خصوصی‌سازی از حرف تا عمل

برای گرایش به سمت خصوصی‌سازی علل و عوامل متعددی عنوان گردیده است، اما به طور کلی می‌توان گفت مهم‌ترین و اساسی‌ترین عاملی که در اکثر کشورها پایه و اساس توجیه گرایش به سوی نظام بازار و خصوصی‌سازی گردیده است، عملکرد ضعیف و غیرکارای فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌ها و موسسات دولتی است که در برخی از کشورها عوامل حاشیه‌ای دیگری این ذهنیت را تقویت نموده است.
دولت‌ها در نیمه اول قرن بیستم با این توجیه که مکانیزم بازار و سیستم قیمت‌ها در تخصیص بهینه منابع و ایجاد حداکثر رفاه دچار مشکل و ناتوانی است و قادر نیست به نیازهای اساسی جامعه پاسخ مثبت دهد، وارد اقتصاد شده و شمار کثیری از فعالیت‌های اقتصادی را عهده دار شدند. بنابراین در اکثر کشورها مسوولیت‌هایی چون: رفع نواقص بازار، تخصیص بهینه منابع، ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی، تولید و عرضه کالاهای عمومی، تثبیت اقتصادی و... به عهده دولت قرار گرفت و دولت به عنوان پیشاهنگ رشد و توسعه شناخته شد.
در مراحل اولیه، حاصل این دخالت گسترده در فعالیت‌های اقتصادی توسط دولت‌ها رضایت‌بخش بود و در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ به رشد اقتصادی شتاب بخشید و باعث کاهش بسیاری از مسایل و مشکلات، تنگناه‌ها، بی‌ثباتی‌ها و سیکل‌های تجاری شد، با وجود این به تدریج با گسترش دامنه فعالیت‌های اقتصادی دولت در اواخر دهه ۱۹۷۰، کارایی فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌ها و موسسات دولتی تنزل یافت و عواملی چون: فقدان انگیزه کاری، تعدد در اهداف، حاکمیت و اولویت اهداف سیاسی بر اهداف اقتصادی، بوروکراسی شدید، ضعف مدیریت و... باعث «شکست عملکرد دولت» گردید.
عملکرد اقتصادی بنگاه‌ها و موسسات دولتی به قدری غیر کارا و ضعیف بوده است که فریدمن رهبر مکتب پولی و اقتصاددان به نام معاصر، از انجام فعالیت‌های اقتصادی توسط دولت شدیدا انتقاد می‌کند و معتقد است که دولت نه تنها باعث افزایش کارایی در فعالیت‌های اقتصادی نمی‌گردد، بلکه کارایی را نیز کاهش می‌دهد.
در یک جمع‌بندی کلی می‌توان گفت که عملکرد ضعیف و ناکارای فعالیت‌های اقتصادی دولت، ناکام ماندن اقتصاد کشورهای سوسیالیستی و چرخش در استراتژی سازمان‌های بین‌المللی مهم‌ترین عواملی هستند که موجب تجدید نظر در الگوی اقتصادی دهه‌های ۱۹۵۰، ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ شدند و باعث گردیدند گرایش به سوی مکانیزم خود سامان بخش بازار آزاد و انجام سیاست‌های آزاد‌سازی و خصوصی‌سازی به عنوان الگویی جهت مقابله با مسایل ومشکلات اقتصادی و افزایش کارایی در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ پیشنهاد گردید.
باید توجه داشت که اهداف خصوصی‌سازی در هر کشور با توجه به سیاست‌ها، برنامه‌های اقتصادی و راهبردهای عملی جامعه مشخص می‌گردد لذا چون راهبردها و برنامه‌های اقتصادی در کشورها متفاوت است، در نتیجه خصوصی‌سازی نیز در هر کشوری به دنبال اهداف خاصی است و در هر مورد ممکن است برخی از اهداف در اولویت قرار گیرد. اما مهم‌ترین هدفی که خصوصی‌سازی در اکثر کشورها دنبال می‌کند، افزایش کارایی در اقتصاد از طریق سپردن فعالیت‌های اقتصادی به مکانیزم خود سامان بخش بازار آزاد می‌باشد. در رابطه با هدف افزایش کارایی باید به دو مقوله «کارایی داخلی بنگاه» (internal efficiency) و کارایی «تخصیص منابع» (Allocation efficiency) توجه خاصی نمود. اگرچه افزایش کارایی در هر دو مورد به عنوان هدف اصلی خصوصی‌سازی می‌باشد، ولی باید توجه داشت که ‌این دو مقوله لزوما در طول همدیگر نمی‌باشند و گاه سیاست‌گذار در فرآیند خصوصی‌سازی مجبور می‌شود یکی را به هزینه دیگری فدا کند. نکته مهمی که می‌بایست به آن توجه نمود این است که افزایش کارایی در اقتصاد تحت‌‌تاثیر عوامل متعدد و بیشماری است که از جمله مهم‌ترین و اساسی‌ترین آنها «افزایش رقابت» و «تغییر مالکیت» می‌باشد.
معمولا بیشتر تصمیمات در نظام بوروکراسی مدیریت دولتی بر اساس ضرورت‌های کوتاه مدت سیاسی گرفته می‌شود، در حالی که تصمیم‌گیری در بخش خصوصی لزوما بایستی براساس سیاست‌های درازمدت و عقلانیت اقتصادی استوار باشد، بنابر این رشد افزایش کارایی را باید در انعطاف‌پذیری و استقلال مدیریت و مالکیت جست‌وجو کرد.
بنابراین نیروی محرکه اصلی افزایش کارایی داخلی بنگاه، نظام مدیریت عقلانی و پویا و مالکیت فردی ابزار تولید می‌باشد، بنابر این خصوصی‌سازی هنگامی می‌تواند منجر به افزایش کارایی داخلی بنگاه و موسسات دولتی گردد که انتقال مالکیت را در پی داشته باشد.
از طرف دیگر آنهایی که شرایط رقابتی را زمینه‌ساز افزایش کارایی فعالیت‌های اقتصادی می‌دانند، بیشتر به خصوصی‌سازی به عنوان ابزاری جهت دستیابی به کارایی تخصیص منابع می‌نگرند که مقصود، هدایت منابع جامعه در فعالیت‌های مطلوب و تخصیص بهینه آنها به بخش‌های مختلف است. از این دیدگاه، در غیاب شرایط رقابتی، تغییر مالکیت هیچ گاه منجر به بهبود و افزایش کارایی نخواهد شد و خصوصی‌سازی قبل از آنکه مشکلی را حل کند، مشکل آفرین خواهد بود و انحصار دولتی به انحصار خصوصی تبدیل می‌شود که مسلما زیانبار‌تر است.
بنابراین بایستی به نقش رقابت و ایجاد فضای کسب‌و‌کار مناسب جهت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، در فرآیند خصوصی‌سازی توجه خاصی نمود زیرا که فضای رقابت مهم‌ترین مزیت، بهترین شاخص و مایه حیات مکانیزم خود سامان بخش بازار است و هر عاملی که مانع از ایجاد شرایط رقابت در بازار شود کارکرد سالم مکانیزم بازار را مختل نموده و عدم کارایی را بر اقتصاد حاکم می‌کند.
بعد از افزایش کارایی در فعالیت‌های اقتصادی، مهم‌ترین هدف خصوصی‌سازی، محدود نمودن حوزه فعالیت اقتصادی دولت است. کاهش مداخله دولت در تصمیم گیری‌های اقتصادی را می‌توان از دو بعد خرد و کلان مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد. در بعد خرد بیشتر این هدف دنبال می‌شود که هویتی اقتصادی به بنگاه بخشیده شود و انضباط مالی حاکم بر بازار، بر سرنوشت واحدها و موسسات اقتصادی حاکم گردد و اهداف غیراقتصادی تا حد امکان حذف شود. اما در بعد کلان اهدافی چون آزاد سازی، حذف مقررات و کنترل‌های دست و پا گیر، اصلاح قوانین و مقررات و ایجاد شرایط رقابت دنبال می‌شود.از دیگر اهداف خصوصی‌سازی می‌توان به تقلیل هزینه‌های بودجه‌ای دولت ناشی از پرداخت یارانه و هزینه‌های سرمایه‌ای و نیز توسعه بازارهای سرمایه داخلی و دستیابی به سرمایه، منابع مالی و تکنولوژی خارجی اشاره نمود.
همراه با ایجاد یک فضای رقابتی در اقتصاد به منظور گذار از یک اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار زمینه‌های مهم دیگری بایستی برقرار باشد تا این گذار کارآمد باشد:
۱) قیمت‌ها باید به طور منطقی تثبیت شوند و اقتصاد کلان باید نزدیک به تعادل باشد. بی‌ثباتی اقتصاد کلان – کسری‌های بزرگ بودجه، نرخ تورم و بیکاری شدید، فشار شدید بر تراز پرداخت‌های خارجی – از فعالیت برای بهره‌وری ممانعت به عمل می‌آورد و دخالت گسترده دولت را با نیروهای بازار سبب می‌شود.
۲) بیشتر کالاها و خدمات بایستی که از طریق مکانیسم‌های بازار خرید و فروش شوند، نه از طریق تخصیص ترتیبات اجرایی از قبیل ارایه مجوز برای واردات، سهمیه‌ها و...
۳) اگر منفعت‌های حاصل از افزایش بهره‌وری در اقتصاد مدنظر است، رقابت بایستی وجود داشته باشد، چه در درون بازار داخلی و چه در خارج. در برخی موارد، اقتصاد بسیار کوچک‌تر از آن است که در یک صنعت بیش از یک موسسه دوام یابد و محدودیت‌های دولتی در مورد واردات، رقابت را از موسسات خارجی حذف می‌کند. در مواردی دیگر، چند موسسه در صنعت وجود دارد اما تبانی آنها یا تخصیص سهمیه‌های دولتی برای نهاده‌های مهم به طور موثر فشار رقابتی را دور می‌سازد.
۴) در اقتصاد، قیمت‌های نسبی باید کمبودهای نسبی را منعکس سازند. داشتن نظام بازار با قیمت‌های بسیار عجیب امکان‌پذیر است، اما داشتن نظام بازار کارا تحت چنین شرایطی امکانپذیر نیست.
۵) مدیران موسسات و سایر تصمیم‌گیرندگان بایستی قادر و مشتاق واکنش به علایم بازار باشند. موسسات بایستی با افزایش فروش یا کاهش هزینه‌ها سود را حداکثر نمایند. اما نکته‌ای که بایستی به آن توجه نمود این است که وقتی اقتصاد به دخالت‌های دولت آلوده می‌شود، سود موسسات از طریق سوبسیدهای بیشتر، حمایت دولت از قیمت‌ها و نظایر آن بدست می‌آید، نه از طریق افزایش کارایی اقتصادی.
با توجه به توضیحاتی که در بالا آورده شد می‌توان چنین نتیجه‌گیری كرد که آنچه فرایند خصوصی‌سازی ر ا با موفقیت یا عدم موفقیت مواجه خواهد ساخت توجه به عوامل گوناگونی است که عدم توجه به‌این عوامل می‌تواند موجب بروز مشکلات و موانع گوناگونی بر سر راه اجرای فرآیند خصوصی‌سازی گردد.
همانطور که می‌دانید سال‌های گذشته، سیاست خصوصی‌سازی در کشور مان با تمام نواقص اصولی و مبنایی خود دنبال شد و عملا نه تنها یار شاطر دولت نبود بلکه بار خاطر هم محسوب شد.
تحلیل روند تحولات اقتصادی کشور طی یک دهه اخیر به کمک برخی از شاخص های کلان اقتصادی کشور از جمله نرخ رشد تولید ملی، نرخ رشد درآمدهای ارزی، نرخ تورم، نرخ بیکاری و... نشان می‌دهد که نظام اقتصادی کشور به دلیل عدم انجام سرمایه‌گذاری‌های کلان و زیربنایی، عدم اتخاذ استراتژی‌های توسعه صنعتی موثر و کارا جهت گذار از دوران وابستگی به درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، عدم توجه به فعالیت‌های مولد به منظور حضور موثر در بازارهای رقابتی و... با مشکلات و تنگناهای گوناگونی روبه‌رو بوده و تصویر اقتصاد کشور را از لحاظ جذابیت حضور موثر سرمایه‌های بخش خصوصی در جهت حفظ و تداوم روند فعالیت‌های گذشته، مخدوش و نامطمئن ساخته است. بنابراین فقدان سیاست‌گذاریهای مناسب در جهت تثبیت اقتصاد کلان و ایجاد فضای کسب و کار مناسب جهت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در کشور و فقدان بازار سرمایه متشکل جهت نقل و انتقال صحیح و مستمر منابع مالی، به عواملی در جهت تضعیف تجهیز منابع بخش خصوصی و کارا عمل نمودن این بخش در عرصه ی فعالیت‌های اقتصادی بدل شده‌اند که آثار مستقیم و غیر مستقیم آنرا در فرآیند اجرای سیاست خصوصی‌سازی طی سال‌هایی که از اجرای این سیاست گذشته و فعالیت‌های بخش خصوصی در فعالیت‌های خدماتی و زود بازده که در حداقل زمان ممکن به بازدهی و سودآوری می‌رسند، مشاهده کرده‌ایم.
دخالت انحصارگرایانه دولت در کسب درآمدها و تخصیص و توزیع آن در سطح کلان اقتصاد موجبات وابستگی بخش‌های مختلف اقتصاد کشور را بخصوص از ناحیه کسب درآمدهای ارزی از سوی دولت فراهم آورده است. ماهیت کسب درآمدهای ارزی و حاکمیت دولت در وصول و توزیع این درآمدها در میان فعالیت‌های مختلف اقتصاد کشور، وابستگی شرکت‌ها و فرآیندهای تولیدی به مواد اولیه و قطعات و لوازم خارجی، موقعیتی را ایجاد کرده است تا شرکت‌های واگذار شده حتی پس از انتقال به بخش‌های غیر دولتی، وابسته به سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی و مالی دولت باشند. در ضمن بر مشکلات فوق، مشکلات حقوقی – قانونی و اجرایی – مدیریتی را نیز بایستی اضافه نمود.
تاکید ما در این نوشتار بیشتر بر ایجاد فضای کسب و کار مناسب در جهت ایجاد رقابت و تشویق سرمایه‌گذاری و تثبیت محیط کلان اقتصاد کشور به عنوان مهم‌ترین عوامل ایجاد کارایی، می‌باشد. ناگفته پیداست که کشورهای موفق در زمینه خصوصی‌سازی کشورهایی بوده‌اند که در این جهت حرکت کرده‌اند و از همان ابتدای کار به دنبال ایجاد فضای مناسب برای استقبال بخش خصوصی بوده‌اند و سعی در ایجاد محیطی با ثبات و امن نموده‌اند و لذا نقش دولت در ایجاد این زمینه‌ها در این کشورها بسیار مهم بوده است.
اگر نگاهی به تجربه کشورهای مختلف در امر خصوصی‌سازی بیاندازیم، مشاهده می‌كنیم که وظیفه اصلی دولت، به وجود آوردن جو اعتماد و اطمینان، ایجاد نظم در روند خصوصی‌سازی و حمایت از آن از طریق اصلاحات قانونی و وضع قوانین و مقررات روان‌کننده می‌باشد. اما اگر چند سالی به عقب برگردیم و به كارنامه دولت طی دو دهه اخیر نظری بیفكنیم می بینیم که در کشور ما حتی هنوز تعریف مشترکی از توسعه و توسعه یافتگی وجود ندارد و ابعاد توسعه و توسعه یافتگی در سطوح مختلف مدیریت کلان کشور یکسان تعریف نشده‌اند. لذا وقتی که در ابعاد یک پدیده، اشتراک نظر وجود ندارد چطور می‌توان برای ایجاد زیرساخت‌ها و ساختار مناسب آن پدیده، سیاست موثری را پیاده کرد.
ما تا کنون فقط حرف زده‌ایم و کمتر عمل نموده‌ایم و هیچ گاه راهبردی از پیش تعریف شده نداشته‌ایم. بعد از خاتمه برنامه اول و دوم و سوم هم گفتیم که راهبرد چنین و چنان بوده است. سیاست‌های پولی و مالی، مقررات مالیاتی، قانون کار، عوارض گوناگون بر صنایع و سیاست آزادسازی اقتصادی که فقط یک بعد خصوصی‌سازی، آن هم به شکلی ناقص مورد توجه بوده، هیچگاه با هم سازگار و همسو با توسعه صنایع کشور نبوده است. به بیان دیگر در سیاست‌گذاری‌ها بخشی نگری حاکم بوده نه نگرش ملی که اقتصاد را یکپارچه ببینیم. مهم‌تر از خود سیاست‌ها، عدم ثبات سیاست‌ها است که مانع از این شده است که بتوان افق روشنی برای تصمیم‌گیری بلند مدت متصور شد.
حالا با وجود این مشکلات در کشور و با توجه به ‌اینکه بخش خصوصی در کشور ما، بخش خصوصی توسعه یافته‌ای نیست، یعنی حتی خودش هم قبول ندارد که پیشرفته است، آیا فقط رها کردن امر توسعه و سپردن امر توسعه به‌این بخش مشکل کشور را حل می‌کند ؟ با توجه به ‌این توضیحات، ایجاد پوششی امنیتی و حمایتی برای بخش خصوصی از وظایف اولیه دولت در این زمینه می‌باشد که عدم توجه به آن روند توسعه کشور را با مشکل مواجه خواهد نمود. لذا ما بایستی به‌این مساله باز گردیم که فرایند توسعه در این مقطع از تاریخ جهانی و جغرافیای ما بیشتر از حالت ایجاد کارخانه باید به حالت ایجاد زیرساخت‌ها و ایجاد ذهنیت‌ها و نرم افزارهای لازم بازگردد.
ذکر این نکته نیز خیلی مهم است که ما منتظر خصوصی‌سازی نشویم و اصلاح مدیریت و سیاست‌گذاری‌ها را از همین الان شروع کنیم. زیرا فرضا ما بخش صنعت را خصوصی‌سازی کنیم، بخش سیاست‌گذاری را نمی‌شود خصوصی کرد، یعنی بخش سیاست‌گذاری، وزارتخانه‌ها، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و خود دولت کماکان دولتی خواهند ماند. ما باید اداره صنایع کشور را با دیدگاه‌های قابل قبول امروزی بپذیریم و به آن پای بند باشیم. ما باید باورمان بیاید که خصوصی‌سازی به مفهوم انتقال اسناد مالکیت نیست. این باوری است که ما می‌توانیم آن را ایجاد کنیم و از این طریق به روند خصوصی‌سازی و توسعه کشور کمک کنیم.

حسین صبوری

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد