حقوق مصرف‌کنندگان را چه نهادی حمایت می‌کند؟

در حوزه‌های اقتصادی، مقررات حقوقی، تابعی از نظریات اقتصادی هستند؛ به دیگر سخن نقد و تحلیل مقررات حقوقی ناظر بر فعالیت های اقتصادی در هر نظام حقوقی، منوط به شناخت مبانی نظری اقتصادی است که ساختار جامعه بر آن بنیان نهاده شده است.
بر خلاف چند دهه پیش تقریبا ایجاد نظام های اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد به کلان الگو یا رویکرد حاکم اکثریت کشورهای جهان بدل شده است. چنین رویکردی نه تنها در میان کشورهای در حال توسعه معمول است بلکه به وفور در میان کشورهای وابسته به بلوک شرق سابق نیز قابل مشاهده است.
چنین رویکردی حتی میان پاره ای از اقمار پیشین اتحاد جماهیر شوروی سابق نیز اختلافاتی را به دنبال داشته است. دیوان بین المللی دادگستری در رای گابچیکوو – ناگیماروس، اختلاف میان دو دولت شرق اروپا یعنی مجارستان و اسلواکی را مورد بررسی قرار داد که در نهایت ناباوری تغییر نظام اقتصادی و تلاش برای ایجاد بازار آزاد را به عنوان مصداق تغییر بنیادین اوضاع و احوال و لغو اعتبار معاهده فی مابین مورد استناد قرار می دادند.
هر چند دیوان بین المللی دادگستری این استدلال را مورد پذیرش قرار نداد و معاهده مذکور را کماکان معتبر دانست اما چنین موضعگیری هایی توسط دولت‌های بلوک شرق سابق تغییر رویکرد آن ها در نظریات اقتصادی و در نتیجه نظام حقوقی حاکم بخوبی نمایش می دهد.
هر چند مفهوم بازار آزاد و نظام حاکم بر آن، در میان کشورهای غربی سابقه ای دیرپا دارد؛ اما به همان اندازه برای کشورهای در حال توسعه و دولت‌های بلوک شرق سابق، تازه و ناآشناست. این ناآشنایی در بسیاری از رفتارهای حکمرانانه هویداست.
اینکه امروزه بدرستی نمی دانیم ورود بخش خصوصی از حاشیه به متن با چه ساز و کاری تحقق خواهد یافت و یا در نظام بازار آزاد یارانه ها با چه روش حمایتی کنارمی رود، ناشی از همین امر است. در همین چارچوب یکی از ابهامات کشورهای در حال گذار به بازار آزاد، تعریف مفهوم «آزادی» در بازار و سطحی است که آزادی در آن تحقق می یابد.
از دید اندیش مندانی که دستی در فلسفه حقوق دارند، آزادی نمایان گر دست کم دو نوع از مفاهیم متفاوت است. نخستین دسته آزادی ها را Freedom و دسته دیگر را Liberty می نامند. آن گاه که جامعه انسانی شکل می گیرد و نیاز به نهاد حاکمیت بعنوان نهاد نهادها و قدرت سیاسی سازمان یافته احساس می شود، آدمی خود را مواجه با این واقعیت ناگزیر می بیند که ضرورت دارد پاره ای از اختیارات خود را به نهاد حاکمیت واگذار نماید. بدین ترتیب حوزه هایی از زندگی انسانی که اختیار فرد را از او سلب می کند به اقتدارات حاکمیت بدل می شود.
با این حال نمی توان ادعا کرد زندگی در جامعه اقتضا دارد تا آدمی تمامی اختیارات خود را بواسطه زندگی اجتماعی به نهاد حاکمیت واگذار نماید؛ به دیگر سخن زندگی در جامعه تاثیری بر پاره ای از اختیارات آدمی ندارد. بدین ترتیب می توان در چارچوب زندگی اجتماعی، اختیارات انسانی را به دو دسته تقسیم نمود؛ نخست اختیاراتی که به حاکمیت تفویض شده است و دیگر اختیاراتی که در دست افراد بشری باقی مانده است و امکان سلب آن ها وجود ندارد؛ این دسته اخیر را Freedom می نامند که مبنای حقوق شهروندی در نظم حقوقی داخلی و حقوق بشر را در نظم حقوقی بین المللی تشکیل می دهد. از سویی آنگاه که حاکمیت تصمیم می گیرد تا اختیارات ستانده شده از افراد را به آن ها عودت دهد، روند آزادسازی یا لیبرالیسم شکل می گیرد.
بدین ترتیب دولت های لیبرال از دید مبانی فلسفی حقوق- دولت هایی هستند که اختیارات واگذارشده به حاکمیت را مجددا به افراد منتقل می کنند. در همین چارچوب است که می توان ساز و کار اقتصاد آزاد را لیبرالیسم اقتصادی نامید و ابعاد تعریف مفهوم «آزادی» را در بازار درک نمود. با اتخاذ رویکرد اقتصاد آزاد، دولت به وضع قواعدی اقدام می کند که در راستای صیانت از آزادی بازار عمل می کنند و از آن ها با عنوان حقوق رقابت یاد می شود که پیش از این در بحث از مقررات اجرایی اصل ۴۴ قانون اساسی بدان پرداخته ایم.
بحث دیگر مربوط به سطحی است در بازار که آزادی در آن تحقق می یابد. بعبارت دیگر حدود لیبرالیسم اقتصادی تا کجاست و در روابط کدام دسته از بازیگران اقتصادی اِعمال می شود. در کوتاه ترین عبارت ممکن می توان چنین گفت که آزادی تجاری تنها در روابط تجاری حاکم است؛ روابطی که هدف از آن ها دستیابی به سود تجاری است.
در مقابل داد و ستدهایی که جنبه سوداگرانه دارند، معاملات دیگری نیز در صحنه روابط اجتماعی به وقوع می پیوندد که هدف از آن ها برآوردن نیازهای شخصی خریدار است. خریداری که کالا یا خدمات را برای برآوردن نیازهای شخصی خود مورد استفاده قرار می دهد، «مصرف کننده» نامیده می شود و حقوق حاکم بر روابط با مصرف کنندگان از دایره شمول بازار آزاد خارج است. کوتاه سخن آنکه در روابط تجاری، کلان الگوی بازار آزاد- حقوق رقابت، اِعمال می شود حال آنکه در روابط معطوف به نیازهای شخصی، کلان الگوی حمایت حقوق مصرف کننده حکومت دارد.
این منطق تقریبا بر تمامی اسناد حاکم بر روابط تجاری بین المللی حاکم است؛ از جمله پیمان ۱۹۸۰ بیع بین المللی کالا که بر نظریه آزادی تجارت استوار است بموجب بند «الف» ماده ۲ قرارداد مصرف کنندگان را از دایره شمول معاهده خارج کرده است. این ماده مقرر می دارد «پیمان حاضر بر قراردادهای خرید کالا که به قصد مصرف شخصی، خانوادگی یا خانگی خریداری می شوند اِعمال نخواهد شد، مگر آنکه فروشنده، در هیچ زمانی پیش و مصادف با انعقاد قرارداد از خرید کالا به چنین قصدی آگاه نبوده و نمی بایست آگاه بوده باشد.»
برای درک صحیح مفهوم حقوق مصرف کنندگان باید از «منافع مصرف کننده» آگاه بود. این منافع عمدتا شامل «قیمت های کمتر»، «کیفیت بالاتر» و «گزینه های بیشتری برای انتخاب» است. با این حال اِعمال حقوق رقابت لزوما به تامین منافع مصرف کنندگان منجر نمی شود. بدین ترتیب ضرورت دارد در هر مورد برای تفسیر قواعد حقوق رقابت، به منافع مصرف کنندگان نیز توجه داشت. بر همین اساس سازمان تجارت جهانی در مقررات راهنمای خود در زمینه حقوق رقابت، حمایت از مصرف کنندگان را در برابر اِعمال ناروای قدرت بازار، از اهداف این نظم حقوقی قرار داده است.
هرچند پاره ای از نظام های حقوقی داخلی نظیر مقررات حقوق رقابت در کانادا توجه به حقوق مصرف کنندگان را در تفسیر مقررات حقوق رقابت به الزامی قانونی بدل کرده اند، اما در دیگر نظام های حقوقی از جمله در ایالات متحده آمریکا اشاره ای به حمایت از مصرف کنندگان در این چارچوب نشده است. هیچیک از مواد قانون شرمن (۱۸۹۰)، قانون کلایتون (۱۹۱۴) وقانون رابینسون-پتمن به حمایت از مصرف‌کنندگان اشاره ای ندارند. در عین حال نباید از نظر دور داشت، حتی در نظام هایی که حمایت از مصرف کنندگان را بعنوان هدف حقوق رقابت مورد پذیرش قرار داده‌اند، این هدف در کنار اهداف دیگری قرار گرفته است که امکان تاکید بر حقوق مصرف‌کنندگان را تا حدودی تعدیل می کند.
مانند هر نظم حقوقی دیگری که ریشه در سنت آنگلو – امریکن دارد، ساز و کار حمایت از حقوق مصرف کنندگان نیز تا حدود زیادی بر روش گزارش دهی استوار است. در چارچوب این روش، مخاطبان قاعده حقوقی موظفند اقداماتی را که در راستای اجرای قانون بعمل آورده اند در دوره های زمانی معین به مقامات صالح گزارش دهند؛ با این حال گزارش های دوره ای نهادهای تجاری و اقتصادی در زمینه حمایت از مصرف کنندگان با نقیصه بزرگی مواجه است.
این گزارش ها تفکیکی میان خرده فروشان و مصرف کنندگان نهایی بعمل نمی آورند و در نتیجه ارزیابی اثر سیاست های حمایتی بر مصرف کنندگان نهایی تا حدودی مبهم است. بدین ترتیب همواره ممکن است سیاست های حمایتی منافع خرده فروشان را تامین نماید، بی آنکه اثر محسوسی در رفاه مصرف کننده نهایی داشته باشد. در عین حال نمی توان از نکات مثبت نظام گزارش دهی غافل بود؛ این گزارش ها در بر دارنده شکایات مصرف کنندگان و اقدامات جبرانی است و بدین ترتیب می تواند سیاستگذاران را در اتخاذ تدابیر لازم راهنمایی نماید.
گذشته از سامانه گزارش دهی، حمایت از مصرف کنندگان عمدتا از طریق یک ساز و کار نهادی دنبال می شود. سازمان های حمایت از حقوق مصرف کنندگان در اکثر نظام های حقوقی بعنوان ذی نفع دعاوی مطروحه علیه فروشندگان مورد قبول دستگاه قضایی و نهادهای اداری قرار گرفته اند. اعطای چنین حقی به سازمان های حمایت از حقوق مصرف کنندگان، تعداد دعاوی مطروحه در نزد مراجع رسیدگی کننده را افزایش داده است؛ بدین ترتیب بسیاری از دعاوی که در گذشته به دلیل پایین بودن خسارات فردی، مورد رسیدگی قرار نمی گرفت، قابلیت طرح یافته اند.
با این حال در بسیاری از نظام های حقوقی که حتی به تازگی ساختار حقوق رقابت خود را طراحی و یا اصلاح نموده اند، چنین ساز و کاری مشاهده نمی شود. در ایران وضعیت تاحدودی پیچیده است. این امر ناشی از وحدت سازمان حمایت از مصرف کنندگان و نهاد حمایتی تولیدکنندگان است.
اصولا در سایر نظام های حقوقی فرض بر آن است که تولیدکنندگان در برابر مصرف کنندگان از قدرت بیشتری برخوردارند و در نتیجه نیازی وجود ندارد، قانونگذار با وضع مقررات امری از حقوق آنان در برابر مصرف کنندگان حمایت نماید. در عین حال این امر بدان معنا نیست که در کشورهای تابع نظام اقتصاد بازار هیچ گونه حمایتی از تولیدکنندگان بعمل نمی آید؛ چنین حمایت هایی بیش از آنکه جنبه تقنینی داشته باشند از خصیصه سازمانی برخوردارند؛ حمایت از تولیدکنندگان در چارچوب اتحادیه هایی صورت می پذیرد که تصمیمات و اقدامات آن ها عموما در چارچوب حقوق رقابت و نه حقوق مصرف کنندگان مورد بررسی قرار می گیرد. تباین و تعارض منافع این دو نهاد در رسیدگی به دعاوی آشکار است. معمولا سازمان های حمایت از مصرف کنندگان در مقام «خواهان» و «اتحادیه تولیدکنندگان» در مقام «خوانده» دعوا ظاهر می شوند. ساختار کنونی سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، با ادعای تامین منافع اساسا متعارض، تشکیل اتحادیه تولیدکنندگان را تا حدودی ممتنع و حمایت از مصرف کنندگان را غیرموثر نموده است.
در چارچوب نظام حقوقی ایران درک مفهوم «حقوق رقابت»، «حقوق مصرف کنندگان» و تزاحم میان این دو تا حدودی مشکل است. ایران بطور رسمی با تصویب لایحه مقررات اجرایی اصل ۴۴ قانون اساسی، از قانون مدونی درمورد «حقوق رقابت» بهره مند شده است و در نتیجه کماکان جامعه درک درستی از تعارض میان نظم حقوقی جدید و نظم حقوقی «هنوز ایجاد نشده» ندارد. شاید بتوان با مثالی ساده تفاوت رویکرد «حقوق رقابت» و «حقوق حمایت از مصرف کنندگان» را توضیح داد. حقوق رقابت همواره بر «عرضه» در بازار تمرکز دارد؛ به بیانی دیگر حقوق رقابت تلاش دارد گزینه های بیشتری را برای انتخاب فراهم آورد. در مقابل «حقوق حمایت از مصرف کنندگان» بر «تقاضا» در بازار تاکید دارد.
این دو دیدگاه لزوما به نتایجی مشابه منجر نمی شود، زیرا این احتمال بصورت جدی مطرح است که عملا در بازار گزینه های مختلفی عرضه شده باشد، اما خریداران تنها نسبت به وجود گزینه های محدودی آگاهی داشته باشند. این امر نوعا از عادت خرید مصرف کنندگان ناشی می شود. به همین دلیل حقوق مصرف کننده بر اهمیت اطلاع رسانی در مورد محصولات موجود در بازار تاکید دارد؛ حال آنکه حقوق رقابت اساسا این موضوع را مورد توجه قرار نمی دهد.
برای اینکه بدانیم میزان اطلاع رسانی به مصرف کنندگان تا چه میزان موثر بوده است؛ نخست باید مشخص شود چه تعداد از مصرف کنندگان به بررسی شرایط موجود در بازار می پردازند و دیگر آنکه این بررسی در میان چه تعداد از تولیدکنندگان به وقوع می پیوندد. همین طور ضرورت دارد بدانیم پاسخ مصرف کنندگان به تغییرات بازار از حیث قیمت و سایر ویژگی های کالا چگونه است.
بواقع در چارچوب نظام حقوقی حمایت از مصرف کنندگان ارائه اطلاعات به مصرف کننده از اهمیت چشمگیری برخوردار است و می تواند رفتارهای مصرفی را تا میزان قابل توجهی تغییر دهد. موسسه مصرف کنندگان انگلستان در تحقیقی نشان داده است ۷۱% خریداران لاستیک، تنها به یک فروشگاه مراجعه کرده اند، حال آنکه تنها در فاصله ۵۰۰ متر فروشگاه دیگری همان محصول را ۴۰% ارزان تر به فروش می رسانده است.
حال می توان خصوصیات حقوق مصرف کنندگان را مختصرا مرور نمود: لیبرالیسم اقتصادی به معنای عودت آزادی در روابط تجاری و میان تجار است؛ اما در روابط میان تجار و مصرف کنندگان که خریدار در آن ها بدنبال کسب سود بازرگانی نیستند، نمی توان به لیبرالیسم اقتصادی استناد نمود. به همین دلیل حتی در چارچوب آن دسته از نظام های سیاسی که بر لیبرالیسم اقتصادی استوار است، وجود نظام حقوقی مصرف کننده بعنوان نظم حقوقی حمایتی عجیب نمی نماید.
همین است که هیچیک از مقررات حقوق تجارت بین الملل در گستره روابط تجار با مصرف کنندگان قابل استناد نیست. از سوی دیگر نباید از نظر دور داشت که هرچند حمایت از مصرف کنندگان صریحا و یا بصورت ضمنی بعنوان یکی از اهداف حقوق رقابت مورد پذیرش قرار گرفته است، اما دست یابی به این هدف در کنار سایر اهداف حقوق رقابت تعدیل می شود. از سوی دیگر تاکید حقوق رقابت بر نمودار عرضه در بازار است، حال آنکه حقوق مصرف کننده بر تقاضا متمرکز است.
در عین حال اعمال حقوق مصرف کننده عمدتا از ساز و کار نهادی و بر اساس نظام گزارش دهی تعقیب می شود. اینکه امروزه در کشور ما حمایت از مصرف کنندگان و تولید کنندگان از طریق سازمانی واحد تعقیب می شود، چندان ناآشنا نیست؛ حقوقدانان هنوز خاطره قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب را به یاد دارند که براساس آن قاضی لباس دادستان را نیز به تن کرد؛ اما امید می رود روزی حمایت از تولیدکننده و مصرف کننده به دو نهاد مستقل واگذار شود؛ آنچنان که بعدها اصلاحیه قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب نیز به قانون احیای دادسراها شهرت یافت.

دکتر عرفان لاجوردی

منبع : مجله صنعت حمل و نقل