زمینه‌های لازم برای خصوصی‌سازی و اجرای سیاست‌های اصل ۴۴

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به دلیل برخی تفکرات حاکم بر کشور هرگونه مالکیت عمده و ثروت انباشته، ناپسند و در تعارض با اهداف انقلاب اسلامی شمرده می‌شد و بنابراین کارخانه‌ها، شركت‌ها و املاک موجود بییشتر در معرض مصادره، به نفع دولت یا بنیادها و نهادهای دیگر، قرار گرفت.
دامنه این عملکرد و تصرف به واحدهایی که با استفاده از وام بانك‌ها تاسیس و راه‌اندازی شده بودند نیز تسری یافت و با تاسیس سازمان صنایع ملی ایران، مدیریت واحدهای ملی و مصادره شده به نفع دولت و واحدهایی که به دلیل بدهی بیش از معیار خاصی که در آن زمان تعیین شده بود و در اصطلاح شركت‌های مشمول بند ج قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران نامیده می‌شدند، در اختیار سازمان صنایع ملی ایران به عنوان جزئی از دولت قرار گرفت. مالکان کارخانه‌ها، شركت‌ها و املاک که اموال خود را از دست رفته دیدند، برخی کشور را‌ ترک کردند و آنها که به دلیل احساس خطر به کشورهای دیگر رفته بودند، حداقل تا مدت‌ها حتی هوس بازگشتن به کشور را به سر راه ندادند. بنابراین پیام اولی که به مردم منتقل شد، این بود که ثروت‌های غیر منقول به خصوص انباشته مثلا در قالب کارخانه یا کشت و صنعت در معرض خطر تملک قرار دارد.
راهبری آن واحدها در آن شرایط زمانی برای مدیرانی که بیشتر به لحاظ اعتقاد و وابستگی به انقلاب اسلامی مدیریت آن واحدها را به عهده گرفته بودند، کاری به نسبت سخت و طاقت‌فرسا بود و آنها باید مشکلات ناشی از دوران انقلاب، اعتصابات، تعطیلات، کم‌کاری و از رونق افتادن اقتصاد را همراه با عوارض و بلایای ناشی از جنگ تحمیلی عراق علیه ایران، رفع می‌کردند. اگرچه بیشتر آن مدیران افرادی درستکار و متعهد به آرمان‌های انقلاب و اهداف کشور بودند، اما عده‌ای از مدیران هم در آن جمع وارد شدند که نه تعهدات و درستکاری‌های غالب مدیریت آن دوره را داشتند و نه توانایی اداره آن واحدها را به دست آوردند. برخی از این‌گونه مدیران با انتقال ثروت از واحدهای تحت مدیریت یا با استفاده از امکانات آن واحدها به اموال و دارایی‌های شخصی خود، و برخی دیگر با ضعف مدیریت و ندانم‌کاری‌های مختلف موجب ضعیف شدن واحدهای اقتصادی تحت مدیریت خود شدند.
سال‌ها گذشت تا مجموعه مدیریت کلان کشور به این نتیجه برسد که مدیریت واحدهای اقتصادی توسط حقوق‌بگیران دولتی در بیشتر موارد منجر به عدم کارایی آن واحدها شده است و با گذشت زمان و دور شدن از جو انقلاب، فساد مدیران دولتی نیز به تدریج رو به افزایش گذاشته است. بنابراین موضوع لزوم خصوصی‌سازی واحدهای دولتی پس از خاتمه جنگ تحمیلی مطرح شد و حداقل در بیان رسمی و سیاست‌ها و برنامه‌های مصوب همواره مورد خواست و علاقه مسوولان عالی رتبه کشور بوده است.
اما مدیران اجرایی واحدها به دلیل آنکه در خوش‌بینانه‌ترین حالت، احساس می‌کردند که کار در سطح مدیریت رده بالای واحدهای اقتصادی متوسط یا بزرگ برای آنان خاتمه خواهد یافت و در شرایط بدبینانه‌تر، برخی از آنان اقتدار خود را برای دستیابی به منابع درآمدی شخصی به‌طور نسبی بدون مدعی از دست می‌دادند، حتی اگر با کلام و در ظاهر از این تصمیم حمایت می‌کردند، در عمل شرایطی فراهم آوردند که جایگاه‌های خود و نزدیکان خود را از دست ندهند، البته در ابتدای امر این مشکل را با واگذاری برخی از واحدهای اقتصادی به بخشی از آن مدیران حل کردند و بیشتر بنگاه‌های اقتصادی را به گونه‌ای واگذار کردند که آن مدیران که صاحبان جدید واحدها شده بودند بتوانند با منافع حاصل از فعالیت‌های واحد، ارزش واگذاری را به صورت قسطی به دولت بپردازند.
موارد قابل توجهی هم وجود داشته که مدیران دولتی واحدهای اقتصادی به دلیل آن که منافع خود را در گسترش فعالیت واحد تحت مدیریت خود و در نتیجه خرید ماشین‌‌آلات، دانش فنی و حتی مواد اولیه می‌دیده‌اند، توسعه متهورانه‌ای در فعالیت واحد ایجاد کرده‌اند، که در حال حاضر برخی امکانات را برای تولید و فعالیت‌های تجاری ایجاد کرده است، فقط باید هزینه‌های انجام شده برای این کارها را ندیده بگیریم و اصل فزونی منافع بر مخارج را کنار بگذاریم.
در سال‌های پایانی دهه ۶۰ و ابتدای دهه ۷۰ بخشی از کارخانه‌های تولیدی از طریق عرضه در بورس به مردم واگذار شد. این واگذاری با شیوه کنترل شده و بدون ارائه اطلاعات و در بازار ناکارای آن هنگام از طریق دولت یا بانك‌ها به مردم عرضه شد. مردم هم که تمایل به توسعه مالکیت خود داشتند، با اعتماد به دولت و اینکه واگذاری به منظور خصوصی‌سازی انجام می‌شود و دولت و واحدهای دولتی به طور قطع قصد زیان زدن به مردم یا به‌دست‌آوردن سود غیرمتعارف از ناآگاهی مردم را ندارند، در صف‌های طویل قرار گرفته و سهام شركت‌های واگذار شده را خریدند. شركت‌های ایران پوپلین، ایران فرم، فرش پارس، کابل تک، نقش ایران و نظایر آن به این‌ترتیب به قیمت تعیین شده توسط فروشنده، در بورس به مردم فروخته شد و با گذشت یکی دو سال از زمان واگذاری مشخص شد که شركت‌های یاد شده فقط در شرایط غیررقابتی و تحت کنترل توانسته‌اند سودی به دست آورند و به محض آنکه شرایط اقتصادی کشور در حالت عادی قرار گیرد، آن شركت‌ها به زیان‌دهی خواهند رسید. این چشم‌انداز نزد مالکان شركت‌ها یعنی دولت و واحدهای دولتی روشن بود، ولی مردم عادی که برای اولین بار وارد بازار سرمایه شده بودند، این اطلاعات را نداشتند و اصولا واگذار کننده‌ها نیازی به ارائه اطلاعات به خریداران بالقوه سهام احساس نمی‌کردند.
بنابراین پیام دومی که به مردم منتقل شد این بود که در واگذاری شركت‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی نباید به دولت یا شرکت دولتی واگذار کننده اعتماد کرد و این احتمال وجود دارد که خریداران مغبون شوند، بدون آنکه بتوانند ادعایی نسبت به آن داشته باشند.
پس از فراز و فرودهایی که در فرآیند واگذاری‌ها ایجاد شد، جریان واگذاری به تدریج به سمت شفافتر شدن و در بازاری کمتر غیرکارا میل کرد و مردم دوباره به سوی بازار سرمایه روی آوردند. ثبات نسبی نرخ ارز و طلا که از امکانات سرمایه‌گذاری بالقوه بود، تمایل به حضور در بازار سرمایه را برای مردم بیشتر کرد. از طرف دیگر، وجود تورم از یک طرف و ثبات نرخ ارز از طرف دیگر جریان ورود سرمایه از خارج کشور را تشویق کرد.
سرمایه‌گذاران خارجی که ممکن بود در کشور خود به سختی بتوانند مثلا سالی پنج‌درصد بازده داشته باشند، سرمایه خود را به بازار سرمایه ایران منتقل کردند و با کسب سودهای ۳۰ یا ۴۰‌درصدی در سال، هر موقع که تصمیم به بازگرداندن سرمایه خود را داشتند، حتی اگر نرخ ارز ده‌درصد هم گرانتر شده بود، به بازدهی معادل ۲۰ یا ۳۰‌درصدی رسیده بودند که برای آنان ایده‌آل و غیرقابل تصور بود. حضور هر چه بیشتر این منابع در بازار سرمایه خود موجب افزایش ارزش سهام و در نتیجه بازده بیشتر شد و چون آن جریان، اطلاعات خود را از منابع نزدیک به هم دریافت می‌کردند، در یک زمان شروع به فروش سهام خود و بازگرداندن سرمایه‌ها کردند و باز سرمایه‌گذاران داخلی که در بازار ماندند سهام فروشندگان را در آن مقطع خریدند و با کاهش حجم تقاضا برای خرید و در نتیجه کاهش ارزش سهام مواجه و متضرر شدند. پیام سوم که مردم از این ماجرا دریافت کردند، این بود که بازار سرمایه کم عمق است و باید مراقب رفتار سفته بازان داخلی و خارجی باشند.افراد حاضر در بازار سرمایه، که به طور قطع و یقین بی‌عیب‌ترین وسیله خصوصی‌سازی و انتقال شركت‌های دولتی به مردم است، مشاهده کردند که شرکتی که سهامش را خریده بودند و سود قابل قبولی نیز کسب می‌کرد، به دلیل یک تصمیم از جانب دولت مواجه با کاهش سود یا حتی زیان می‌شود. به عنوان مثال تصمیم یا اجازه واردات محصولی که توسط شرکت داخلی تولید می‌شود، موجب کاهش مقطعی شدید قیمت‌ها و در نتیجه کاهش سود یا تحمیل زیان توسط شرکت داخلی می‌شود. ممنوع کردن صادرات یک کالا یا تعیین قیمت توسط دولت موجب تغییر شدید در وضعیت شرکت می‌شود.یک شرکت دولتی که در زمینه پیمانکاری فعالیت داشته است، بر اساس سودی که تاکنون به دست می‌آورده و به عنوان مثال میانگین سود سه سال آخرش، قیمت‌گذاری شده و در بورس عرضه شده است. پس از واگذاری، دستگاه‌های دولتی، دیگر نگاه سابق را به آن شرکت ندارند و این بار در فضای رقابتی پیمانکار خود را انتخاب می‌کنند و بدیهی است که آن شرکت دیگر توان رقابت با دیگران را ندارد و در نتیجه بازار خود را به شدت از دست می‌دهد و بنابراین سودآوری سابق را از دست خواهد داد و حتی با کمترین لغزشی فعالیت‌هایش به زیان منجر خواهد شد. همچنین دولت ممکن است پس از واگذاری شرکت پیمانکاری مورد نظر، برای قراردادهای بعدی، به شرکت دیگری که هنوز صددرصد آن متعلق به مجموعه دولت یا سایر نهادهای حکومت است، مراجعه و با آن مذاکره و تفاهم کند و به طور قطع شرکت قبلی که با چسبیدن به دولت به درآمد قابل توجهی دست می‌یافت، دیگر نتواند آن شرایط را ادامه دهد.
مردم با پیامی که از بازار تولید و فروش سیمان به دست آوردند، سرمایه‌های خود را برای افزایش تولید سیمان حتی در سطح بیش از دو برابر ظرفیت موجود، ارائه کردند، وقتی عده زیادی از مردم و سرمایه زیادی از آنان درگیر این موضوع شد، دولت در نشستی تصمیم گرفت که قیمت فروش سیمان تحت کنترل و بر مبنای دستوری تعیین شود. آن گاه همه آن مردم سرمایه‌گذار از کرده خود پشیمان شدند و بر اساس این پیام تصمیم می‌گیرند که «با طناب دولت به داخل چاه نروند».
مردم با مشاهده علائمی از بازار پول دریافتند، بانك‌ها که همه دولتی هستند امکان تامین نیازهای پولی بازار را ندارند و به همین جهت باید برای گرفتن وام به بازارهای غیررسمی مراجعه کنند و در آن بازارها باید وام را با بیش از دو برابر نرخی که در بانك‌ها ممکن بود، بگیرند (توجه کنید که ماهی ۳‌درصد بهره‌ای که در بازار برای این وام می‌گیرند یعنی ۳۶‌ درصد در سال). بر اساس همین مطالعه سرمایه‌ای را جمع‌آوری کردند، تمام شرایط تعیین شده توسط مسوولان کشور را اجرا کردند و بانک تاسیس کردند تا با توجه به نرخی که عرضه و تقاضا ایجاب می‌کند، پول خود را در اختیار متقاضیان قرار دهند. اما یکباره دولت تصمیم گرفت که نرخ سود بانك‌ها کاهش یابد. این تصمیم سرنوشت بانک خصوصی تاسیس شده را متفاوت می‌کند و بنابراین به صاحبان سرمایه این پیام منتقل می‌شود که سرمایه‌ها و پس‌اندازهای خود را در فعالیت‌هایی که موثر و عمده است و دستیابی به بازده در آنها مستلزم گذشت زمان و ثبات شرایط است وارد نکنند.
سرمایه‌گذار در یک بخش اقتصادی موجود و ممکن، سرمایه‌گذاری می‌کند، راه‌های مختلف را می‌پیماید و در آن فعالیت موفق می‌شود. وقتی به موفقیت رسید، افرادی وارد می‌شوند، کارهای او را مورد بررسی قرار می‌دهند و خطاها و عدم رعایت قوانین و مقررات زیادی از وی به دست می‌آورند و او را به محاکمه و زندان رهنمون می‌کنند و او آن فعالیت راه‌اندازی شده را از دست می‌دهد. در حالی که این ابهام وجود دارد که اگر فعالیت‌های آن شخص یا آن شرکت مغایر با قوانین و مقررات بوده است، چرا تا آن زمان کشف نشده و اگر کشف شده چرا قبل از آنکه به جریان مهلکی تبدیل شود از آن جلوگیری نشده است.
اینها بخشی از مسائلی است که اعتماد مردم را به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اقتصادی تولیدی و خدماتی بزرگ کاهش می‌دهد و مردم، ممکن است، سرمایه خود را برای خرید یا راه‌اندازی واحدهای بزرگ تولیدی و خدماتی ارائه نکنند و نقدینگی سرمایه خود را بالاترین ارجحیت در تعیین‌ترکیب سبد سرمایه‌گذاری خود قرار دهند.
اینها گوشه‌هایی از موانعی است که موجب می‌شود توان کشور برای سرمایه‌گذاری در طرح‌ها کم نشان داده شود و باعث می‌شود که طرح‌های مورد نیاز یا موجود در کشور را نهنگی بنامیم که در حوض سرمایه مردم ایران نمی‌تواند جای بگیرد. اما نباید از یاد برد که آنکه این نهنگ را به دنیا آورد، تغذیه کرد و پرورش داد، همین مردم ایران و ثروت‌های آنان بود و اگر سرمایه‌ها و پس‌اندازهای آنها در مقایسه با نهنگ‌هایی که در دامن دولت پرورانده شده‌اند، حوض کوچکی است، جز به دلیل اعمال سیاست‌های عملی و نه رسمی و بیانیه‌ای، توسط مسوولان ایجاد نشده است.
با توجه به توضیحات بالا برخی از لوازم اصلی پیشرفت فرآیند خصوصی‌سازی و شدت گرفتن جریان آن ابتدا آزاد‌سازی فعالیت‌های اقتصادی توسط مردم با در نظر گرفتن ملاحظات زیر است:
۱) آزاد‌سازی نظام قیمت‌ها:
با توجه به اینکه قیمت‌ها از تلاقی عرضه و تقاضا به دست می‌آید، دولت باید به نظام عرضه و تقاضا معتقد و پایبند باشد، هرگونه دخالت در این نظام، مستوجب دخالت‌های بعدی و رفع اشکالاتی است که سلسله‌وار در سایر زمینه‌ها ایجاد می‌شود، دولت باید شرایطی فراهم کند که در بازار تقلب، اطلاع‌رسانی نادرست و کلاهبرداری از یک طرف و انحصار از طرف دیگر زمینه بروز و وجود نداشته باشد.
۲) توقف گسترش فعالیت‌های اقتصادی دولت:
دولت قبل از واگذاری شركت‌های خود و خصوصی‌سازی آنها، بهتر است فعالیت زیر مجموعه خود را کاهش دهد. مثلا اگر در سال ۱۳۸۵ شرکت مخابرات سیار ایران واگذاری جدیدی انجام نمی‌داد، شركت‌های فعال در آن بخش و علاقه‌مندان جدیدی که ممکن است در آن بازار وارد شوند، خود به خود در شرایط رقابتی مجبور به بالابردن کیفیت و کاهش قیمت می‌شدند، اما ورود شرکت مخابرات سیار ایران در عرضه سیم‌كارت در شرایطی که قرار است شركت‌های دولتی خصوصی شوند، نقض غرض است.
۳) خرید کالا و خدمات از بازار بدون تبعیض:
مقررات دولت باید آنچنان تغییر کند که واحد‌های دولتی مجبور باشند، برای خرید کالا و خدمات از بخش‌خصوصی از طریق مناقصه عمل کنند، ولی امکان خرید کالا و خدمات از شركت‌های دولتی یا وابسته به سایر دستگاه‌های حکومتی، بدون مناقصه قابل انجام باشد. این رویه که در اکثر آیین‌نامه‌های معاملات وجود دارد، نوعی تبعیض است که موجب تقویت بیشتر واحدهای اقتصادی دولتی و تضعیف واحدهای اقتصادی بخش‌خصوصی می‌شود.
۴) کاهش ریسک قوانین و مقررات:‌
دامنه قوانین و مقررات موجود حاکم بر هریک از فعالیت‌های اقتصادی آنچنان زیاد است که هم آشنایی با آن کار مشکلی است، هم به دلیل تفسیر‌پذیر بودن آنها امکان ایجاد مانع به وسیله هریک از عوامل، در هر یک از گذرگاه‌های انجام کار، وجود دارد. علاوه بر آن مجموعه قوای کشور هیچ محدودیت چارچوبی در وضع قوانین و مقررات ندارند و بدون رعایت قواعد مسلم حقوق عمومی می‌توانند هرگونه قوانین و مقررات را وضع کنند.
۵) کاهش ریسک کار آفرینی و استخدام:
کارآفرینان با ریسك‌های مختلف مواجهند. آنها وقتی شخصی را به کار می‌گیرند، عواقب زیادی را متحمل می‌شوند. وقتی کار آنان کم می‌شود، به راحتی نمی‌توانند نیروهای استخدامی خود را کاهش دهند، آنان باید علاوه بر حقوق، مزایای بسیار گسترده‌ای را که در قوانین و مقررات برای کارکنان تعیین می‌شود بپردازند و با آنکه حقوق‌های پرداختی ظاهرا قابل توجه نیست، سایر پرداخت‌ها مبالغ قابل توجهی را تشکیل می‌دهد و در عوض زمان امکان کار به دلیل تعطیلات و مرخصی‌های تقریبا منحصر به فرد کشور بسیار کم است. کارآفرینان حتی مجبورند به کسی که خود از کار استعفا و‌ترک کار می‌کند، پاداش (مزایای) پایان خدمت بدهند. سازمان تامین اجتماعی که قرار است با دریافت وجوه قابل ملاحظه حق بیمه، امنیت بیمه‌ای برای کارکنان فراهم کند، به یک سازمان گیرنده عوارض با مقررات و تحکم‌های فراوان تبدیل شده است.
۶) رفع تبعیض مقررات آسان برای دولتی‌ها و مقررات سخت برای دیگران:
واحدهای اقتصادی دولتی باید در شرایط رقابتی با بخش‌خصوصی فعالیت کنند تا در صورت بقایای تداوم کار، کارایی مناسب را کسب کنند. هرجا واحدهای دولتی از رعایت برخی مقررات مستثنی می‌شوند، شرایط رقابتی به سود واحد دولتی، نابرابر می‌شود. مثلا اگر قرار است واحدهای دولتی بتوانند بیمه درمانی خود را به سازمان خدمات درمانی محول نکنند، واحدهای بخش‌خصوصی هم باید مجاز باشند که قرارداد بیمه درمانی همکاران خود را با هر شرکت بیمه که تمایل دارند منعقد کنند. اگر قرار است بازنشستگان دولت پس از بازنشستگی بتوانند به کار خود ادامه دهند، بازنشستگان سازمان تامین اجتماعی در بخش‌خصوصی نیز باید بتوانند با همان شرایط به کار ادامه دهند و حقوق بازنشستگی خود را نیز دریافت کنند.

جواد بستانیان

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد