بودجه‌نویسی به سبک دولت نهم

رییس‌جمهوری سرانجام دوشنبه گذشته در یک روز برفی و نیمه‌تعطیل، لایحه «متفاوت» بودجه سال ۸۷ را دو دستی به رییس مجلس تقدیم کرد. لایحه‌ای که پیشتر و تا قبل از آنکه محمود احمدی‌نژاد آن را به حداد عادل بدهد، حرف و حدیث‌های فراوانی را باعث شده و به یکی از بزرگترین مناقشات میان مجلس هفتم و دولت نهم بدل شده بود. اما حالا که شش روز از رسیدن این لایحه به نهاد قانونگذاری و «رونمایی» آن گذشته، هنوز هیچ اظهارنظر رسمی‌ای از سوی مجلس منتشر نشده است.
● احمدی‌نژاد لایحه را به حدادعادل تقدیم کرد
در نگاه اول، حجم فیزیکی لاغرتر بودجه ۸۷ نسبت به سال‌های قبل، بیش از هر چیز به چشم می‌آید و با نگاهی دقیق‌تر، می‌توان به درشت‌تر شدن ارقام بودجه سال آینده پی برد. رشد ۲۲‌درصدی بودجه سال ۸۷ کل کشور، مهم‌ترین شاخص پرملاتی این لایحه است. اما شناخت دقیق این سند مهم اقتصادی کشور - پیش از بررسی فنی و کارشناسی- نیازمند دانستن چگونگی تولید و تدوین آن است. هرچند فهم شیوه بودجه‌نویسی نوین احمدی‌نژاد و تیم اقتصادی او، به دلیل آنکه دیگر سازمانی به نام مدیریت و برنامه‌ریزی وجود ندارد، اندکی مشکل است، ولی با نگاهی به روند اتخاذ تصمیمات مهم اقتصادی در دولت نهم، می‌توان راه را اندکی روشن کرد.
● یکی از چند بدعت
تدوین بودجه ۸۷ به سبک و سیاق تازه را می‌توان سومین حلقه از زنجیره بدعت‌های اقتصادی احمدی‌نژاد دانست. او، بهار ۸۶ را به یک تصمیم پر سروصدا گذراند؛ انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی. اقدامی که اعتراضات بسیاری برانگیخت و منتقدان احمدی‌نژاد را واداشت تا اتهام غیرکارشناسی و خلق‌الساعه بودن تصمیمات را بر دولت نهم وارد کنند. تابستان ۸۶، زمانی بود که دومین دگرگونی اقتصادی ششمین رییس‌جمهوری تاریخ انقلاب اسلامی رسمیت یافت. او در فرمانی هفت‌ماده‌ای خطاب به معاون اول خود، تشکیل کارگروه تحول رفتاری نظام بانکی کشور را دستور داد. کارگروهی که قرار بود به‌زعم احمدی‌نژاد با توجه به «ضرورت تغییرات جدی کوتاه‌مدت در کارکرد بانک‌های دولتی و خصوصی کشور» راه را برای اصلاحات اساسی نظام بانکی کشور هموار کند. این تصمیم رییس دولت نهم، با توجه به آنکه هنوز نتایج عملی آن نمایش نیافته است، نقد و نظرهای چندانی را باعث نشد.
● اولین جرقه
سومین بدعت اما در پاییز ۸۶ کلید خورد و در زمستان به بار نشست؛ تغییر ساختار بودجه‌نویسی. اولین جرقه جدی این حرکت، زمانی زده شد که دوم آبان‌ماه امسال، احمدی‌نژاد که مدت‌ها بود از شیوه‌ معمول بودجه‌ریزی انتقاد می‌کرد، سه اشکال عمده از آن گرفت؛
«عدم شفافیت»، «پیچیدگی» و «پراکندگی» ایراداتی بود که به‌زعم وی باعث شد دولت به تجدید نظر در بودجه اقدام کند؛ این کار البته نه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منحل شده، که در معاونت تازه‌تاسیس برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری انجام شد. رییس‌جمهوری آن روز به خبرنگارانی که در حیاط ساختمان هیات دولت جمع شده بودند، گفت که دولتش معتقد است بودجه معمول کشور، تبصره‌ها و بندهای اضافی‌ فراوانی دارد و به قدری پیچیده است که هیچ‌کس تصویر روشنی از آن ندارد. او معلوم نبودن حیطه مسوولیت‌ها در بودجه را هم به عنوان یکی از مهم‌ترین انتقادات دولت به آن مطرح کرد. به گفته وی، حدود ۶۰۰‌دستگاه از دولت بودجه می‌گیرند، در حالی که بر بیشتر آنها هیچ نظارت جدی و مستمری صورت نمی‌گیرد.
احمدی‌نژاد حذف زنگوله‌های بسته‌شده به پای بودجه (تبصره‌ها) و کاهش شمار دستگاه‌های بودجه‌گیر (ردیف‌ها) را راهکارهای پیشنهادی دولتش برای رفع مشکلات برشمرد. قرار بر این شد که تعدادی از تبصره‌ها دائمی شوند و از لایحه بودجه بیرون روند و ردیف‌های بودجه هم از رقم درشت ۶۰۰ به حدود ۶۸ برسد.
● توضیح معاون برقعی
سه روز بعد از سخنرانی احمدی‌نژاد در میان خبرنگاران، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری دست به کار شد و معاونان برقعی، به نوبت درباره بودجه نوین ۸۷ داد سخن دادند. اول محمدقاسم حسینی، معاون پارلمانی معاونت برنامه‌ریزی در یک کنفرانس خبری از نوشتن بودجه‌ای ۵۰‌صفحه‌ای برای سال آینده خبر داد و گفت که این حجم، چیزی نزدیک به یک‌بیستم لوایح سابق است. تهیه لایحه دائمی کردن تبصره‌های بودجه و تدوین بودجه به‌صورت پایه «جدولی» شاه‌بیت‌های سخنان حسینی در آن جلسه بود. وی از ارائه ارقام بودجه ۸۷ به صورت جدول به مجلس و متمرکز شدن دولت بر روی آن خبر داد و افزود: به دستگاه‌ها اعلام می‌کنیم که اهداف خود را برای سال آینده مطرح و آنها را هدف‌گذاری کرده و قیمت تمام‌شده را محاسبه کنند تا آنها را جمع‌بندی و در قالب ۴۰ تا ۵۰ جدول تنظیم کنیم.
● آغاز واکنش‌های مجلسیان
بلافاصله عده‌ای از نمایندگان مجلس در برابر شیوه تازه دولت نهم در بودجه‌ریزی موضع گرفتند. محمد خوش‌چهره، از اعضای موثر کمیسیون اقتصادی مجلس گفت: اگر بودجه ۵۰‌‌صفحه‌ای برای سال ۸۷ صرفا دست دولت را در نوع خرج‌ها باز بگذارد و ضرایب نظارتی را از مجلس و دستگاه‌های کنترلی بگیرد، احتمالا مجلس پیشنهاد جایگزینی به جای لایحه دولت خواهد داشت.
عادل آذر، عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس نیز از نارضایتی همکارانش در این کمیسیون سخن گفت: کمیسیون برنامه‌وبودجه در جلسه‌ای با شیوه پیشنهادی دولت برای ارائه بودجه سال ۸۷ در ۵۰‌‌صفحه به‌شدت مخالفت کرده است، زیرا دولت به خاطر الزامات قانونی «باید» بودجه را به صورت تفصیلی به مجلس تقدیم کند.
غلامحسین مظفری، دیگر عضو این کمیسیون نیز انتقاد خود از رویکرد دولت در تدوین لایحه متفاوت برای بودجه سال ۸۷ بدون مشورت با مجلس را این‌طور نشان داد: به نظر می‌رسد دولت مجلس را دور زده و مهم‌ترین وظیفه نمایندگان یعنی بررسی لایحه بودجه را از آنها سلب کرده است. هادی حق‌شناس هم گفت که نمایندگان حاضر نیستند به دولت «چک سفیدامضا» بدهند که هر کجا و در هر استان هرچقدر خواست خرج کند. او اضافه کرد: اینکه دولت بخواهد مجوز کلی از مجلس بگیرد و سپس خود به تقسیم آن بپردازد، به نظر درست نیست؛ بلکه باید اجازه داده شود تا مناطق بر اساس قدرت چانه‌زنی و نیاز، به بودجه دست یابند.
● احمدی‌نژاد پاسخ می‌دهد
در همان روزی که عده‌ای از نمایندگان مجلس، تغییر روش بودجه‌ریزی در دولت را به باد انتقاد گرفته بودند (هفتم آبان‌ماه) احمدی‌نژاد ضمن دفاع از این تغییر، از برخی ناهنجاری‌های روش فعلی سخن گفت که به اعتقاد وی باعث شده است برخی افراد، پول‌های کلان از دولت بگیرند، ولی سیاست‌های اعلامی و اعمالی آنها، درست نقطه مقابل سیاست‌های دولت باشد. او تاکید کرد که اجازه نخواهد داد چنین روندی ادامه یابد و از مجلس نیز خواست اجازه ندهد «فشار برخی باندها» این کار بزرگ را مخدوش کند.
سخنان رییس قوه مجریه، پاسخ رییس قوه مقننه را موجب شد. غلامعلی حداد عادل نگرانی‌های مجلس در مورد سبک جدید بودجه‌نویسی دولت نهم را ابراز کرد و گفت:‌ نگرانیم که لایحه بودجه، بیش از حد کلی شود و چانه‌زنی به سطح مدیران میانی و جزئی در سطح کشور گسترش پیدا کند. وی اضافه کرد که دولت باید به حساسیت نمایندگان و انتظارات موکلان آنان در این باره توجه داشته باشد که در هر صورت مسوولیت‌ها محفوظ بماند. ضمن اینکه بودجه در هر شکلی که به مجلس تقدیم شود، باید امکان نظارت بر آن وجود داشته باشد.
● شرح دوم برنامه‌ریزان
چند روز بعد، این بار نوبت به معاون اقتصادی برقعی رسید تا رودرروی الیاس نادران، بودجه ۸۷ را به مناظره بنشیند. علی عسگری در این نشست، جزئیات تازه‌ای از بودجه جدید را شرح داد: بودجه ۸۷ و سند بودجه دارای دو بخش مشخص «اسناد لایحه» و «اسناد پشتیبانی» است. در بخش اسناد لایحه، تاکید بر جداول بودجه است که محتویات آن منابع و مصارف و تامین و توزیع آن، اعتبارات عمرانی، اعتبارات جاری و اعتبارات استانی و سایر موارد است. در بخش اسناد پشتیبان نیز تمام اطلاعاتی می‌آید که در بودجه‌های سابق به صورت پیوست تدوین می‌شد. البته این اسناد به لایحه بودجه الصاق نمی‌شود. عسگری از وجود ۴۰‌دستگاه اصلی در قالب دستگاه‌های ملی و ۳۰ استان در قالب اطلاعات و بودجه‌های استانی در سند بودجه خبر داد که ردیف‌های بودجه فقط به آنها اختصاص می‌یابد، نه هیچ سازمان یا موسسه دیگری.
عسگری دو روز بعد هم به میان خبرنگاران رفت و مخالفت کمیسیون برنامه و بودجه و مرکز پژوهش‌های مجلس با روش جدید دولت و هرگونه مخالفت مبنایی نمایندگان را رد کرد. او گفت: در رایزنی‌‌ها و تبادل اطلاعاتی که با مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌های مختلف مجلس صورت گرفته، طی چند جلسه به تعامل‌های نزدیک‌تری رسیده‌ایم و پس از جلسه‌ای که با حضور معاون اول رییس‌جمهوری و نمایندگان مجلس تشکیل شد، به نظر می‌رسد «هم مجلسی‌ها راضی هستند و هم ما.» معاون برقعی افزود: اینکه گفته می‌شود مخالفت‌هایی وجود دارد، احتمالا «مبنایی» نیست.
● جلسات مشترک دو قوه
به دنبال بالا گرفتن چالش بر سر تغییرات در نحوه بودجه‌نویسی، مسوولان اقتصادی دولت در جلسه مشترکی با چهره‌های اقتصادی مجلس به بررسی نحوه تفاهم بر سر این موضوع پرداختند. در این نشست از طرف دولت، داوودی، برقعی، عسگری، کردبچه و تعدادی از وزرا حضور داشتند و از طرف مجلس نیز باهنر، توکلی، نادران و عبداللهی به همراه جمعی از نمایندگان کمیسیون‌های مختلف حاضر بودند. در این جلسه نمایندگان دولت، پیشنهادی برای حذف تبصره‌های دایمی بودجه و تدوین آنها در قالب یک لایحه ۹ ماده‌ای حاوی ۳۸ حکم بودجه‌ای را مطرح کردند که مورد استقبال نمایندگان قرار گرفت. توافقات دیگری هم از این جلسه حاصل شد که نمایندگان موثر مجلس را تا حدود زیادی راضی کرد.
جلسات رسمی و غیررسمی دیگری نیز به همین سیاق بین دو قوه برگزار شد، که دست‌کم در مقام سخن، از حل شدن اختلافات و کنار آمدن دولت با خواسته‌های نمایندگان خبر می‌داد.
● ۶ ایراد مرکز پژوهش‌ها
آذرماه بود که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه ۸۷ پرداخت و «مغایرت با قانون اساسی»،‌ «کاهش اختیارات مجلس»، «باقی ماندن قدرت چانه‌زنی»، «متعهد نبودن دولت در برابر مجلس»، «تامین نشدن حقوق قوه مقننه» و «عملیاتی نبودن» را شش ایراد اساسی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص این لایحه اعلام کرد.
مرکز تحت مدیریت احمد توکلی اعلام کرد که طبق چارچوب پیشنهادی دولت، در سند بودجه سه تغییر مشخص روی داده است: «‌حذف تبصره‌های فعلی بودجه»‌، «‌محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی» و «‌تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی.»
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، چارچوب پیشنهادی دولت برای بودجه، ۸۷ اطلاعات لازم را برای ارزیابی حرکت بودجه به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی ارائه نمی‌دهد و طبق شواهد موجود نه اهداف سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی بازبینی شده‌اند و نه شاخص‌های معتبری در مراجع رسمی به تصویب رسیده است. ضمن اینکه در مقایسه با قالب‌های اطلاعاتی سال‌های قبل، پیش‌نویس لایحه بودجه ۸۷ را می‌توان این گونه تصویر کرد که در شکل قبلی امکان نظارت مالی بر فرآیند تخصیص اعتبارات طبق ردیف‌های موجود در اسناد بودجه توسط دیوان محاسبات وجود داشت، ولی در شکل جدید این شکل نظارت نیز تضعیف شده است؛ بدون اینکه شاخص‌های معتبری برای نظارت بر نتیجه یا محصول اعتبارات تخصیص یافته جایگزین شود.
● نقض توافق از سوی دولت
اما در روزهای آخر همان ماه، احمد توکلی، خبر ناگواری برای مجلسیان آورد: «براساس اخباری که چند روز پیش دریافت کردم، دولت در حال بستن لایحه بودجه سال ۸۷ طبق چارچوب پیشنهادی خودش است.» به گفته رییس مرکز پژوهش‌های مجلس، اگر چنین اتفاقی رخ دهد، تفاهمات و توافقات صورت‌گرفته میان دولت با مجلس بر سر نحوه تدوین لایحه بودجه نقض می‌شود. او همچنین هشدار داد که در صورتی که دولت نخواهد به تفاهمات صورت‌گرفته پایبند باشد و بر چارچوب پیشنهادی اولیه خود اصرار ورزد، مجلس در زمان بررسی بودجه، دست به اصلاحات مقدور خواهد زد.
● رد دائمی کردن تبصره‌ها
اختلاف‌نظر بر سر نحوه تنظیم لایحه بودجه چنان بالا گرفت که نمایندگان حاضر در کمیسیون مشترک، لایحه پیش‌قراول بودجه ۸۷ را که برای دائمی کردن تبصره‌های بودجه به مجلس ارایه شده بود، رد کردند.
نمایندگان معتقد بودند که دولت در یک فرصت زمانی کوتاه و در قالب یک لایحه، از مجلس خواسته است به تمام امور کشور بپردازد. در حالی که بنا به توافقات صورت‌گرفته میان نمایندگان و دولت قرار بود این تبصره‌ها در چند لایحه مجزا به مجلس برود، دولت همه موضوعات را در یک لایحه گنجاند. نمایندگان عضو کمیسیون مشترک مجلس، وقت‌گیر بودن و پیچیدگی این لایحه را دلیل رد کلیات آن در کمیسیون دانستند و از دولت خواستند تا پس از تصویب لایحه بودجه در مجلس، در قالب لایحه جداگانه‌ای بخشی از تبصره‌های بودجه را به تبصره‌های دائمی تبدیل کند.
در این شرایط، احمد توکلی از دولت خواست که به جای اصرار بر چارچوب پیشنهادی خود، لایحه بودجه ۸۷ را مانند سال‌های گذشته تنظیم و ارائه کند. حتی برخی دیگر از نمایندگان مجلس از احتمال رد شدن اصل لایحه بودجه دولت نیز سخن گفتند، چیزی که البته سخنگوی دولت آن را رد کرد و گفت: مجلس هیچ‌گاه لایحه بودجه را رد نمی‌کند. مجلس وظیفه دارد بعد از بررسی و اندکی تغییرات لایحه بودجه را تصویب کند.
● پایان کار
سرانجام رییس دولت که پیش‌تر وعده کرده بود تا پایان آذرماه، لایحه بودجه ۸۷ را به میدان بهارستان بفرستد، ۱۷ دی‌ماه به مجلس رفت و لایحه پیشنهادی خود را که البته ۵۰ صفحه‌ای نبود، به رییس قوه مقننه داد. این لایحه فاقد تبصره، تنها ۳۹ ردیف دارد و تقریبا همان چیزی است که دولت می‌خواست. اکنون باید دید که آیا مجلس، آنچنان که احمد توکلی گفت، از تمام ظرفیت خود برای اصلاح لایحه بودجه ۸۷ و نظارت‌پذیر کردن آن استفاده می‌کند، یا نمایندگان ترجیح می‌دهند روزهای باقی‌مانده تا انتخابات مجلس هشتم را به‌جای درگیر شدن با دولت، به رقابت انتخاباتی و تلاش برای باقی‌ماندن در صحن سبزرنگ مجلس بگذرانند؟

سیدهادی حسینی‌چاوشی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد