بانکی در شرایط نبودن مشوق ها جز در موارد استثنایی نمی تواند رعایت اخلاق وجود داشته باشد تا بخش خصوصی سالم رشد کند. مطمئن باشید اگر بیل گیتس هم تحت این شرایط نهادی در ایران بود شکست می خورد و رشد نمی کرد.بخش خصوصی نمی تواند اهرم تغییر ساختاری باشد. بخش خصوصی جزیی از جامعه است. جدا نیست بنابراین باید شرایطی را فراهم کنیم که آحاد جامعه توان خود را به کار گیرند و از امکاناتی که وجود دارد، استفاده کنند.
موضوعی دیگر که در چارچوب سیاست تعدیل قابل طرح است این است که سیاست های بسیاری را می خواهیم همزمان پیاده کنیم. هم خصوصی سازی، هم مقررات زدایی و هم آزادسازی تجاری کنیم بدون اینکه هیچ یک از بسترها و شرایط هیچ کدام را فراهم کرده باشیم. مگر می شود دولت سوبسیدها را حذف کند و تبعات سیاسی نداشته باشد.
بنابراین سیاست ها در چنین فضایی قطعاً موفق نمی شود.
وقتی هم که پیاده نمی شود به جای آنکه به کاستی های نظری آن توجه شود، می گویند مشکل در اجرا است. وقتی سیاستی قابل اجرا نیست چرا باید پیاده شود لذا باید به این واقعیت هم توجه داشته باشیم که این سیاست های تعدیل هم در درون خود تناقضاتی داشت، هم قابل پیاده شدن نبود و هم با شرایط کشور ما سازگار نبود. برای اینکه این سیاست ها بتوانند نتیجه بخش باشند در وهله اول باید قوانین و مقررات مان شفاف باشد، مسوولان پاسخگو باشند و امنیت سرمایه گذاری برقرار و نظارت اجتماعی بر عملکرد مسوولان وجود داشته باشد و نهادهای حقوقی کارآمد داشته باشیم که بتوانند احقاق حق کنند. اصطلاحاً هزینه مبادله وجود نداشته باشد. به طور طبیعی در این شرایط است که افراد صادق تر موفق ترند و این باعث می شود همه به سمت صداقت بروند.
دو عامل باعث می شود بخش خصوصی ما با مشکل مواجه باشد یکی اینکه هزینه مالی سرمایه گذاری بالاست. دوم اینکه بازدهی سرمایه گذاری مولد نسبت به فعالیت های غیرمولد کم است. هزینه سرمایه گذاری بالا، یعنی دسترسی به نهادهای مالی، دشوار است. بازار سرمایه کارآمد نیست به دلیل اینکه اعتماد وجود ندارد. نکته بعد بازده کم سرمایه گذاری خصوصی است. اگر بازده سرمایه گذاری عمومی و خصوصی بالا باشد قطعاً هم بخش خصوصی راغب است سرمایه گذاری بیشتری انجام دهد و هم جامعه نفع می برد و هم واکنش های مردم به تبعیض و اختلافات طبقاتی کمتر است.
کتاب اقتصاد ایران در دوران تعدیل ساختاری به خوبی بر پیش نیازهای اتخاذ سیاست تعدیل تاکید می کند و بر این نکته که قبل از اتخاذ این سیاست ها می گوییم که این سیاست A خوب است مشروط بر اینکه x، y و z هم مهیا باشد در غیر این صورت نتیجه نمی دهد. بنابراین پیش نیازهای سیاست تعدیل در کشور مهیا نبوده. سیاست های تعدیل سیاست هایی نبوده که با اقتصاد ایران سازگار باشد و تناقض ها و ناسازگاری های درونی متعددی هم دارد. ما بحث نرخ ارز را مطرح کردیم برای صادرات، در مورد آن باید اول در کشور تولید صورت بگیرد. مگر می شود بدون تولید صادرات را بالا برد؟
از طرف دیگر خصوصی سازی را مطرح می کنیم، خصوصی سازی در خلأ که اتفاق نمی افتد؛ نیاز به زیرساخت دارد، نیروی کار متخصص لازم دارد، به حقوق و قوانین و قراردادهای خود اجرا، به آب و برق و دستگاه، به دسترسی به منابع بانکی نیاز دارد. همه باید این شرایط را داشته باشند نه فقط یک عده. آزادسازی تجاری هم همین وضع را دارد. آزادسازی تجاری به عنوان یکی از سیاست هایی که باید در کشور صورت بگیرد مثلاً رفع نابرابری، رفع بیکاری، فراهم کردن آزادی های فردی و اجتماعی و آزادی تجاری همه با هم هستند و اگر همه را رها کنیم و فقط بر آزادسازی تجاری تاکید کنیم مشکلی حل نمی شود. بنابراین سیاست های تعدیل در مقطع کنونی شاید تا ۱۰ سال آینده هم نتیجه بخش نباشند مگر اینکه بتوان بخش خصوصی قوی را ایجاد کرد که تولید کند و مازاد را به خارج صادر کند.بنابراین نظر من این است؛ تا پیش نیازها و زیرساخت ها نباشند هیچ سیاست راهگشا و کارآمدی قابل عمل نیست. به نظر من آنچه در این کتاب به عنوان یک سند تاریخی بیان می شود این است که در زمانی که سیاست های تعدیل در کشور به کار گرفته می شدند افرادی بودند که می دانستند این سیاست ها نتیجه بخش نیست بنابراین نسل های آینده اگر تصور کنند همه محققین و کارشناسان اشتباه می کردند غلط است و با مطالعه این کتاب متوجه می شوند که برخی دلسوزان بدون توجه به هزینه های اقتصادی اجتماعی مترتب بر نقد قدرت، نظرات درست و کارشناسانه یی ارائه کرده اند. بنابراین کتاب آقای مومنی رهنمود خوبی است برای محققان، مسوولان و اقتصاددانان که برگردند و لااقل ببینند چه لطمه هایی به اقتصاد ایران در نتیجه این سیاست های تعدیل زده شده تا از تکرار آن اشتباهات جلوگیری کنند و اگر چنین شود این کتاب و تلاش های بی وقفه مولف محترم آن به ثمر نشسته است ضمن آنکه در شرایط فقدان یک نهاد مسوول برای ثبت و ضبط تجربیات تاریخی سیاستگذاری اقتصادی در کشورمان تلاش هایی از این دست می تواند حکم یک ذخیره دانش ارزشمند را داشته باشد که با بیطرفی و رعایت اخلاق علمی امکان دسترسی به بخشی از این تجربیات را فراهم سازد.

محمدقلی یوسفی

منبع : روزنامه اعتماد