یک تجربه موفق در تامین مسکن

فراهم كردن مسكن و به عبارتی سرپناه، از دغدغه‌های اصلی دولت‌ها به‌شمار آمده و می‌آید.
در این راستا، برخی از دولتها با اتخاذ سیاست‌های كارآمد و درازمدت، درصدد حل این معضل عمومی برآمده‌اند كه موفقیت‌هایی نیز درپی داشته است.گزارش حاضر به بررسی این سیاست‌ها در انگلستان می‌پردازد.
مهم‌ترین پارامتر جمعیتی كه در مسأله مسكن، مؤثر است، تعداد خانوار است. تغییرات بعد خانوار نیز به نوعی حاكی از افزایش یا كاهش تعداد خانوار است. بدین معنی كه كاهش بعد خانوار، افزایش تعداد خانوار را به دنبال دارد. عواملی چون؛ افزایش زوج‌های جوان، پایین آمدن سن ازدواج، كوچكتر شدن ابعاد خانواده‌ها و افزایش طول عمر، در افزایش تعداد خانواده‌ها تأثیر بسزایی دارند.
میانگین بعد خانوار از ۶/۴نفر در سال ۱۹۰۱به سه نفر در سال۱۹۶۶ رسید. آمار به خوبی از افزایش ۲۰۰درصدی، تعداد خانوارها طی سالهای ۱۹۲۱ تا ۱۹۶۶ حكایت دارد، در حالی كه جمعیت در این سالها با رشدی معادل۲۶% مواجه بوده‌ است. آنچه در این روند افزایش به خصوص، بعد از جنگ جهانی دوم اهمیت دارد، فزونی رشد خانوارها نسبت به رشد تعداد افراد در این زمان است.
از عوامل دیگر افزایش تقاضای مسكن مهاجرت‌های داخلی بود. در فاصله دو جنگ جهانی تعداد خانوارهای بی‌شماری به لندن و حومه آن مهاجرت كردند. مطابق گزارش كمیته سلطنتی، در ژوئیه۱۹۲۳ عدد تقریبی ساكنان لندن و شهرهای مجاور آن بالغ بر ۲۴۲۰۵۱۰ نفر بود، حال آنكه، در ژوئیه۱۹۳۷ این عدد به ۳۴۵۳۰۱۰ نفر افزایش یافت. اقداماتی چون، فراهم كردن وسایل كار و ایجاد شغل در محل‌های قبلی، تأثیر بسزایی در كاهش مهاجرت‌های داخلی داشت.
● روند ساختمان‌سازی
از نیمه دوم قرن۱۹، مسكن‌سازی دولتی آغاز شد. هدف دولت از خانه‌سازی در این سالها، تنها اجاره دادن آنها بود. طی ۱۴سال از ۱۹۰۱ تا۱۹۱۴، دولت مجموعاً ۲۹۰هزار واحد مسكونی، عمدتاً به قصد اجاره دادن، ساخت. این روند با شروع جنگ جهانی اول متوقف شد. بعد از جنگ جهانی اول، در سال۱۹۱۹، انگلیس به ۶۱۰هزار واحد مسكونی جدید نیازمند بود.
در سال ۱۹۱۹ دولت، برنامه‌ای در زمینه مسكن ارائه دارد كه براساس آن دولت از طریق مقامات محلی و جوامع خدمات دولتی(شبیه به مجامع مسكن) می‌بایست ۵۰۰ هزار واحد مسكونی را طی سه سال می‌ساخت. این موضوع در قانون مسكن و برنامه‌ریزی شهری در سال ۱۹۱۹(قانون آدیسن) گنجانده شده بود.
اولویت اصلی این قانون تأمین مسكن كارگرها بود كه دولت یارانه‌های بالایی را برای ساخت این واحدها تخصیص دارد. اما نهایتاً قانون آدیسن منجر به ساخت ۲۳۰هزار واحد مسكونی گردید. علت اصلی عدم تحقق هدف برنامه ظرفیت محدود صنعت، بالا رفتن قیمت‌ها، رشد تورم و... عنوان شد. البته سیاست دولت، مبنی بر خانه‌سازی توسط مقامات محلی، در دهه‌های۱۹۲۰ و ۱۹۳۰ نیز ادامه پیدا كرد. در سال ۱۹۲۳، دولت محافظه‌كار قانون جدید(چبرلین) را كه سیستم یارانه جدیدی در آن گنجانده شده بود تصویب كرد.
در قانون جدید سالانه معادل ۶ پوند، به مدت ۲۰سال، از محل خزانه برای هر مسكن، پرداخت می‌شد. این یارانه‌ها برای تأمین مالی و كمك به بخش‌های خصوصی و عمومی به منظور كاهش اجاره‌بها پرداخت می‌شد. مقامات محلی تنها در مناطقی خانه‌سازی می‌كردند كه شركت‌های خصوصی قادر به برآوردن تقاضای مسكن نبودند. در همین سال قانون محدودیت‌های بهره وام و اجاره به تصویب رسید. تصویب قانون جدید و لغو قانون قبلی، توسط دولت‌های حاكم تا شروع جنگ جهانی دوم ادامه داشت.با شروع جنگ جهانی دوم، ساخت‌وساز مسكن متوقف شد.
قریب به ۷۵۰هزار واحد مسكونی در خلال جنگ، تخریب یا آسیب‌ دیده بود. این در حالی بود كه دو میلیون نفر در این سالها ازدواج كردند و نرخ تولد نیز از افزایش قابل توجهی برخوردار بود، به طوری كه، ۹/۴۵درصد از خانوارهای انگلیسی در سال ۱۹۶۶، یك یا دو نفری بودند. براساس برآوردها كمبود مسكن بدون احتساب سكونتگاه‌های نامناسب و متروك كه نیاز به تجدید بنا داشتند، حدود ۴۶/۱ میلیون واحد بود.
در چنین شرایطی، حكومت تردیدی در دخالت در بخش مسكن نداشت و حزب كارگر در سال ۱۹۴۶ ایفای نقش مهم و مؤثر خود را در بخش مسكن، شروع كرد. قانون تأمین مالی مسكن در سال ۱۹۴۶، سالانه یارانه بالایی معادل ۵/۱۶ پوند به مدت ۶۰سال برای هر مسكن دولتی، در نظر گرفت. دولتهای محلی علاوه بر پرداخت این یارانه‌ها، یارانه‌هایی نیز برای زمین‌های گران‌قیمت برای ساخت آپارتمان در روستاها اختصاص می‌دادند.
در این سالها وضعیت مسكن، از نظر كیفیت و سطح زیربنا بهبود یافت. در دهه ۱۹۳۰، حداقل مساحت یك خانه دولتی ۷۵۰فوت مربع با سه اتاق بود كه این استاندارد در سال ۱۹۴۴ به ۹۵۰فوت مربع افزایش یافت.
طبق آمار موجود، بین سالهای ۱۹۴۵ تا ۱۹۴۸ كه اوج كمبود مسكن پس از جنگ جهانی دوم بود، دولت انگلیس به تنهایی ساخت ۸۹% از مجموع یك میلیون و ده هزار واحد مسكونی در این سالها را برعهده داشت. به طور كلی، از سال ۱۹۴۶ تا۱۹۷۲ سیاست مسكن بخش دولتی سه مرحله را پشت سر گذاشت.
الف)طی سالهای ۱۹۴۶ تا۱۹۵۴، تأكید بر مسكن‌سازی و تثبیت اجاره‌ها بود.
آمار نشان می‌دهد در فاصله سالهای ۱۹۴۶ تا۱۹۵۶، از ۵/۲میلیون واحد مسكونی ساخته شده، ۷۵% آن توسط مقامات محلی(دولت)، ساخته شده است.
ب)۱۹۵۴تا۱۹۶۴تأكید بر بازسازی و پاكسازی زاغه‌نشینی و... بود.
ج) و از سال ۱۹۶۴مجدداً سیاست مسكن‌سازی در اولویت دولت قرار گرفت.
در این سالها ۸/۱میلیون واحد مسكونی ساخته شد كه به طور مساوی بخش‌های خصوصی و دولتی در آن سهیم بودند.
● بهبود وضعیت
طی سالهای پس از جنگ، وضعیت مسكن در اوایل دهه ۱۹۷۰، بهبود قابل ملاحظه‌ای یافت. در این سالها، تعداد مسكن‌های موجود به نسبت تعداد خانوارها بیشتر شد، این فزونی در سال ۱۹۷۶ به نیم میلیون واحد مسكونی رسید.
از اواخر دهه ۱۹۷۰ با روی كار آمدن خانم تاچر، گرایش در جهت سپردن امور مسكن به بخش خصوصی و كاهش نقش دولت در تامین مسكن اجتماعی شتاب گرفت. با بهبود وضعیت مسكن از دخالت دولت در عرضه مسكن كاسته شده، به‌طوری كه طی سالهای ۵۱ – ۱۹۴۵، دولت ۷/۸۱ درصد از كل واحدها را تامین می‌كرد كه این عدد در سالهای ۸۹ – ۱۹۷۸ به ۴/۱۴ رسید.
● سیاست‌های تكمیلی
۱ ) سیاست كنترل زمین
افزایش نرخ بازده اقتصادی در بازار زمین نسبت به مسكن، باعث كاهش سرعت گردش سرمایه در بازار مسكن می‌شود و شركت‌های فعال در امر ساخت و ساز را به سمت استفاده از بازار زمین ترغیب كرده و خروج سرمایه را از بازار مسكن به بازار زمین به دنبال دارد. لذا دولت‌ها از جمله انگلیس یكی از سیاست‌های خود را كنترل قیمت زمین و كاهش هزینه آن در قیمت نهایی مسكن می‌دانند.
ذكر این نكته قابل توجه است كه بدون كنترل بازار زمین، حمایت‌های دولتی مثل دادن یارانه، تخفیف مالیاتی، دادن وام‌ها و... نمی‌تواند به بهبود وضعیت مسكن منجر شود. بنابراین دولت در كنار اعمال سیاست‌های حمایتی می‌بایست كنترل بازار زمین را در دست داشته باشد. در ذیل نمونه‌ای از این سیاست‌ها آورده شده است.
تا اواخر دهه ۱۹۷۰، علاوه بر مالكان خصوصی، برخی از مسئولان محلی نیز به صاحبان بزرگ زمین تبدیل شدند. كنترل بازار زمین عمدتاً توسط حزب كارگر صورت گرفت.
به عنوان مثال در سال ۱۹۷۵، قانونی در مورد زمین تصویب شد كه به موجب آن تمام زمین‌های موجود برای توسعه می‌بایست با قیمتهای روز، در اختیار مسئولان محلی قرار گیرند تا آنها بتوانند زمین را به سازندگان مسكن، اجاره ۹۹ ساله بدهند یا آن‌كه این زمین‌ها به‌طور مشترك توسط مقامات محلی و بخش خصوصی ساخته شود.
سهم زمین از متوسط قیمت خانه‌های مسكونی در سال ۱۹۷۳، از ۷/۳۶ درصد در منطقه جنوبی تا ۳/۱۳درصد در اسكاتلند متغیر بود.
طی دوره اوج ساختمان‌سازی در سالهای ۱۹۶۹ – ۱۹۷۳، قیمت زمین در انگلیس به‌طور متوسط ۱۳۶درصد افزایش یافت كه این افزایش از ۱۹۳ درصد در مناطق جنوبی تا ۲۸ درصد در اسكاتلند متغیر بود. اما در دوره افت، افزایش قیمت تنها ۱۳درصد بود.
دولت انگلیس از طریق نظام برنامه‌ریزی كاربری زمین، قیمت آن و در نتیجه قیمت ساختمان را كنترل كرد. دولتها از طریق نظام‌های مالیاتی و سوبسید كاربری نیز می‌توانند قیمت زمین و خانه‌های جدید را كنترل كنند.
۲ ) سیاست كنترل اجاره
انگلیس نیز همانند دیگر كشورها از قوانین كنترل اجاره در سالهای بحران مسكن به منظور كنترل بازار اجاره سود جست. وضع و اجرای این قوانین در انگلیس باعث كاهش شدید سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساخت مسكن اجاره‌ای گروه‌های كم‌درآمد شد، به‌طوری ‌كه سهم آن از ۵۸ درصد كل موجودی مسكن انگلستان در سال ۱۹۴۷ به ۱۴ درصد در سال ۱۹۷۳ كاهش یافت.
● عوامل موثر در كاهش مسكن اجاره‌ای
▪ بالا رفتن سطح استاندارد خانه‌ها و سیاست دولت مبنی بر نوسازی بافت‌های قدیمی طی سالهای ۱۹۳۰ به بعد باعث تخریب بسیاری از خانه‌های اجاره‌ای بخش خصوصی شد. دولت با تخصیص یارانه‌ و تسهیلات مالی به مالكان این خانه‌ها از ساخت خانه‌های ملكی به‌جای خانه‌های اجاره‌ای حمایت می‌كرد. به این ترتیب خانه‌های ملكی رو به فزونی نهاد.
▪ اكثر تسهیلات مالی و یارانه‌ها و مستاجران و مالكان خصوصی از آن بی‌بهره بودند. تنها از سال ۱۹۷۳ به بعد آن هم تنها مستاجران بخش خصوصی كمك‌هایی را از طرف دولت دریافت كردند. از طرف دیگر دولت برای تشویق مالكان بخش خصوصی به فروش خانه‌های اجاره‌ای خود، تسهیلات مالی از قبیل؛ یارانه‌های تعمیر و... پرداخت می‌كرد.
دولت انگلیس با اعمال سیاست‌های فوق و كنترل اجاره‌بها، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را از ساخت مسكن اجاره‌ای برای اقشار كم‌درآمد به سمت ساخت مسكن ملكی برای اقشار متوسط به بالا هدایت كرد. البته خود دولت در این سالها وظیفه تامین مسكن اجاره‌ای را برای اقشار كم‌درآمد بر عهده گرفت. لذا با كاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در مسكن اجاره‌ای، حضور دولت در تامین مسكن گروه‌های كم‌درآمد افزایش پیدا كرد.
● جمع‌بندی
انگلیس برای حل معضل مسكن، سیاست جامعی را اجرا كرد. این سیاست عمدتاً در چهار محور زیر قابل تقسیم‌بندی است:
۱ ) عرضه مسكن دولتی
۲) كنترل بازار زمین
۳ ) اعطای تسهیلات بانكی و یارانه‌ها
۴ ) كنترل بازار اجاره
نكته حائز اهمیت این است كه با تشدید معضل مسكن، حضور دولت در چهار بخش فوق زیاد می‌شود. به عنوان مثال، در محور نخست، دولت انگلیس به‌تنهایی ساخت ۸۹ درصد از مجموع یك میلیون و ده هزار واحد مسكونی در سالهای ۱۹۴۵ – ۱۹۴۸ را برعهده داشت.

مركز مطالعات تكنولوزی دانشگاه علم و صنعت

منبع : روزنامه همشهری