اصلاح نظام بودجه نویسی در سایه تفاهم

لایحه سالانه ، مهمترین لایحه ای است که در طول سال دولت ها به مجالس قانونگذاری تقدیم می کنند تا مجوز کسب درآمد و صرف هزینه را به دست آورند.
دخل و خرج دولت ، هر دو نقش تعیین کننده ای در تولید ملی و توزیع آن بین افراد و گروه ها بازی می کنند و به طور مستقیم و غیرمستقیم در تقسیم قدرت و ثروت اثر می گذارد.
در چند ماه اخیر، دولت چارچوب جدیدی برای بودجه ریزی پیشنهاد کرده است که بحث مهم بودجه را در کانون توجه صاحب نظران ، احزاب ، گروه ها و ذی نفعان اجتماعی یا اداری قرار داده است. در این عرصه تلاش هایی صورت گرفته است که کم و بیش در رسانه ها انعکاس یافت ؛ ولی اهمیت موضوع و تنگی زمان ، پرداختن پی در پی به این امر خطیر را ضروری می کند.
▪ در این باره گفتنی بسیار است که به برخی از آنها اشاره می شود:
۱) ناکارآمدی روش مرسوم و مسیر جانکاه تهیه و تصویب آن موضوعی است که جملگی بر آن اتفاق دارند. اتلاف منابع ، بی انضباطی ناشی از ساختار و محتوا، تسهیل کار چاق کنی و زدوبند، فراهم آوردن موجبات فساد و پیوندهای ناروای سیاسی از جمله تبعات ادامه وضع فعلی است. وضعیتی که نه دولت از اختیارات درستی در تهیه و اجرای بودجه برخوردار است و نه مجلس در خورشان قانونی اش ، قدرت سیاستگذاری و نظارت می یابد.
۲) بعد از چند سال تحقیق در مرکز پژوهش ها، نتایج روشنی برای اصلاح بودجه ریزی به دست آمد که از اردیبهشت امسال در سمینارهایی به کمیسیون های تخصصی مجلس عرضه شد تا هم نظرات نمایندگان و هم دولت نهم نیز که ظرفیت قابل توجهی برای تحول در موانع ساختاری دارد، در تابستان خبر از تغییر روش بودجه ریزی داد و در مهر امسال چارچوب جدیدی برای این مقصود ارائه کرد.
۳) چارچوب پیشنهادی دولت ۳ تغییر را توصیه می کند:
۱)حذف تبصره ها
۲) کاهش ردیف های متفرقه
۳) کاهش شدید تعداد ردیف های اعتبارات هزینه ای (جاری) و اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای براساس این چارچوب ، لایحه بودجه شامل یک ماده واحده و چند بند تسهیل کننده اجرای آن ، ۱۲ جدول کلی از سرفصل اعتبارات و درآمدها که برخی اطلاعات کلی لازم را در اختیار می گذارد و یک جدول شامل ۶۰ - ۷۰ردیف از وزارتخانه ها، استانداری ها و برخی نهادهای خاص برای اعتبارات هزینه ای (جاری) در نتیجه ردیف های هزینه ای (جاری ) از حدود ۶۰۰ ردیف فعلی به یک دهم می رسد. پیوست اعتبارات ردیف های تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) که فعلا به تصویب مجلس می رسد به یک جدول از طرح های جدید محدود می شود. این اسناد برای تصویب تقدیم می شود و چند پیوست اطلاعی نیز شامل ریز ردیف ها تقدیم می شود.
۴) انتقادات بر چارچوب در داخل مجلس و در سطح رسانه ها آشکار و تلاش ها بین دولت و برخی از مسوولان مجلس و نمایندگان ذی ربط برای اصلاح تفاهم آمیز آغاز شد؛ زیرا بررسی و تصویب بودجه براساس اصل ۵۲ و نظارت دیوان محاسبات براساس اصل ۵۵ حق و وظیفه مجلس است و چون هر چارچوب بودجه ریزی ، از جمله چارچوب پیشنهادی در نحوه بررسی و تصویب و نظارت دیوان اثر می گذارد، باید با تفاهم مجلس شکل بگیرد تا ضمن حفظ حقوق قوه مجریه ، مانع استیفای حقوق قوه مقننه نباشد.
۵) درباره حذف تبصره ها مشکلی وجود نداشت. کاری که طی سال های پیش ۳بار به طور ناقص انجام شده است و قانونی با عنوان قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت ، تبصره های همیشگی را به مواد قانونی تبدیل کرده است و دولت در چارچوب پیشنهادی تبصره های لازم را در لایحه ای فوریتی قبل از تقدیم لایحه بودجه به مجلس آورده است تا الحاقیه ای به قانون تنظیم به تصویب برساند.
۶) اصل ۵۲ قانون اساسی تهیه بودجه را در اختیار قوه مجریه قرار داده است و بررسی و تصویب آن را در اختیار قوه مقننه. ترتیب این کار را نیز به قانون عادی محول کرده است. متاسفانه فعلا قانونی جامع برای این کار وجود ندارد. فصل دوم قانون محاسبات عمومی ، مصوب ۱۳۴۹ متکفل این امر بود که در اصلاحیه مصوب ۱۳۶۶ حذف شد. هم اکنون جز مواد پراکنده ای که در زیر به برخی اشاره می شود، چیزی در دست نداریم. بنابراین تحول خواهی دولت کاملا موجه است.
۷) درباره تجمیع و کاهش شدید ردیف ها ایرادات زیادی وجود دارد که پیش از ارائه آنها لازم است تاکید شود که اصل این کار دولت در جهت کاهش دیوان سالاری و بنا بر فرض برای محاسبه پذیرتر کردن دولت است ، پس اساسا قابل دفاع است. ولی بحث بر سر اندازه و ملاک های آن است.
▪ اما ایرادات:
۱) ماده ۱۲ قانون برنامه و بودجه مقرر می کند که «...اعتبارات جاری دستگاه های اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب» تقدیم مجلس می شود. در بند ۱۱ ماده یک همین قانون ، دستگاه های اجرایی شامل وزارتخانه ها، نیروهای مسلح ، استانداری ها، شهرداری ها، موسسات دولتی ، موسسات وابسته به دولت ، شرکت های دولتی و... تعریف شده است. بنابراین تقلیل آنها به حدود ۶۰ ردیف مجاز نیست.
۲) ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی مقرر می کند «بودجه هر یک از وزارتخانه ها، موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود.» این نیز موید ایراد بند قبلی است.
۳) اصل ۵۵ قانون اساسی مقرر می دارد: «دیوان محاسبات به تمامی حساب های وزارتخانه ها، موسسات ، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحائ از بودجه کل کشور استفاده می کنند، به ترتیبی که قانون مقرر می دارد، رسیدگی یا حسابرسی می کند که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد...» ظاهرا بدون تصویب بودجه دستگاه های اجرایی به تعریف پیشین ، اجرای این اصل مقدور نخواهد بود، چرا که امضای موافقت نامه با ۶۰۷۰ مرجع و تفویض اختیار توزیع اعتبارات به روسای آنها و امکان تغییر مکرر اعتبارات در طول سال ، دستگاه های بسیاری را فاقد بودجه مصوب می کند.
۴) مجلس به عنوان مرجع تعیین کننده وظایف دستگاه های دولتی ، اول ، باید بداند چه کارهایی در طول سال انجام خواهد شد (اهداف)، دوم ، چه ترجیحاتی در کسب منابع و تخصیص اعتبار و چرا اعمال شده (اولویت ها)، سوم ، در ازای این مصارف ، دولت چه تعهداتی می پذیرد (ارائه محصول یا اصلاح فرآیند) و در آخر آیا اعتبارات پیشنهادی متناسب است؟ (ردیف ها). این وضع مطلوب است نه وضعیت جاری. دولت در یکی از جداول دوازده گانه ، فهرستی کلی از اهداف و شاخص های کلان ارائه می کند و جهتگیری مثبت دارد، ولی در این حد از کلیت تقریبا خاصیتی از حیث تامین حقوق مجلس در سیاستگذاری و تصویب وجود ندارد و مهمتر آن که طبق چارچوب پیشنهادی برای اطلاع به مجلس تقدیم می شود نه تصویب.
۵) بودجه ریزی عملیاتی که براساس ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم ، تهیه مقدماتش طی ۲ سال اول برنامه ، وظیفه دولت بود، متوقف می شود؛ چرا که چارچوب جدید، گام تازه ای به آن سمت نیست و با چارچوب پیشنهادی بند «ج » و «د» این ماده نیز نقض می شود.
۶) هر بودجه ۳ هدف دارد:
۱) انضباط مالی
۲) تخصیص اعتبار متناسب با اولویت ها
۳) افزایش کارایی سیستم در تحقق اهداف.
چارچوب پیشنهادی نه تنها این ویژگی های فنی و علمی را بهبود نمی بخشد، بلکه انضباط را که رکن اصلی بودجه است ، خراب تر می کند.
۷) نکته مهم و اساسی این است که چارچوب پیشنهادی ، فرصت لابیگری و اعمال سلایق و پیگیری تمایلات فردی و گروهی و حزبی را نسبت به وضع فعلی بشدت تقویت می کند.
۸) باید توجه داشت که اگر پایه تحولی کج باشد، در آینده معلوم نیست چه خواهد شد. اگر حقوق قوه مقننه در امر مهم بودجه نقض شود، معلوم نیست در آینده چه بر سر مردمسالاری خواهد آمد.
۹) درباره اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای (عمرانی) نیز در چارچوب پیشنهادی تنها فهرست طرح های جدید برای تصویب به مجلس ارائه می شود در حالی که براساس ماده ۳۲ قانون برنامه چهارم ، گرچه طرح هایی که برای یک بار تصویب شده اند، مجددا نیازی به تصویب ندارد، ولی اولا، «سازمان مدیریت و برنامه ریزی موظف است اعتبارات مورد نیاز سال های باقیمانده برنامه چهارم را در لوایح بودجه سالانه کشور منظور کند.» ثانیا، هر نوع تغییر در طرح ها نیز محتاج تصویب است.
۸) تلاش ها برای نزدیکی نظرات دولت و مجلس تا ۱۵ آبان ۸۶ به تفاهمات زیر منجر شد:
۱) ردیف های اعتباری هزینه ای (جاری) تمامی دستگاه هایی که قانون تاسیس یا اساسنامه مصوب مجلس دارند و طبق آنها وظایف و تکالیفی برایشان دیده شده است در لایحه بیاید و ردیف های دستگاه های زیرمجموعه آنها برای اطلاع به مجلس داده شود. به این ترتیب استدلال درست دولت که خواهان پیشگیری از گسترش دیوان سالاری و شفافیت بودجه و محاسبه پذیری دستگاه ها و مسوولان است ، پذیرفته شده و حقوق قانونی مجلس نیز رعایت شده است. این تفاهم ، گرچه تعداد دستگاه های دارای ردیف مصوب را بیشتر از پیشنهاد دولت می کند، ولی نسبت به وضع فعلی گامی به پیش است.
۲) درباره طرح های تملک دارایی سرمایه ای (عمرانی) مطابق ماده ۳۲ یاد شده عمل شود و جداول لایحه همه این موارد را شامل باشد: طرح های جدید، طرح هایی که ارقام اعتبار سالانه آن کل اعتبار را تغییر می دهد و نیز طرح هایی که زمان مصوب ، اهداف یا پروژه های آنها افزایش می یابد. این نیز نسبت به وضع فعلی ،گامی به پیش است و در عین حال نگرانی نمایندگان را نیز کاهش می دهد.
۳) دولت از پیشنهاد برای اضافه شدن ۲ جدول دیگر به ۱۲ جدول کلی نیز استقبال کرد. یکی جدول فهرست اهداف و تعهدات ، دوم جدول موارد اختلاف لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به سال ۱۳۸۶. اولی گامی به سمت «هدفمندی» عنوان و الزام شده که در ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم است ، گرچه ناقص انجام شود. دومی ، موارد محل نزاع و بررسی را برجسته می کند و از اتلاف وقت و نیرو جلوگیری می کند.امید است با پشتیبانی جناب آقای رئیس جمهور، این تفاهمات موثر افتد.

احمد توکلی

منبع : روزنامه جام‌جم